村民自治的历史嬗变与创新实践

余道年

摘 要：村民自治是由广大农民自下而上摸索出的一种民主方式，在不同阶段、不同时期有着不同的有效实现形式。安徽省全椒县大季村试点实践出一种复合自治模式，走出了一条“柳暗花明又一村”可推广可复制的特色创新之路。

关键词：村民自治;大季村;复合自治;特色创新

一、“天地茫茫成古今”的村民自治嬗变

自治是一种十分悠久的治理方式，“当人类处于初始状态时主要实行的是自治”，随着社会的发展，自治方式也在不断地历史演进。

（一）传统社会：乡绅自治

在中国漫长的传统社会里，“皇权不下县”是一种常态的乡村治理方式，朝廷命官一般只到县级为止，县下行自治。所以，传统社会是一种“皇权到县、乡绅治乡”的自治模式，“官治”与“民治”二元结构并存，一直保持到清末和民国时期。

（二）人民公社时期：生产队自治

新中国成立前后，在农村治理上建立了新的基层治理制度，如全椒县“1949年元月25日全椒解放，成立全椒县政府。2月，改建区、乡政权……同时，对原乡辖保、甲进行改造，保改名行政村，甲改名行政组”。社会主义建设探索时期，在农村试行了一种政社合一的体制，即“三级所有，队为基础”的人民公社，以生产队为最基本单元，用“记工分”等方式将广大农民统一管理起来。

（三）改革开放后：“行政村”自治

改革开放后，党领导广大农民对农村治理进行了全新实践和探索，村民自治由此产生。1978年，当凤阳县小岗村18位农民在开创家庭聯产承包责任制之时，获得了土地经营权，实际上就是对人民公社制度进行了釜底抽薪。1980年前后，人民公社解体之际，农村有些地区一时之间陷入了“治理真空”状态，广西壮族自治区的宜州、罗城一带出现了农民自己组织起来进行自我治理的机构——村民委员会（以下简称村委会）。1982年《宪法》第一次载入了村委会，规定其性质为基层群众性自治组织。1987年《村委会组织法》（试行），进一步细致明确了村委会自治的属性和内涵。这时的村委会一般是设在自然村落之中，因而是一种基于自然村为单元的自治。1998年《村委会组织法》（修订），规定村委会所在的“村”不再是自然村，而是国家统一规定国家统一设置的建制村”（行政村）。因此，1998年之后，我国村民自治就是以行政村为单元的自治。

村民自治产生之后，取得了很好发展。20世纪80年代，最具代表性的成果就是吉林省的“海选”制度。这场“静悄悄的革命”人们给予了很高的民主厚望、期待和想象的空间。

二、“山重水复疑无路”的村民自治困境

近些年来，村民自治的发展遇到了瓶颈，出现了很多问题，甚至逐渐变成了“上得了墙，但落不了地”的悬空状态。

（一）村委会“自治属性”褪色

村委会虽是法定的村民自治组织，但它天生就具有“行政属性”。在1987年通过《村委会组织法》时，全国人大常委会委员长彭真就表示了忧虑，村民自治的发展存在的一个危险就是“给村委会头上压的任务太多”。2014年新华网就爆出了一条新闻：一村委会挂牌115块。很多人觉得荒唐可笑，这不是“庙小牌子多”吗？其实，建制村需要承担的法律赋予的行政职能确实有100多项。而一块牌子的背后，就是一份职责。

（二）“四个民主”结构性失衡

村民自治的民主包括四个内容：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。但是，20世纪90年代以来，受西方“选举选举再选举”的民主思想影响，民主选举成了村民自治的主流。再加上相对于其他三个民主，民主选举的可操作性更强、社会影响力更大，所以普遍重视民主选举，而其他三个民主成了摆设、流于形式。

（三）农村社会形态不断变迁

改革开放后，农村社会发生着日新月异的变化，村庄也在承受着历史的大浪淘沙，直接影响了村民自治的发展。

一是自治主体缺位。村民是自治的主体，但由于大量农民进城务工，不少农村出现了“空心村”现象。若是农村都没有农民了，谈何村民自治呢？二是半熟人社会形态。过去传统的乡村，村民是以血缘为纽带，世代聚居，是熟人社会形态。而现在的乡村是向现代法治社会转变的过渡期，村民之间的就业、收入、品位等出现了差别，彼此之间处于一种半熟人社会形态。还存在行政村撤并后村委会服务半径过大、村民民主意识不强等其他一些因素。面对这些困境，有悲观者认为村民自治已经“走进了死胡同”。然而，村民自治作为一种人民群众的实践活动，在实践中遇到困难，也总是会在实践中去寻找出路。比如，一些地方出现了以自然村或村民小组为载体的村民自治，而且相当活跃，呈现了“柳暗花明又一村”的新景象。2014年中央一号文件站在国家的高度提出了一个新的时代命题：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。如此，理论、实践和制度三位一体，沿着“下沉自治重心，化小自治单元”的基本思路，共同推进了村民自治的新发展。

三、“柳暗花明又一村”的村民自治实践

2016年10月1日国家下发了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》的通知，2017年5月全椒县大季村作为安徽省唯一的国家级试点单位开启了探索征程，实践出了一种“两级联动、复合自治”的新模式，亦可简称“大季模式”。

（一）“大季模式”的机制内涵

行政村层面：以完善为主。以村委会为主体的村民自治制度不动摇，但要加以完善，实行“党组织+一会三委”制度，即党总支、村民会议、村委会、村务监督委员会，新增村社区协商委员会。村社区协商委员会是一种协商民主形式，力求在不同利益、不同诉求的村民之间承担沟通协调、化解矛盾的作用。自然村层面：改革的重点。新设立村民理事会，形成“党组织+两会一组”的组织体系，即党支部、片区村民会议、片区村民理事会和片区村民监督小组，分别行使领导权、决策权、协商治理权和监督权。其中，村民理事会是“党、政、村、民”四个方面有效沟通的桥梁，是整个体系的重要抓手和突破口，因为它像“牛鼻子”，一头连着村“两委”，一头连着老百姓。行政村层面和自然村层面：有效互动非常关键。行政村对自然村，是领导与指导的关系;自然村对行政村，重在具体繁荣任务落实。同时，两者之间双向监督，形成上下分工、左右协作的联动关系。简要来说，这就是以“两级联动”为基本特征的大季村“复合自治”模式。

（二）“大季模式”的实际成效

推行“两级联动、复合自治”以来，大季村不仅有效解决了房屋漏水、村路断头等民生问题，更是逐渐实现了村务自筹、发展自抓、矛盾自调和困难自助“四个自”的成效。有村民说：“理事会不仅‘管大事，还管鸡毛蒜皮的小事。”村民理事会解决的都是村委会想解决但没有及时解决的事。

就成效而言，大季村实现了四点效果：第一，政策落地畅通了，村民自治不再是悬空状态;第二，为民服务直接了，有事找理事会成了村民的一种习惯;第三，干群关系改善了，村民的事由村民自己商量着办，而不需村干部进行行政干预，避免了直接冲突;第四，民主意识增强了，在这种参与型的村民自治中，村民有了机会行使自己的民主权利。

（三）“大季模式”的发展思考

经过3年试点老百姓受益”的“大季模式”，是对村民自治发展困境的一种有效结构，更是村民自治创新实践中一种“有效实现形式”。不过这只是一个开始，在“大季模式”的“历史延续性、现实有效性、未来走向性”三个维度中依然存在一些实际问题需要继续探索和解决。

目前，全国有18个县24个村的国家级村民自治试点，“不同村治状况决定村民自治绩效，要破解村民自治“落地”的难题，必须探寻不同经济情况下村民自治的有效实现形式”。在多点开花的改革试点中探索创新出不同的模式，并及时总结一批可复制可推广的经验做法，对于推进乡村治理体系和治理能力现代化具有十分积极的意義。

参考文献：

[1]徐勇，赵德健：找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[P].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（04）.

[2]秦晖：传统十论——本土社会的制度文化与其变革[M].上海：复旦大学出版社，2003.

[3]全椒县地方志编纂委员会：全椒县志[M].合肥：黄山书社，1988.

[4]郝亚光，徐勇：让自治落地：厘清农村基层组织单元的划分标准[P].探索与争鸣，2015（09）.

[5]李松有：乡村振兴战略视野下村民自治的有效实现与超越[P].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2019（2）.

基金项目：2020-2021年度滁州市党校（行政学院、社会主义学院）系统科研项目（项目编号：CZDXKT202039）

（作者单位：中共全椒县委党校）