中国稻田渔业可持续发展现状问题及对策

葛勇平， 申凯文

(河海大学 法学院， 江苏 南京 211100)

0 引言

生态文明建设是中国农业、生态和法律等领域的重点发展方向[1]。稻田渔业在推进农业渔业供给侧改革、促进农业渔业双增收、稳定粮食生产方面具有重要作用。稻田渔业充分贯彻了生态文明建设的可持续发展理念[2]，是推进美丽乡村建设、生态文明建设，提升社会主义新农村建设的新工程及新载体[3]。稻田渔业是一种全新的混合型农业，是在传统稻鱼养殖模式基础上发展而来，具有种养结合与稻渔共生互补的生态复合型发展特色及生态友好、环境友好的发展特征[4]，发展潜力巨大，是贯彻落实乡村振兴战略以及精准扶贫的重要一环。当前中国的稻田渔业养殖面积逐年扩大，产业发展形势较好，但在农业、生态、法律等方面存在诸多影响其可持续发展的问题[5]。因此，应用传统稻鱼共生理论与人工新建的稻鱼共生关系，结合新型水产养殖模式，对推动生态文明建设具有重要意义。

1 稻田渔业养殖模式发展现状

1.1 养殖模式多样化

我国稻田养鱼文化历史悠久[6]，起初的养殖模式以传统稻鱼模式为主，发展至今已有稻鱼模式、稻虾模式、稻鳖模式、稻鳅模式及稻蟹模式等多样化模式，为各养殖地区带来更多的经济效益。以湖北省的稻鳅和稻鳖共作模式为例，2018年全省稻田养鳅模式中，泥鳅平均产量约110 kg/667m2，收益2 500元/667m2，较水稻单作提高2 000元/667m2左右；稻田养鳖模式，中华鳖平均产量约71 kg/667m2，效益在5 000元/667m2以上，较水稻单作提高4 500元/667m2以上[7]。

目前，稻田渔业的养殖模式以稻虾和稻鱼模式为主，根据农业农村部渔业渔政管理局统计，截止2019年，稻虾面积占全国稻渔综合种养总面积的49.67%，稻鱼面积占42.10%，稻蟹、稻鳅、稻鳖及其他模式的占比较小，分别为4.97%、1.57%、1%和0.69%[7]。随着产业规模扩大，全国稻鱼模式和稻虾模式依旧占据主导地位。以区域种养的稻虾模式为例，安徽省稻虾种养模式居全国示范地位。截止2020年4月底，安徽省稻田渔业种养面积为26.31万hm2，其中95%以上为稻虾综合种养，在新冠肺炎疫情期间稳中求精，成为助推脱贫的重点产业[7]。

1.2 政策扶持力度持续加强

近年来，国家加强对稻田渔业复合种养模式的政策扶持。2015-2018年的中央一号文件均明确指出，鼓励支持稻田渔业等生态农业的发展。《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》《全国渔业发展第十三个五年规划》等均对稻渔种养模式提出了明确要求[8]。2019年4月，农业农村部发布关于规范稻田渔业产业发展的通知，对稻田渔业存在的种养环境问题进行全国范围内的摸底调查[9]。

1.3 养殖规模持续扩大

我国稻田渔业种养面积逐年增加，区域稻渔种养面积逐年扩大(图1)。据农业农村部统计，2016年中国稻田渔业种养面积为166.67万hm2，2017年达186.67万hm2，2018年发展到213.33万hm2[7],2019年达233.33万hm2，且产出200多t优质水产品[10]。区域稻渔综合种养面积也在逐年增多，以黑龙江省为例(图2)，全省稻渔种养面积2017年为3.33万hm2，2018年为4.70万hm2[11]， 2019年增长到5.92万hm2，较2018年增加26%，2020年全省计划发展到8.00万hm2，到2022年面积预计将发展到12.00万hm2[黑龙江省稻渔综合种养发展规划(2020-2022年)]。

图1 2016-2019年我国稻田渔业种养总面积

图2 2017-2020年黑龙江省稻田渔业种养面积及2022年预期面积

综上，中国稻田渔业产业发展趋势呈3个特点，一是在模式上，以稻虾稻鱼模式为主，以其他稻渔养殖模式为辅。二是在规模上，种养面积持续扩大。三是在政策上，国家出台规划和意见，大力扶持，相关部门实施监督和指导，实现稻田渔业产业的可持续发展。

2 中国稻田渔业可持续发展中存在的主要问题

中国的稻田渔业虽经历了漫长的发展历程，但在产业推进过程中仍存在诸多不足，在农业方面、生态方面和法律方面，中国稻田渔业存在着一些问题和困难，制约了稻田渔业的可持续发展[12]。

2.1 农业方面

2.1.1 稻田渔业水源供应短缺 水资源是水产品养殖的先决条件之一，对于丘陵山区地区而言，水利条件及保水性较差，土层薄且易干旱，暴雨来临时易被山洪冲垮田埂。我国南方作为稻田渔业的主要养殖地区，不仅取水省时省力，且后期在电费人工方面投入资金少，即使长期无人看管，也能保障鱼塘水位，但很多水稻田由水渠及河流引水进行灌溉，水源多不稳定，若再遇干旱，水源供应则更艰难。

2.1.2 基础设施及配套设施有待完善 我国稻田渔业产业基础设施总体水平不高且配套设施有待完善。高标准农田建设是实施稻田渔业复合养殖模式的基础，除田间工程建设外，路、水、电、仓储、交易市场等一系列产业发展的配套设施亟需提升改造[7]。包括稻田灌溉水利建设、垃圾处理与污水处理建设、稻渔机械设备建设以及种苗工程建设等均存在技术不达标的问题。

2.1.3 稻田渔业的产业链单一、龙头示范区带动力度不够 我国稻田渔业的产业链单一，以养殖为主，三产融合度不足，加工流通体系建立不完善，复合种养模式未将二三产业的价值链充分发挥出来，产业联动效能低，产业的各个阶段没有达到很好的有机结合，难以支持稻田渔业整个产业链的高效提升。当前，稻田渔业产业多数地区的种养模式有待创新，市场开拓、品牌培育等方面有待提高，亟待龙头示范区的带动。农业农村部在2017年、2018年公布2批示范区名单，2017年公示的第一批示范区数量为33个(中华人民共和国农业部公告第2640号)， 2018年公示的示范区数量为34个(中华人民共和国农业农村部公告第116号)。总体看，示范区建设依旧处于缓慢发展阶段，仍存在缺乏国家资助、技术有待提升、产业有待升级等问题[13]。

2.2 生态方面

2.2.1 环境污染导致水稻田土壤质量变差 环境污染日益加剧，水稻田土壤大量有害物质的累积，极易导致鱼类虾类等养殖生物死亡。稻田环境污染主要源于大气污染、工业排放污染及废污水污染。以2014年湖南猪场污染百亩稻田污染事件为例，排污水及排泄物涌入水稻田造成郝家垭水库鱼虾大面积死亡，导致稻田荒废与稻谷发黑和鱼虾减产[14]。

2.2.2 天敌及农药施用影响 在水稻田中养殖鱼类、虾类、蟹类、鳖类等水产品，有鸟、鼠、蛇、野猪、水生昆虫等多种天敌危害，严重影响养殖经济效益。水稻病虫害生态防控措施不足主要体现在农药施用量及追肥两方面。控制水稻病虫害的农药施用量尤为重要，农药施用少则难以控制虫害，农药施用多则导致虾苗鱼苗死亡，处理不好更会导致水稻与水产品双减产。

2.3 法律方面

2.3.1 渔业法和电力法角度：稻渔田非法电捕鱼 稻渔田非法电捕行为极度危险。中国《渔业法》明令禁止非法电捕鱼行为，中国《电力法》也规定，向水中施放电鱼的行为本身就是违法用电行为，如果造成他人的人身或财产损害的，依法根据《刑法》追究刑事责任。2017年4月19日晚，在进行稻田打击捕鱼专项活动中，湖南省益阳市桃江县渔政站执法人员依法收缴背包式电打鱼机6台，并对非法捕鱼人员进行批评教育[15]。2020年4月17日在天门市小板镇，张某田间电打鱼被渔政执法人员当场收缴设备，并处以行政处罚。2020年4月23日，在湖北省天门市石家河镇吴刘村，田某用电鱼设备进行田间捕鱼，渔政执法人员当场没收其电鱼设备并进行了批评教育，处以200元罚款[16]。

2.3.2 土地法角度：非法占用永久农田挖塘养鱼 《中华人民共和国土地管理法》规定禁止非法利用土地。中国坚决打击并制止非法占用土地行为，但稻渔行业仍存在很多非法占用永久农田挖塘养鱼的现象。根据云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院(2017)云31刑终73号刑事裁定书，2017年5月，云南省芒市3男子未经有权机关批准且未办理任何用地手续，擅自改变土地用途，分别在各自认租的土地上开挖鱼塘并进行养鱼作业。最终3男子被判处有期徒刑2年，并处罚人民币1 000元。2015年湖南省永州市的何某、刘某未经有关部门审批非法改变农用地用途，实施占用农用地、平整土地并挖掘鱼塘的行为，82.31亩耕地被严重破坏。道县人民法院何某、刘某擅自开挖农田、改变农田土地用途进行挖鱼塘的行为，以非法占用农用地罪论处，并对何某处以罚金10万元[湖南省永州市中级人民法院(2019)湘11刑终690号刑事裁定书]。非法占用永久农田挖塘养鱼的行为使原耕作层发生不可逆转的破坏，造成基本农田生态功能的退化和生物资源的破坏。

2.3.3 环境法和侵权法角度：污水排放责任纠纷 以2018年李福全与重庆永川区绿美环保有限责任公司水污染责任纠纷事件为例，李某承包了约800 m2的水田用于稻虾养殖，后绿美环保公司建设的污水管网管道渗漏，流入稻虾水田，威胁龙虾存活，导致产量锐减。重庆市江津区人民法院裁定绿美环保有限责任公司违反了《中华人民共和国环境保护法》第六十四条，《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条，赔偿李某经济损失8 000元[重庆市江津区人民法院(2019)渝0116民初2870号民事判决书]。稻田渔业水污染使稻田养殖水环境质量降低，导致稻田绝收、水稻绝产，并给稻田生态环境带来不可逆的破坏。

2.3.4 消费者权益保护法角度：造假现象 稻花鱼养殖成本高、收益低，导致稻花鱼的产量越来越少，利益驱动使市场上出现售卖造假稻花鱼现象。以2019年发生的假冒辰溪稻花鱼事件为例，辰溪稻花鱼属于辰溪县养殖的具有特定质量与名誉的稻花鱼，但是市场上出现了以假冒真，销售假冒行为，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第四条。这种滥用标志的行为严重侵害了辰溪稻花鱼品牌的合法权益，侵犯了消费者对辰溪稻花鱼的信赖利益。

3 中国稻田渔业可持续发展对策

针对中国稻田渔业存在的多种问题和困难，建议通过从农业、生态和法律等方面予以全方位应对，尝试高效、环保、合法解决。

3.1 农业方面

3.1.1 因地制宜保持稻田水源持续供应 根据区域的水文特征，采取不同的供水措施。第一，对于水资源缺乏的山区与丘陵地区而言，要加强水渠以及河流引水灌溉方式的水资源供应。若遇干旱天气，要开辟水源并节约用水。同时加强对稻田进出水口、鱼沟等稻田养殖设施的检查与维修工作，如有漏水，要及时修复堵漏。第二，对于水资源相对丰富的南方地区，可以通过运作排灌站以及分渠管道将水流入稻田；对于气候干旱地区，要第一时间挖掘水源，保证中高产田的灌溉。

3.1.2 强化基础及配套设施建设 针对基础设施水平不高且配套设施不足问题，应该强化农村基础设施建设，加大粮食生产政策支持力度，深入推进稻渔产业供给侧结构性改革。加强稻田水利、灌溉及排水等基础设施的建设，将稻田渔业的复合种养模式纳入农村综合开发、高标准农田建设和农田水利建设补贴范围。

3.1.3 延展稻田渔业产业链、聚焦龙头引领与示范区带动作用 坚持以稻促渔，以渔保稻，推动稻田渔业产业链多元化，促进稻田渔业价值链整合，带动一二三产业融合发展。鼓励发展稻田渔业休闲农业和观光旅游等产业，完善稻田渔业产业体系，提高稻田渔业产业的综合竞争力。国家需加大对龙头企业、合作社的资金扶持，加强已公示的稻田渔业国家示范区的带动作用。打造区域特色的稻渔品牌，畅通营销渠道，加强龙头企业的带动作用，着力培养企业、基地、农户一条龙体系的形成，切实发挥稻田渔业促进生态农业、粮食增产、三产融合、产业扶贫等方面的突出作用[17]。

3.2 生态方面

3.2.1 控制污染源并严惩污染行为 良好的生态环境是推进稻田渔业经济发展的重要前提，农民在巡田的同时要定期做好水稻田土壤质量检查工作，同时加强对水稻田水质的检测。对于稻田渔业养殖区域附近有畜禽养殖污染排放的工厂和企业，环保局要加强对工厂及企业的排放污水检测，对污染严重的工厂和企业进行全面停产整顿。排污的工厂和企业要加强废水污水的科学处理与资源化运用，严格执行《畜禽养殖业污染物排放标准》规定的排污指标。

3.2.2 加强敌害防护措施、科学抵御外来威胁 对鼠、水蛇、水鸟等生物应采取驱逐、围栏等方法进行防治消灭。鸟害对养殖的危害较大，以白鹭为例，可以加高加固田埂，田埂高度要高出稻田面40 cm以上；也可以选择安装驱鸟器等设备，从而达到驱赶白鹭的效果；或在稻田水面上放养浮萍，为水稻和水生生物提供饵料和藏身之地；或在鱼塘上方全部用网覆盖，并以颜色明显的布带加以缠绕修饰，避免白鹭缠入网中。

掌握农药合理施用方法。对水稻的病虫害的防治坚持使用低毒高效农药，严禁使用高毒农药。用药时注意喷洒的方式，并将鱼虾等及时捞起并放入其他安全区域进行喂养。以湖北省为例，2020年4月23日制定了《2020年水稻重大病虫害防控技术方案》，对稻田渔业的农药的使用作出规范：稻虾、稻鱼、稻鳝等农业生态种养区及其邻近区域，应慎重选用药剂，避免对养殖造成毒害[18]。

3.3 法律方面

3.3.1 渔业法的解决措施 首先，建立非法电捕鱼举报奖励制度，发挥群众对渔业资源保护的监督作用。其次，渔业管理部门要加强对非法电捕鱼行为的相关渔业法规宣传，提高公民对违法电捕鱼行为的认识，增强公民的守法自觉性。最后，执法部门要加强非法电捕鱼的专项整治活动，对任何非法电捕鱼行为进行曝光，收缴非法制造与销售电捕鱼的场所设备，并严肃追究相关单位和个人的责任。

3.3.2 土地法的解决措施 首先，国家要坚决打击并惩治非法占用土地挖塘养鱼的行为，督促各个基层组织制定细致的非法挖塘养鱼行为惩治方案，贯彻落实到稻田渔业的非法土地利用的方方面面。其次，对于非法挖塘养鱼者要严格遵守土地管理法律与法规，并将其作为他们的基本义务。必须严格根据水稻田用途合理使用土地，不得用于非法用途；其他组织和个人对此类违法行为要积极检举与控告。

3.3.3 环境法的解决措施 从环境保护相关主体的角度划分，第一，要建立水污染防治专项工作小组，对污染严重的工厂责令关停，督促污染工厂积极与被污染稻田的养殖者协商赔偿。第二，污染稻田的的养殖者要及时向环保局举报水污染违法行为，在第一时间采取措施，将养殖水产品进行换水隔离。第三，新闻媒体要对工厂的排污行为进行危害结果报道，并加强对环境保护意识的宣传。第四，监察机关要加大跟踪监督落实力度，严格督促有关部门执法，保护稻田渔业的生态环境。第五，地方各级人民政府要建立稻田水质的定期汇报与检查机制，做到对稻田渔业水质量的全覆盖，大规模的排查。

3.3.4 消费者保护法的解决措施 建议运用《消费者权益保护法》《食品安全法》等法律法规，保障消费者的合法权益，完善国家食品安全标准体系，加强稻田渔业行业自律。首先，稻田渔业养殖者进行市场交易要秉持诚实信用原则，消费者如果购买到造假产品，要敢于维护自身的合法权益。其次，消费者协会要对造假行为进行社会监督，食品安全协会也要加强稻田渔业的监督管理，推进稻田渔业行业的诚信建设，加大对稻渔食品安全相关知识的宣传力度。第三，稻渔生产商需诚信经营，坚决按照国家食品安全标准进行生产，做纯正的稻渔复合养殖水产品。

4 结语

稻田渔业发展问题的实质是可持续发展问题。可持续发展指既满足当代人的需要，又不危及后代人满足其需要的能力的发展[19]。主要包括2个重要的方面：一是人民的基本需要；二是技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加限制[20]。

可持续发展概念至少具有7项构成要素，是可持续利用自然资源、健全的宏观经济发展、环境保护、时间要素中的暂时性、长久性和及时性、公众参与及人权、善治、一体化与相互联系[21]。中国稻田渔业在多方面契合了这些要求，但也存在一些不足之处和制约因素。对此，建议从农业、生态、法律方面实施全方位应对。

在农业方面，建议针对区域气候、地形、水文等特征选择合适的稻渔养殖模式，多渠道获得水源，实现区域水资源利用最大化；加强稻田渔业相关配套设施建设，从技术和政策方面解决农民的后顾之忧；延展稻田渔业产业链与价值链，以农业带动其他产业发展；聚焦龙头引领与示范区带动作用，引导稻田渔业向规模化、现代化方向发展。

在生态方面，建议控制污染源并严惩污染行为，环保部门需加大执法力度，以法律手段保障稻田渔业周边环境安全，为产业发展提供良好的外部环境；加强敌害防护措施以抵御外来威胁，采取安全环保的防护措施；通过生态防控手段防治病虫，杜绝农药的使用，实现安全生产。

在法律方面，建议积极运用《渔业法》《土地法》《环境法》等对农业生产进行规范，为稻田渔业产业现代化提供法制保障。针对非法捕鱼现象，需严惩并追究相关单位和个人的责任；保护耕地，严格根据水稻田用途合理使用土地，不得用于非法用途；加强环境保护执法力度，规范各个主体的行为；加强市场监管力度，严格把关稻渔产品的食品安全，从生产源头抓起；对于假冒伪劣产品，一经发现，必追究其法律责任，断绝其生产、传播渠道，规范行业风气。

通过政府相关部门和稻田渔业养殖者的共同努力，一起应对稻田渔业的可持续发展问题，采取全方位措施，农业、生态、法律三位一体，有望推动农业渔业产业结构调整与升级，助力中国新型生态农村建设。