水利水电施工企业生产安全事故应急预案管理分析

姜本红 彭慧敏 杨永平

摘要：为提升我国水利水电施工企业应急管理水平，针对水利水电施工企业在应急管理方面存在的主要问题，以生产安全事故应急预案编制、演练等管理为切入点，指出了水利水电施工企业生产安全事故应急预案管理应注意的重点环节：①压实企业应急预案管理的主体责任;②加强企业应急预案的体系化建设;③强化事故风险辩识、评估和应急资源调查;④重视应急预案的论证（评审）、备案与演练等环节。提出了相应的措施和建议，对水利水电施工企业在应急预案的编制与演练、应急管理水平的提升方面提供了有益参考。

关键词：应急管理;应急预案;工程管理;生产安全;水利水电施工企业

中图法分类号：TV512文献标志码：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.04.009

文章编号：1006 - 0081（2021）04 - 0054 - 05

1 研究背景

根据GB/T29639-2013《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（以下简称《导则》），应急预案的定义是：为有效预防和控制可能发生的事故，最大程度减少事故及其损害而预先制定的工作方案[1]。《导则》是我国安全生产应急领域第一个国家标准[2]。2003年11月，在抗击“非典”斗争取得决定性胜利之际，国务院办公厅应急预案工作组启动了应急管理工作。为了贯彻落实十三届全国人大一次会议批准的《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》）的要求，应急管理部第2号令决定，自2019年7月1日起施行新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》[3] （以下简称《办法》）。2019年8月，应急管理部发布了AQ/T9011-2019《生产安全事故应急预案评估指南》[4] （以下简称《指南》），供企业参考使用，充分体现了应急预案管理在安全生产中的重要地位和作用。

2020年，针对新冠疫情这一全球范围内的重大公共卫生突发事件，作为生产经营单位，应以更高的视野思考突发公共事件下的应急管理，努力构建现代应急管理体系[5]，以面对经济全球化所出现的风险。长江流域应急管理动态包括：长江水利委员会（以下简称“长江委”）根据长江流域特点，流域水利突发公共事件可分为四大类，包括水旱灾害及次生水旱灾害、水污染事件、水利工程建设重大质量与安全事故等[6]。面对这些可能发生的突发公共事件，长江防汛抗旱总指挥部（以下简称“长江防总”）编制了《长江流域防汛抗旱应急预案》[7]，长江委水文局也在努力构建水文应急管理体系[8-9]，流域各省也制定了总体应急预案和若干专项应急预案，水利水电施工企业均能按照项目特点制定应急预案[10-11]，长江流域水利突发公共事件应急预案体系建设初步形成[6，12]。

水利水电施工企业制定事故救援作战方案应急预案，应注重预案的质量，预案质量直接决定着救援行动的成败[13]。因应急预案编制工作流程复杂[14]、编制预案难点多[15]，应对之策有的复杂，如基于改进DEA法的铁路应急预案编制绩效评价方法指标体系、决策模型等比较复杂[16]，而基于PPRR应急管理理论的应急处置[17]、应急预案编制比较实用。近年来，国家出台了一系列有关生产经营单位应急预案编制的标准、规范，新修订的《办法》和《指南》对水利水电施工企业提升预案编制质量和救援水平起到了积极推动作用。

本文针对我国水利水电项目特点和施工企业在应急预案管理方面存在的问题，依据《办法》进行了重点解读，抓住关键环节，分析探讨水利水电施工企业应急预案管理方面应该注意的问题，并提出有关建议。

2 主要问题

作為生产经营单位的水利水电施工企业是应急安全管理的责任主体。在当前形势下，水利水电施工企业不仅要适应《办法》提出的新要求，还要正确地面对世界形势和格局。2020年全球突发新冠疫情，不确定性因素不断增多，风险等级明显增强，应急管理形势更加严峻。面对新的形势和要求，水利水电施工企业的应急管理能力应不断提升。改革开放以来，虽然我国的水利水电工程建设取得了举世瞩目的成就，但亦暴露出安全生产管理特别是应急预案管理方面的诸多不足，主要体现在以下几个方面。

（1）不确定性因素复杂多变，风险辩识、评估难度较大。我国的水利水电工程多分布于中西部偏远山区，气象、水文、地形、地质等自然条件多变，地震、山洪地质灾害频发。水利突发公共事件[6]时有发生[18]，次生灾害问题突出，灾害危害大，除险排险难，损失严重[19]，是水利水电施工企业面对的不确定风险因素，这些因素往往错综交织，风险辩识及评估难度较大。

（2）“一案三制”的应急管理体系[8-9]不健全，给应急预案管理带来较大困难。我国水利水电项目多地处西部偏远地山区，交通、通讯保障不力，与应急预案编制、管理密切相关的体制、机制以及应急组织保障、联防联控、应急物质保障、应急救援救治等体系仍不健全，给水利水电施工企业的应急预案编制和管理带来较大困难。

（3）基层劳务作业人员应急管理意识淡薄，给应急预案管理产生诸多不利影响。改革开放以来，许多水利水电施工企业的管理体制和运行机制发生了根本性变化，企业的劳务作业人员结构变化较大，传统技术工种、劳务工人多被以劳务分包的形式代替，以包代管的现象屡禁不止。我国的劳务公司工人队伍人员素质混杂、参差不齐，大多缺乏良好的职业教育和技能培训，专业素质偏低，安全意识不强，应急安全管理意识淡薄、甚至缺失，再加上人员流动性较大，加大了应急预案编制、应急救援和应急处置的难度。

（4）应急预案质量普遍偏低。目前，水利水电施工企业编制的应急预案科学性、针对性、实用性不强，应急预案与应急救援相互脱节等问题突出。原因主要包括：①企业重视程度不够;②预案编制人员素质有待提高，对预案编制相关标准、规范掌握不全面、不准确;③对预案的管理包括政府的监督管理，法律责任追究等不到位。

3 应急预案管理要点

针对水利水电施工应急预案管理存在的主要问题，为提高应急预案质量和应急救援效率，根据最新修订《办法》要求，水利水电施工企业应急预案管理应注意加强以下重点环节。

3.1 压实企业应急预案管理的主体责任

2020年4月10日，习近平总书记在全国安全生产电视电话会议上强调，要树牢安全发展理念，加强安全生产监管执法，强化企业主体责任落实。要针对生产安全事故主要特点和突出问题，层层压实责任。

《办法》第5条明确指出，生产经营单位主要负责人要负责组织编制和实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责，要求分管负责人按照分工落实应急预案规定的职责。根据《办法》第9条要求，应成立应急预案编制工作小组，由本单位有关负责人任组长，吸收应急预案相关职能部门和单位的人员以及有现场处置经验的人员参加。

《办法》明确了企业主要负责人、分管负责人的责任，并规定了应急预案编制过程中的基本要求。为此提出以下几点建议：

（1）建议企业负责人、分管负责人将应急预案管理目标层层分解、压实。企业可委托第三方开展技术服务，但不能替代企业安全管理的主体责任，不能以包代管。

（2）加强应急预案编写人员的学习与培训，明确相关人员的工作职责、任务、分工与协作关系，预案编写人员的业务素质、经验以及工作质量是保障应急预案编写质量的关键。

（3）企业全员应参与应急管理，企业负责人可采取座谈、会商、问卷调查等多种方式实现全员参与，以落实应急预案管理最基础层的管理责任。

3.2 加强企业应急预案的体系化建设

水利水电施工企业规模、资质等级差别很大，企业可根据《办法》第6条确定应急预案体系。《办法》第8条对应急预案编制提出8点基本要求，对其完整性、合理性、针对性、可操作性提出具体要求。《办法》第12条对应急预案的衔接性提出了“与相关预案保持衔接”的要求。对此提出以下几点建议。

（1）针对企业生产经营状况，做好整体应急管理规划。在此基础上，形成企业综合应急预案。企业在编制综合应急预案之前，应做好前期规划等基础性工作。

（2）专项应急预案是企业应对某一种或者多种类型生产安全事故，或者针对重要生产设施、重大危险源、重大活动，为防止生产安全事故而制定的专项性工作方案，这种预案针对性和专业性较强，影响范围大。因此，这类预案的编写可进行专家咨询，或请第三方服务，以提升应急预案质量。

（3）针对现场处置方案，可根据不同的危险源、事故隐患和生产安全事故类型等，编制可操作性强的实用处置手册，并对相关工作人員加强业务技术指导和专业技能培训，以在生产安全事故发生时第一时间做好现场处置，强化这一基础环节的应急管理。

（4）相关预案保持衔接。要注意保持企业内部各类应急预案之间的内部衔接，做好企业应急预案体系与政府及相关部门、应急救援队伍和其他单位应急预案之间的外部衔接，形成一个完整、科学、有效的企业应急预案管理体系。

3.3 强化事故风险辩识、评估和应急资源调查

应急预案的科学性、合理性是保证其实用性和可操作性的关键，《办法》第10条要求：编制应急预案前，相关单位应进行事故风险辩识、评估和应急资源调查。然而，目前对这两项前置性工作的认识不够深入。

事故的风险辩识、评估是指企业针对生产经营状况，识别危险危害因素，分析事故可能发生的直接后果以及次生、衍生后果，评价各种后果的危害程度和影响范围，提出防范和控制风险措施的过程。这是编制专项预案或现场处置方案的前提和条件，也是提高预案针对性、实用性的关键环节。

应急资源调查是指全面调查本地区、本企业第一时间可以调用的、以及合作区域内可以请求的应急资源状况，并结合事故风险辩识、评估结论制定应急措施的过程。这个环节的工作是制定应急措施的前提条件，亦是提高应急预案可操作性的关键。对此提出以下几点建议。

（1）建议早期聘请相关专家或第三方服务机构开展咨询服务。

（2）加强事故风险辩识、评估与相应预案之间的对接，要求不同的风险等级与相应的应急预案相对接，不能错位，提升应急预案针对性、科学性。

（3）要加强企业危险源的动态管理，并及时修订相应应急预案。

（4）应急资源调查工作要由专人负责，可通过资料收集、现场调查、访谈等形式开展调查工作，在此基础上，分析企业内部应急资源与外部应急资源的不足和差距，提出完善应急资源的具体措施。

3.4 加强论证（评审）、备案环节

根据《办法》第21条，水利水电施工企业需对本单位编制的应急预案进行论证。有些企业对“评审”和“论证”区分不清。预案的“评审”相对比较严格，《办法》中对此有明确规定，而“论证”则相对宽松，可不邀请外部专家参加，由企业通过多种形式，如桌面推演、内部研讨等方式开展。但无论“评审”还是“论证”，均应当注重预案的完整性、合理性、针对性、可操作性、以及预案内外部的衔接性等方面的要求。

根据《办法》第26条，水利水电施工企业应当在应急预案公布之日起20个工作日内，按照分级属地原则，向县级人民政府应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门进行备案，并依法向社会公布。

《办法》第27条对企业申报应急预案的备案材料有明确要求，其中重点提到“风险评估结果和应急资源调查清单”，再次印证了上述“事故风险辩识、评估和应急资源调查”环节的重要性。

3.5 注重应急预案演练

根据《办法》第33条，水利水电施工企业应制定本单位的应急预案演练计划，至少每半年组织一次安全事故应急预案演练，并将演练情况报送所在县级以上地方人民政府有安全生产监督管理职责的部门。安全生产监督管理部门可对企业的演练进行抽查，发现演练不合要求的，要责令限期整改[15]。

3.6 法律責任清单

作为水利水电施工企业，一旦违反《办法》，要承担相应的法律责任，法律责任清单见表1。

4 结论与建议

（1）提高认识，变被动为主动。首先，企业主要负责人应强化认识，这是应急预案编制与管理的基本要求，也是提升预案质量的前提条件;其次，各级管理人员认识要到位，这是编好应急预案的重要环节;最后，具体编写人员在思想认识上要变被动应付为积极主动，这是提升预案编制质量的基础。

（2）加强学习和业务培训。为了提升预案编制质量，企业主要负责人要认真组织企业员工学习《办法》等法律、法规，切实做到真懂、会用并严格执行。同时，将《办法》等内容列入企业安全生产培训计划，加强培训，并加强考核。

（3）建立健全配套的相关制度。水利水电施工企业应结合企业实际情况，建立健全企业应急预案管理的配套制度，不断推进企业应急管理工作的制度化、规范化。

参考文献：

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（编辑：李 慧）

Analysis on emergency response plan management of production safety accidents of water conservancy and hydropower construction enterprises

JIANG Benhong1， PENG Huimin2 ，YANG Yongping1

（1. Engineering Construction Bureau of Yangtze River， Changjiang Water Resources Commission， Wuhan 430010， China; 2. Yangtze

River Engineering Project Management Co.， Ltd. （Wuhan）， Wuhan 430010，China）

Abstract： In order to improve the emergency response management level of water conservancy and hydropower construction enterprises， aiming at the main problems in the emergency response management， the following key links in the management of emergency response plans for production safety accidents were pointed out， in terms of emergency response plan preparation and rehearsal management of production safety accidents ： ①the main responsibility of the enterprise emergency response plan management should be made clear; ②the systematic establishment of the enterprise emergency response plan should be strengthened;③the accident risk identification and assessment，emergency resource investigation should be focused;④the demonstration or review， filing and rehearsal of the emergency plan should be paid attention to. The corresponding measures and suggestions for each of the above links were put forward， which will provide useful help for water conservancy and hydropower construction enterprises.

Keywords： emergency management; emergency response plan; engineering management; production safety; water conservancy and hydropower construction enterprises