地方高校双控机制建设现状与发展对策研究

江书平，赵连云，王二青，崔兴凯

(1. 河北农业大学 安全工作处，河北 保定 071001；2. 河北省教育厅，河北 石家庄 050000)

0 引言

近年来, 校园交通、火灾、实验室、传染病聚集性疫情和校舍建筑设施等事故时有发生,暴露出学校存在安全责任落实不到位、风险防范能力不强、隐患排查整改不及时等问题。校园作为特殊的社会有机组成部分，在社会治理全面创新的背景下，把双控机制建设引入学校安全管理已成为教育部和地方教育主管部门十分关注的一项治本之策。

河北省教育厅于2019年在全省推进高校安全双控机制建设，并确定河北农业大学等6所高校为双控试点高校。在试点建设中，无成熟经验可参考，遇到一些困难和问题。为此，本课题以河北省为例，对部分地区教育主管部门和地方高校进行走访和调研，旨在了解现阶段地方高校双控机制建设现状及存在问题，提出相应的对策。

1 高校双控机制建设的重要性和必要性

1.1 双控机制建设是落实习近平关于安全生产重要指示精神的行动需要

为预防易发重特大事故的发生，习近平总书记指出要“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”。2016年10月，国务院安委会《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》明确了双控的总体思路、工作目标和方法措施。2016年12月，党中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中强调，要构建双控工作机制，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生[1]。2018年5月，河北省人民政府发布2号令《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》，要求各地区、各行业和有关单位迅速贯彻、积极行动，结合实际进行探索、推进双控机制建设。

1.2 双控机制建设是安全生产有关法律法规规定的法定责任

《中华人民共和国安全生产法》明确规定：生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。

《生产安全事故应急条例》规定：生产经营单位应当针对本单位可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。

《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确县级以上地方各级政府主要负责人、分管安全生产工作负责人及其他领导干部安全生产职责均包括要推动构建安全风险分级管控和隐患排查治理预防工作机制。

1.3 双控机制建设是安全生产管理规律的科学要求

安全生产理论和实践表明，安全风险管控不当将会形成隐患，隐患不及时消除可能导致事故，这是事故发生的内在基本规律。要确保生产安全，就必须着力解决风险“认不清”“想不到”“控不住”的问题，切实斩断危险从源头(危险源)到末端(事故)的传递链条，形成风险辨识管控在前、隐患排查治理在后的“双重防线”，确保风险可防、可管、可控[2]。双控机制建设符合安全管理最新要求，突出工作重点，把握内在规律，符合信息化时代对工作标准化、动态化、可视化的要求，具有其特有的先进性和科学性。

1.4 双控机制建设是高校平安校园建设的根本遵循

随着社会转型发展，高校不稳定因素的增加，风险也越来越复杂多样，主要体现在：校区多，师生人数多，经营性和服务型的场所多，人员结构复杂，自然潜在风险多；实验室建设规模不断扩大，危化品、特种设备、生物、辐射、废弃物、环境等多种类型风险不断增加；学生潜在的心理健康问题，具有隐蔽性和可转化性。大量校园安全问题之所以产生、发酵，很大程度是由于源头治理和风险管控没有把握好，任何风险处理不当，都可能造成社会大众对高校安全治理能力的质疑与高校社会形象的巨大贬损。推进双控机制建设，是压实高校安全主体责任、健全完善监管机制、遏制事故发生的一项基础性工作，是推进平安校园建设的根本遵循。

2 河北省高校双控机制建设现状的调查与分析

2.1 调查样本与内容

为深入了解双控机制建设的现状，调查采取问卷和实地走访的方式进行。问卷调查在河北省36所本、专科院校进行，共收回有效问卷328份。参与调查的人员中，安全工作处(保卫处)专职管理干部占66%，学院负责安全工作人员占32%，国资、学生、后勤等相关职能部门管理干部占2%。实地走访承德、秦皇岛和唐山市的教育主管部门及部分学校，对双控机制建设开展情况和工作成效进行了调研。

调查内容主要包括双控概念认知、重视程度、主要措施、进展情况、建设成效和存在问题，以及高校安全工作者对实验室管理、学生管理、后勤生产等安全工作重点领域的思考与实践。

2.2 调查结果与分析

2.2.1 双控机制建设的推进情况

高校具体的安全工作由不同的职能部门负责，如公共安全、消防安全归安全工作处，实验室安全归国资处，生产安全、特种设备管理等归后勤部门，网络信息安全归信息中心，心理健康安全归学生处，涉外安全归国际合作处，意识形态安全归宣传部门负责等。从校级领导层面看，分管相关安全工作的也不完全是同一个人。由于各自的工作特点或侧重点不同，存在各自领导，各行其是的情况。调查显示，大部分学校领导批示并明确安全工作处为双控工作负责处室，双控工作落实成为安全工作处一个部门的事情，普遍存在部门之间合力不足的问题。

2019年底，河北中医学院完成阶段性双控机制建设并接受省安委办检查。燕山大学、承德医学院、承德旅游技术学院、衡水学院在驻地市政府大力推动下，完成基本要求。根据教育部公布全国普通高校名单，截至2020年6月8日，河北省共有普通高校122所[3]，从完成数量上看，占比极少。很多高校尽管重视安全，加强了安全风险管控和隐患排查治理工作，但是在科学规范开展双控机制建设方面，仍处于成立相应的领导机构、制定发布实施方案的调研、启动阶段。总体来说，我省教育系统双控机制建设取得了一些成效，但是工作进展不平衡，推进力度不足。

2.2.2 双控机制建设的认知程度

调查显示，各高校和安全工作人员普遍重视和认可双控机制建设工作，认为建立双控“很有必要”占88%，“有必要”占12%，但均未设置专门机构或科室来负责双控机制建设工作。从对双控工作了解程度的调查显示，53.7%的调查对象只是“了解一些”，“听说过但不了解”和“不知道”的比例仍较大，占46.3%(见表1)。

表1 对双控工作了解程度的调查

高校安全工作，尤其是双控机制建设的规范性、专业性和科学性逐渐凸显，双控工作者在工作中遇到的主要困难调查显示(见表2)，近五成人员认为专业知识不足已成为妨碍工作成效的重要因素。

表2 双控工作主要困难调查

如何将国家的相关标准与实际相结合，制定适合的实施标准，是大部分高校当前面临的主要困难。双控工作者包括安全管理人员的专业技术能力普遍不足，搞不清什么是风险和隐患，风险不能全面、准确、客观辨识；掌握的风险评价工具太少，基本处于定性和半定量的水平，风险分级管控自然成了无本之木。基于认知、经验、经历等各种因素的影响，不同岗位人员双控工作能力差别明显，导致工作成效受人为因素影响较大。

2.2.3 双控机制建设的实施效果

在高校双控机制建设的实施过程中，重视程度不够、网格员工作不细致，落实不到位、职责不清晰被认为是该工作中存在的主要问题，分别占49.33%、41.33 %、33.33%，见表3。

表3 双控工作存在问题统计

有的学校尽管已开展双控工作基本动作，但是资金投入不充足，信息化、智能化程度不高；由第三方技术服务机构参与指导的工作成果停留在纸面上，存在两张皮的现象，制度、规程、预案放在柜子里的多，束之高阁，真正运行的少，使风险管控流于形式；还有将风险与隐患割裂，难以形成全程动态的闭环管理模式。有的存在重点环节推进不到位，不同程度地存在对双控工作认识片面、系统性培训不到底、风险分级不规范、管理措施不全面、风险管控和隐患治理不能有效融合等问题。有的存在责任不清、职责不明、扯皮应付的现象，未建立健全从主要负责人到岗位员工覆盖所有管理和操作岗位的安全责任制，未建立健全监督考核机制，实施方案未进行深入讨论和研究，运行措施不够扎实和精准。

3 有效推进双控机制建设的对策

3.1 建立三级组织体系，推动双控机制建设进程

推动双控机制建设进程，离不开高效的组织体系支撑。建立高效的组织体系需要多方发力。一是地方政府发挥政策“风向标”作用，为生产安全提供支持保障。大力宣传双控机制建设工作，宣传典型、推广经验，为推进双控工作创造有利的舆论环境。安全监管部门应夯实属地管理责任，提供专业技术、信息资源和系统支撑，加强督促指导和统筹协调。二是教育主管部门应统一规划、统筹推进，履行监督和管理职责，除了有“约束力”外，还要发挥“指导员”的作用，建立明确的配套措施及指导手册。加强督导评估，积极协调和组织专家力量，将高校共性的一些风险用专业力量予以辨识和评估，共性的体制机制问题予以研究解析，形成统一、规范、科学的双控机制建设技术标准。三是各高校努力提升研究政策、运用政策、落实政策的能力。主要领导要高度重视，给予人、财、物的支持。要夯实基础工作，组织各职能部门开展双控机制建设探索与实践研究，把实施方案规划好、设计好、制定好。要充分调动各部门和教职工的主观能动作用，创新驱动，边研究边实践，边实践边总结，分阶段稳步推进。

3.2 建立完善的技术体系，保障双控机制建设质量

3.2.1 合理确定依托机构

在2017年印发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》纲领性文件中，对积极培育可以为学校提供安全风险防控服务的专业化服务机构的地位和作用已有明确的表述和要求,文件最后专门提出各高校要参照执行。学校通过向专业化服务机构借智借力，可有效解决开展双控机制建设的认识问题和必备技能缺失问题。学校要积极利用现有的技术服务资源，遴选并确定依托的技术服务机构，通过购买服务或联合建设等形式，保障双控机制建设的质量。同时，在引入第三方专业机构帮助学校开展双控机制建设的过程中，防止以第三方包办或代办的做法。

3.2.2 搭建信息技术平台

加强硬件建设和软件开发，以互联网、移动通信、云服务和大数据等技术为“载体”，建立双控网络管理与服务平台，让信息技术发挥重要的支撑，为学校提供便捷、权威的专业咨询和技术支持服务。通过信息化手段，将安全风险清单和事故隐患清单电子化，实现风险分级管控与隐患排查治理信息化，将各类安全风险、隐患信息数据收集、整合、统计分析，对排查确认的隐患，采取在线监测、视频监控、自动化控制等措施进行管控，为学校管理决策提供精准、科学、高效的信息技术支撑。

3.2.3 培养专业技术队伍

双控机制建设不是一项任务，也不是阶段性的工作，而是建立控制风险、消除隐患、防范事故的长效机制，需建立健全学校安全管理人员、专业技术人员的教育培训制度，加强对校内各个部门的业务指导和监督管理。要注重专业技术队伍建设，以部门主要负责人、安全管理人员、岗位人员为重点，每个部门至少培养一个双控机制建设“明白人”，全面掌握双控机制建设的目的、标准、任务、流程。同时，双控工作主管部门负责人和工作者要率先垂范，切实在学懂、弄通、做实上下功夫，主动担当双控工作的业内专家，行家里手。

双控工作的专业性、技术性和科学性强，必须有强有力的技术支撑才能做好做实做到位。各高校实施双控工作亟需完善第三方服务机构以补短板，亟需搭建信息技术平台以增效能，亟需培养校内专业技术队伍以促建设。

3.3 建立联动的责任体系，促进双控机制建设落地

3.3.1 成立组织机构，落实两级责任

高校要成立双控工作领导小组，专设双控管理机构和管理人员，并自上而下建立双控工作责任体系，明确并严格落实各部门主体责任。一是建立党委领导下的，以学校党政办公室牵头负责，安全工作处为主导的，后勤、国资、人事、学生、财务、院(系)等部门负责人共同参与的校级领导机构。领导小组下设办公室，分管安全工作的校领导任主任，负责组织、协调、指导、监督全校性双控工作。二是各学院(系)要建立院级双控工作领导小组，统筹谋划和领导执行本单位的双控工作。校级领导机构全面负责双控机制建设的制度建设、业务指导、推进落实、监督考核等工作，统筹各部门的规划、计划和决策，定期对双控机制建设工作进行评估分析和改进，确保校、院(系)行政单位两级工作体系的上下联动、密切联系、通力协作，形成全校一盘棋的工作推进机制。

3.3.2 整合职能部门责任，形成履责合力

双控机制建设要明确相关职能部门的主要责任，尤其是安全工作处、后勤管理处、国资处、学生处等具有安全管理职能的部门，统筹做好校园消防、治安、卫生防疫、食品、实验室、公寓和心理健康等关键领域的风险管控工作。双控工作领导小组要通过会议、协商、讨论、沟通、交流等方式，减少和消除具体管理过程中存在的部门之间、环节之间的冲突和重复、抵触与损耗、互相推诿和互相掣肘，完善各部门管理中的共性制度，整合各部门的资源和力量，相互协作、相互配合，形成履责合力，切实把双控工作落到实处。

3.3.3 建立风险管控责任体系

通过风险辨识和评估，风险分级进行管理，逐一落实各责任主体、各岗位的管控责任。以风险等级越高管控层级越高为原则，实现风险管控层级化，根据高校直线职能管理模式，建立校级—安全管理部门级—院(系)—岗位四级责任管理体系，不同级别风险对应的层级领导要有必要资源的支持，同时必须承担与其层级对应的风险监管责任，把风险责任落到实处。

3.4 建立防治结合的工作体系，提升双控机制建设水平

3.4.1 建立全面的风险管控机制，有效防范化解各类安全风险

一是全面排查风险点，既要对常见的公共设施、治安、消防、食品、卫生、交通等风险进行关注，又要重视心理健康、民族宗教、信息安全、校园贷、网络诈骗等潜在的新型风险的研判和摸排，进行系统化风险治理。二是科学辨识危险源，编制安全风险辨识清单，要基于客观(固有)风险确定管控层级，将有限的资源得以配置到最有效的部位和岗位，发挥出最好的效果。三是有效管控风险，要用本质化的手段，按照消除、控制、减少、隔离、防护、警示依次递减的顺序管控风险，制定风险管控措施，形成全面的安全风险分级管控信息台账(清单)。四是建立风险应急处置等制度，对较大及以上等级风险，还应制定专门管控方案。五是设置安全风险公告栏，制作岗位安全风险管控责任卡。这种目视化方式，既随时提醒相关岗位人员，增强他们的风险和防范意识，又对外来人员或相关方是一种告知，履行风险告知的义务，一定程度上可减少事故的发生。

3.4.2 推进风险管控和隐患治理有效融合，实现闭环管理

风险分级管控是隐患排查治理的“基础”，隐患排查治理是风险分级管控的“延伸”，二者相辅相成，互相促进。一方面要根据风险分级管控的要求，确定相应的风险点、危险源为隐患排查的对象，从源头上消除、降低或控制相关风险，将事故端口前移；另一方面要通过隐患排查对风险进行补充完善，通过隐患排查治理工作，查找风险管控措施的失效、缺陷或不足，分析、验证各类危险有害因素辨识评估的完整性和准确性，进而完善风险分级管控措施，通过隐患治理做到“防患于未然”。要通过一体化管理避免信息孤岛，提高风险预见预判能力，实现风险管控和隐患治理的有机融合，实现所有事故隐患发现、登记、整改、销号的闭环处理，从而构建事故发生的风险和隐患“双层壁垒”。