我国档案治理能力评价体系研究

张卫东 张乐莹/吉林大学管理学院

2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出档案工作是党和国家工作中不可或缺的基础性工作[1]，档案事业是国家文化事业的组成部分之一，档案管理方式的变革必须与国家管理方式的进步保持一致。社会治理的核心内涵强调“共治共建共享”的价值理念，对档案事业建设和发展态势产生了深刻影响[2]。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》强调要加快完善档案治理体系，提升档案治理能力，为夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利作出积极贡献[3]。由此可见，不断提高档案治理能力、推进档案治理能力现代化是完善国家治理体系的重要一环，也是继“为党管档、为国守史、为民服务”之后，时代和国家赋予档案工作的新使命。

深入解析档案治理能力内涵，提取档案治理能力指标要素，构建科学合理的档案治理能力评价体系，对于有效指导各国家档案开展档案治理体系建设，提高档案治理能力具有重要的现实指导意义。

1 档案治理能力及其评价

1.1 档案治理及档案治理能力

档案治理理论是治理理论在档案工作中的具体应用，是建立现代化国家治理体系在档案领域的具体体现。2014年，国家档案局发布了《推进档案治理体系和治理能力现代化——2014年国家档案局档案馆（室）司工作重点》，指出“2014年档案馆（室）司的工作将围绕贯彻十八届三中全会精神, 推进档案治理体系和治理能力现代化的总目标开展”[4]。学术界针对档案治理的内涵进行了广泛深入的探讨，结合中国档案管理的具体实践，有代表性的表述为“是指以档案部门为主导，社会组织和公民个人广泛参与为协同，在坚持民主、法治的原则下，对涉及档案及其相关的一切事务进行谋划、组织、协调和决策等的活动与过程”[5]。档案治理是国家治理背景下档案事业发展的必然趋势，档案事业正在经历着从“国家模式”向“社会模式”的转变，档案治理成为档案事业变革的现实需求，社会力量逐渐成为档案事务管理的主体[6]。包括管理决策、资助捐赠参与、项目合作参与、私人办馆参与、社群自助参与的档案社会共治模式被广泛讨论[7]。

档案治理能力是衡量档案治理水平的直观因素，实现档案治理现代化是提升档案治理能力过程中基本要求，也是档案治理融入国家治理体系的必然要求。档案治理能力是档案事业发展的利益相关者通过协同合作的方式，在一定的价值规范、制度关系和运行架构内，应用各种治理资源共同实现档案治理目标的能力[8]。而档案治理价值尺度主要包括档案治理民主化、法治化、科学化以及效率化，这也是衡量档案治理是否实现现代化的参考标准[9]。

1.2 治理能力评价

目前关于档案治理的研究主要针对档案治理的内涵、特点、挑战及实现路径，对国家治理评价的研究相对成熟，但还没有细化到档案治理的领域，也鲜少有研究具体针对治理主体的治理能力进行评估。

国际上影响力较大的治理评估指标体系为世界银行组织提出的世界治理指标（WGI）[10]，该评价体系从问责制和公民话语权、法制和防止腐败等6个纬度进行评价，并在6个一级指标体系下设二级指标。此外还有联合国大学的专家提出的世界治理测量（WGS）[11]，该评价体系涉及国家和市场的关系、公民参与政治活动的程度等6个纬度，在此基础上也下设二级指标体系。美国国际发展署的“民主与治理评估框架”[12]主要集中于法律、民主和责任政府体制、政治自由和竞争、公民参与和建议4个方面。但这些评价指标体系更多体现的是西方价值倾向。

结合我国实际，俞可平[13]提出了适合我国国情、具有本土特色的治理评估框架，即“中国治理评估框架”， 包括公民参与、党内民主、法治、行政效益等12个维度的指标。包国宪[14]提出了“中国公共治理绩效评价指标体系”，该体系围绕善治理论，从法治、参与、透明度等7个维度评价善治。胡税根[15]提出了“治理评估通用指标”，该指标体系围绕输入、过程、输出和结果，提出竞争、成本、责任、创新等13个评价维度。汪仕凯[16]研究并确定了国家治理评估指标的权重，构建了“国家治理评估体系”。

综合国内外研究成果，可见国内学者们对于治理评价研究的方向基本相同，都是基于治理过程或者基于治理结构，具体指标选取的侧重则有所差异。但这些评价指标体系缺乏多种方法的验证，也缺乏实证研究，在科学性和实用性上有待认证；并且，这些评价体系大多是定性方法，体系全面性与精细度存在较大提高空间；此外，现有治理评价体系应用于档案治理实践存在一定的不适用性，体现为评价对象和范围过于宽泛，档案治理涉及主体多元，不同主体参与治理的过程、程度和方法并不相同，在评价时应有所区别。因此，笔者通过实际调查与数据分析，构建档案治理评价指标体系，为推进档案治理体系和治理能力现代化提供支持和参考。

2 档案治理能力的评价体系构建

档案治理的功能主要体现为提升社会公众档案意识、积聚档案主管部门社会资本、增加档案公共服务供给、提高档案事务管理效能[17]，对档案治理能力进行评价时要围绕档案治理功能的实现及实现效率，本着具体性、科学性、全面性和可行性的原则进行。另外，衡量档案治理能力的根本标尺是能否有效推动国家档案事业科学发展和满足公众档案利用需求[18]，因此还要将档案治理过程放到国家治理的大环境中考虑，要使档案治理能力评价与国家治理能力评价充分协调。

2.1 档案治理能力评价体系预设计

为保证评价指标体系的普适性和客观性，本文所选取的原始指标为已有研究成果中涉及的评价指标。档案治理可以说是一种基于国家、社会和个人基础上的新型分工模式，其内部有着明确的行动指向，使三者能够在发挥各自主体作用的同时展现更高层次的整体性作用[19]，因此本文根据档案治理过程中不同的治理主体进行分类和具体应用。一级指标为我国档案治理能力；二级指标共有3个，分别为档案主管部门治理能力、组织结构和公众治理能力和各主体协同参与能力；三级指标共12个，其中档案主管部门治理能力下设统筹组织能力、制度建设能力、综合保障能力、问题回应能力、可持续发展能力及治理评估能力，组织机构和公众治理能力下设流程创新能力、制度学习能力、制度执行能力和协调参与能力，各主体协同参与能力下设治理参与度和治理透明度。见表1。

2.2 档案治理能力评价指标体系的权重确定

以表1中各级指标为对象、结合档案治理的特点、借鉴国内外文献调研结果，采用德尔菲法和层次分析法确定指标体系中各项指标的的权重。层次分析法（AHP）最早是由T.L.Saaty在20世纪70年代提出来的，是系统工程中最经常使用的一种评价和决策方法[20]。层次分析法的步骤包括：1、分析各指标的关联、层次关系，建立层次结构分析模型，档治理相对管理侧重于不同的主体共同参与治理，可将我国档案馆治理能力根据治理主体的不同细分为3个二级指标、12个三级指标；2、对同一层次的各指标对于上一层该指标的相对重要性进行两两比较，构造判断矩阵，将此作为德尔菲法向专家发放调查问卷的基础内容；3、由判断矩阵计算比较因素对上一层该准则的相对权重，并进行一致性检验，利用德尔菲法向专家发放调查问卷得到的数据，利用Matlab软件进行计算；4、计算各层次指标相对于总目标的合成权重，进行层析总排序，并进行一致性检验[21]，此时我国档案馆治理能力评价指标体系具有一定实际可操作性，可应用于实例研究。

2.2.1 构建层次结构分析模型

根据前文所述的各项指标体系，构建我国档案治理能力评价体系。层次结构分析模型分为一级指标层、二级指标层和三级指标层，其中二级指标层包含3个指标、三级指标层包含12个指标。见表2。

表1：我国档案治理能力评价评价指标体系

表2：档案治理能力评价指标层次结构模型

2.2.2 档案治理能力评价模式的层次分析

首先构造两两比较矩阵。根据已经建立的档案治理能力评价指标层级结构模型，通过比较同一准则的各个因素之间的重要性，构建判断矩阵。判断矩阵中的中相对重要性用数字1至9表示，数值越大则重要性越强。1、3、5、7、9分别表示两个因素相比，具有同样重要性；两个因素相比，一个因素比另外一个因素稍微重要；两个因素相比，一个因素比另外一个因素明显重要；两个因素相比，一个因素比另外一个因素强烈重要；两个因素相比，一个因素比另外一个因素极端重要；2、4、6、8分别表示上述相邻判断的均值。

然后，计算每层指标的相对权重及进行一致性检验。为减少人为影响因素，本文采用德尔菲法，指标重要性的判定采用4名专家的评分，取平均值的方法。各层次相对于上一层次的权重向量如表3—6所示。由于档案馆档案治理能力的相关因素具有复杂性和多样性，且不同专家对各项指标的认识和判断力不尽相同，因此构造的判断矩阵各项取值可能存在一定偏差。为避免出现较大偏差，层次分析法要求对判断矩阵进行一致性检验，需要计算其一致性指标CI，然后需要将CI与平均随机一致性指标RI进行比较，当矩阵阶数分别为1至9时，RI的标准值分别为0、0、0.52、0.89、1.12、1.26、1.36、1.41、1.46、1.49。CI与RI的比率成为检验系数CR，当CR<0.1时，认为矩阵具有令人满意的一致性，一致性检验通过。

表3：我国档案治理能力评价评价指标体系

表4：档案主管部门治理能力判断矩阵

表5：组织机构和公众治理能力评价指标判断矩阵

表6：各主体协同参与能力评价指标判断句矩阵

2.3.3各项指标权重的合成

各项指标的权重计算出之后，要计算出其合成权重。合成权重等于各指标的判断矩阵权重与其上一层的权重乘积，见表7。

表7：各主体协同参与能力评价指标判断句矩阵