民间慈善组织审计模式探析

徐玮（副教授/博士）（西安财经大学商学院 陕西西安 710100）

一、引言

近年来，我国民间慈善组织在慈善活动、动物保护、灾情捐赠、非物质文化遗产的传承和保护等诸多方面发挥了重大作用，逐渐进入了社会公众的视野，激起了社会公众的高度参与感，从某种程度上来说民间慈善组织填补了政府和市场功能的缺失。慈善活动具有公共服务性，慈善捐赠社会参与度较高，且民间慈善组织的内部信息不触及商业机密，即不存在不正当竞争问题，因此社会公众对于慈善事业的关注焦点始终是“公开透明”。但现实中却存在部分民间慈善组织借“慈善”“公益”之名，行“避税”“牟利”之实，引发了社会公众的舆论问责和强烈不满。尤其是疫情期间发生的个别民间慈善组织违法行为事件，引起了社会的广泛关注。由此可以看出，民间慈善组织的核心在于公信力，而公信力的根本在于其是否足够公开透明、是否愿意接受社会各界的监督。频繁出现的问题，不仅损害了民间慈善组织的形象，破坏了慈善事业的声誉，甚至会成为民间慈善组织长远发展的阻碍。

在慈善领域引入第三方审计，同时通过舆论以及社会公众对慈善事业的运行状况进行监督，在一定程度上能够降低譬如“伪慈善”活动等腐败现象的滋生，进而促使慈善事业走向阳光化、公开化和透明化。但目前我国民间慈善组织的信息披露不够详实，管理费用较高，审计部门主要关注民间慈善组织的财务报表，而对于其他在财务报表上难以体现的账目明细关注较少，监督不到位，导致现行的审计监督效果不显著。因此第三方审计如何更好地介入慈善领域，提防“慈善”腐败、提升“慈善”管理，进一步探究、创新民间慈善组织审计模式，强化慈善理念，有效实现民间慈善组织的社会价值，是慈善审计的关键所在。

二、我国民间慈善组织审计现状

（一）慈善审计立法尚不完善

我国于2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》是慈善领域第一部集基础性、引导性和综合性于一体的法律制度。虽然《慈善法》的全面实施使我国慈善审计工作具有了一定的法律依据，但有关慈善审计主体、慈善组织的绩效评价标准、善款的使用标准、慈善审计程序、慈善审计途径及信息公开等方面，尚无明确、清晰的法律制度约束。《慈善法》对慈善审计工作约束的欠缺，难以解决在审计民间慈善组织过程中遇到的各种问题，给慈善审计工作的顺利开展、审计监督的实施和审计目标的实现造成了一定的阻碍。

（二）慈善审计主体、审计内容尚不明确

据新华社报道，截至2019年11月，我国登记且认定的民间慈善组织已多于7 500个。同时相关数据表明，2019年我国有4.1万个社会组织相继开展了6.2万个扶贫项目，投入了超过600亿元的资金，具体情况如表1所示。可见，对于我国审计机关而言，如此庞杂的民间慈善组织数量以及繁琐的慈善项目审计任务过于艰巨。同时由于我国《慈善法》并未对民间慈善组织的审计主体作出明确界定，这也导致出现了慈善审计领域能否引入民间审计、如何解决民间审计与政府审计以及慈善组织内部审计的关系等问题。

表1 2017—2018年我国民间慈善组织情况表

此外，当前对民间慈善组织的审计工作仍局限于财务审计方面，主要对慈善资金进行审计，并未追踪慈善物资从募集到捐献的整个流程，对于慈善款项的运用效益也未过多关注，导致慈善审计的结果难以体现其综合绩效，无法全面体现慈善审计的监督效用。因此民间慈善组织审计工作应明确审计内容，严防侵占、挪用慈善资产等行为的发生，以保证慈善活动的真实性和合法性。

（三）慈善审计范围局限、审计方式方法单一

我国现行关于慈善机构的管理办法当中针对特定时期的重大慈善项目，并无明确的审计范围和时间规定。对于一些重大的慈善项目，由于会有一大部分资金流入民间慈善组织的基金账户，且资金流入周期持续时间较长，给贪污腐败现象的滋生提供了可能。目前对我国民间慈善组织只进行年报审计，不重视日常审计，难以确保慈善基金的公信力。因此我国应扩大民间慈善组织的审计范围，定期、重点进行审计。此外，我国民间慈善组织审计工作大多采用手工查账的方式，并未借助计算机、互联网等高科技技术进行审计。审计人员仅仅照搬、依照平常对企事业单位等的审计工作模式，对民间慈善组织的运营缺乏了解，以致于审计效果并不是很理想。

（四）信息披露不详实，审计监督机制不健全

目前我国大多数民间慈善组织仅对外公布了一部分财务信息，通常选择公开一些正面或迷惑性较强的信息，所披露的信息不完整，对于慈善资金来源、数量和具体用途等信息披露得不详尽或者直接不予以披露。甚至某些民间慈善组织未公布接收慈善款项的内容，公众也缺乏查询信息的渠道，无法对民间慈善组织进行全面的慈善审计监督，审计目标难以实现。

当前，我国的慈善事业在社会监督、政府监督管理和慈善组织自律等方面存在诸多问题，诸如“郭美美事件”等负面事件的频频发生使得社会公众对我国民间慈善组织的信任度和认同感大大降低。慈善活动作为一项阳光工程，其公开透明性和公益性是慈善事业长远发展的关键所在。慈善审计监督机制是提高民间慈善组织公信力的制度保障，而公信力则是健全审计监督机制的价值追求。因此只有加强对民间慈善组织的慈善募捐、慈善资金运行等方面的审计监督，才能保证民间慈善组织的健康长远发展。

三、国外慈善组织审计经验借鉴

（一）慈善立法优先，法律法规健全

美国的《公司法》《税法》《萨班斯法案》以及《模范非营利组织法案》当中都有关于慈善组织审计的条例，对慈善组织的行为进行了约束，同时严格规定了慈善审计工作的标准；《审计准则汇编》当中针对慈善组织的审计人员做出了特殊要求：审计人员必须公开、透明地向政府和捐赠者出具审计报告。

英国慈善组织审计按照《公司法》《慈善法》开展工作，其中《慈善法》已有400余年的历史，是经过多个世纪的实践经验总结。比如1992年颁布的《慈善法》中要求：任何慈善组织都有责任和义务向慈善委员会按时提交年度报告，未提交年度报告且没有正当理由的均属于违法行为。2008年新颁布的《慈善法》当中增加了审计的基本原理、慈善审计报告和外部审计人员应遵守的审计程序等内容。此外，英国审计委员会在颁布的《实务公告第11号——慈善审计指南》中，制定了审计工作细则，提供了慈善审计报告的规范样本。

（二）慈善过程规范，审计报告透明

美国的慈善组织以公司化的模式运营，针对慈善的各个环节均有严格的程序。慈善组织必须接受独立审计人员的审计，其经营状况和财务状况需经过专门的机构进行审计。慈善组织的审计程序十分严苛，且审计结束后不仅需要将年度报表、其他相关资料报告给政府，还要将其公布于众，每个公民都有查看权和监督权。同时美国慈善基金会要求慈善组织需在出版物、各个网站等公布慈善资金的使用情况，以便公众随时查阅，有较高的信息公开度和透明度。

英国特别重视慈善组织信息的“公开化、透明化”，借此提高慈善组织的公信力，要求慈善组织必须公开的信息从质量和数量上都不逊于上市公司，所有人都有权查看慈善组织相关财务报告以及年度账目，确保慈善组织“全透明”的重要方式就是行政监管。此外，英国每年都组织专门的审计人员对慈善组织进行审计，审计范围包含各类账户信息，当审计结束后，审计人员需将审计结果真实、完整地报告给慈善委员会。

（三）严格慈善审计监督，提高审计效果

美国在对慈善组织进行审计时，综合运用审计准则和相关法律法规对审计工作内容进行约束，有效地确保了审计监督的良好效果。美国已形成了基于相关法律法规、慈善组织的自我监督、审计部门监管以及第三方机构评估的完善的审计监督体系。第三方机构的独立评估制度不仅向社会公众提供了慈善组织内部控制和慈善资金管理的真实情况和合理公正的评价，还从内部控制有效性和资金管理等方面对慈善组织进行了多角度监督。

英国由专业的审计人员或独立考核官对慈善组织进行审计或独立考核，他们须向慈善委员会报告所有的重大事项，且财政年度报告中需包括审计报告。英国慈善组织的特色之一是专门设立了审计监管机构——慈善委员会。慈善委员会独立于政府，拥有调查权、登记认定权、建议权、财务监督权以及指定审计等五大职能，其将常规和指定的审计监管相结合，从而做到对慈善组织实行全面、系统的监管。

四、我国民间慈善组织审计新模式

（一）推进慈善审计立法，确保审计监督权力

民间慈善组织属于非营利机构，其运作管理框架、资金运转模式及项目活动范畴与营利性企业、行政事业单位相比具有很强的特殊性。因此为促进我国慈善事业的长期规范发展、提升民间慈善组织的公信力，推出一部针对我国民间慈善组织合理化制度设计和审计监督机制构建的慈善法规势在必行。完备的慈善事业审计监督可以有效打消社会公众对民间慈善组织善款流向的质疑，真正成为促进慈善事业健康发展的“一剂良药”。慈善立法将突破束缚我国慈善事业发展的桎梏，对我国民间慈善组织过去长期存在的监管不到位、依循法律法规不明确等问题做出引导和规范，确保审计监督权力落实到位，提升民间慈善组织的审计效率、有效促进我国经济社会的健康发展。

（二）提升慈善审计公信力，完善审计三维体系

引入政府审计、民间审计与内部审计，构建三位一体的审计体系。接收政府补助及社会公众的爱心捐赠是民间慈善组织的主要资金来源，因善款属于社会公共资源，所以需要构建完备的审计体系，确保社会公众对慈善资金的使用进行有效监督。因此构建一套以政府审计为重心、慈善组织内部审计为基础、社会第三方审计为辅助的三位一体、互相融通的审计监督体系至关重要。在对民间慈善组织进行审计时，除了对慈善组织内部进行财务审计外，政府以及社会第三方审计组织应对慈善组织的资金使用流向、慈善项目捐助等进行绩效审计，从追踪整个捐款流程，把控每笔善款的资金流向，提供可信的账目以供核查，并提升慈善活动的公平性和透明性，充分发挥国家、社会以及公众对慈善事业的监督作用，提升民间慈善组织的社会公信力，提高社会公共资源的使用效益，促进民间慈善组织审计体系的不断完善。

（三）创新慈善审计方式，扩大审计覆盖范围

随着网络和信息化技术的不断发展，社会公众能够获取民间慈善组织善款使用的更多信息，因此对于民间慈善组织来说，以往一年一审的审计方式已不能满足社会公众对民间慈善组织的高公信力要求，并且由于捐赠物资的多样性、繁琐性，民间慈善组织有必要将日常审计融入日常工作当中，及时、有效地对物资和善款进行审计，且向社会公众公开审计报告，明确善款使用去向，对善款捐赠者及社会公众给予充分的知情权，弥补民间慈善组织的审计范围缺陷，提高慈善审计的覆盖率。同时，新技术的发展也给民间慈善组织审计带来了新的机遇，对于部分数额庞大的慈善项目善款，全部使用手工查账的方式进行审计并不现实，利用大数据、云计算技术跟踪慈善物资的捐赠及使用情况，可以大幅减轻人工成本的压力，提高善款的使用效率。

（四）强化慈善信息披露，建立审计监督平台

善款流向等信息的获取是审计监督的基础，其在民间慈善组织审计监督机制中扮演着举足轻重的角色，同时也是各审计监督主体发挥作用的平台和渠道。民间慈善组织具有结构简单、流程清晰、财务透明等特点，但由于监管不到位、人员配备不到位等因素驱使，其日常活动与管理的各个环节均会产生不对称信息。因此，必须完善民间慈善组织的信息披露制度，建立全民参与的审计监督平台，通过社会各界的共同监督，提高慈善组织的信息透明度，真正发挥审计的监督作用。同时要利用好网络平台、媒体传播等现代化信息手段，通过对善款使用过程的全面追踪和及时有效的财务信息反馈机制来明确捐赠物资的来龙去脉，杜绝慈善组织内部贪污善款等腐败行为的发生。

五、结语

民间慈善活动本身具有复杂性、繁琐性等特点，针对这些特点构建一套民间慈善组织审计监督体系是提高审计信息披露质量、提升善款使用透明度、增强社会公信力的重要保障。慈善法规体系的日益完善，审计人员专业素质、法律意识、职业道德等综合能力的稳步提升，慈善组织日常物资管理流程的严密性以及先进高效的审计方法是民间慈善组织审计职能发挥的重要前提，而这些均依赖于慈善审计立法的完善、慈善审计规则的制定以及慈善审计机制的构建，同时也是我国需要长期努力研究和解决的问题。为改善民间慈善组织公信力缺失的现状，促进慈善事业的稳步发展，应始终坚持行业自查、社会监督、政府管控三位一体的审计模式，建立健全法律规范，不断创新慈善审计方式方法，稳步深化慈善理念，真正实现民间慈善组织的社会服务职能。