浅析夜间建筑施工噪声污染防治

骆晨

摘 要：近几年来，噪声污染给人们的社会生活造成了极大的困扰。从2017年11月的环境污染公众举报案件统计来看，关于噪声污染的举报位居第二，仅次于大气污染。在关于噪声的举报中，占比最高的为建筑业，尤其是对夜间建筑施工噪声的意见最大。夜间建筑施工噪声污染存在法律适用错乱、执法主体不明、处罚方式不明确、执法能力不足等问题，分析夜间建筑施工噪声污染面临的困境并提出一系列的完善建议。

关键词：夜间建筑施工噪声污染;执法主体;完善建议

建筑行业本身就存在为追求利益赶工赶产的现象，夜间建筑施工不仅增加了工人们劳作的危险，更让周围公众苦不堪言。但是由于建筑行业中某些板块本身需要较长时间、执法部门相互推诿、执法能力不足等原因，夜间建筑施工噪声污染屡禁不止。本研究针对夜间建筑施工噪声污染进行分析。

1    案例經过

2008年9月23日，中河城管中队在夜间巡查过程中发现，浙江省建工集团有限责任公司宁波分公司在未办理夜间施工许可证的情况下，于9月23日22点之后还在鄞县大道与钱湖北路交界处的盛世天城建筑工地内进行夜间施工，噪声扰民，中河城管中队责令施工方立即停止施工。当事人的行为违反了《浙江省环境污染监督管理办法》第三十三条第一款的规定。2008年9月24日，鄞州区城市管理行政执法大队中河中队进行立案调查，在将违法事实调查清楚后，依法对浙江省建工集团有限责任公司宁波分公司处以3 000元罚款。

本案中，浙江省建工集团有限责任公司宁波分公司在2008年9月23日22点以后，在盛世天城建筑地内进行的施工作业并没有抢修、抢险作业等特殊需要必须连续作业的，而该单位在未办理夜间施工许可证的情况下，擅自在23日22点以后继续施工作业，该行为违反了《浙江省环境污染监督管理办法》第三十三条的相关规定。但是当事人主动认错且态度较好，在随后的几天内也没有被查到有夜间施工的行为，因此，中队决定以教育为主、处罚为辅，对其从轻处罚。

2    夜间建筑施工噪声污染防治面临的困境

2.1  夜间建筑施工噪声污染法律适用错乱

根据2018年修正的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第三十条，在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要必须连续作业的除外。因特殊需要必须连续作业的，必须有县级以上人民政府或者有关主管部门的证明。前款规定的夜间作业，必须公告附近居民。对比本案中适用的《浙江省环境污染监督管理办法》第三十三条，不难发现，在禁止性规定中，浙江省去除了“因生产工艺上要求”，仅保留了“抢修作业”“抢险作业”“特殊需要”必须连续作业的3种情形。同时，对环境保护行政主管部门审批时间作出具体规定，要求其在3天内给出审核意见，并且增加了“环境保护行政主管部门报经本级人民政府批准，可以在中、高考期间对产生噪声的建筑施工等作业作出禁止性规定”的规定。可见，在不违反上位法的情况下，浙江省作出了很多变通性的规定来更好地治理本区域内的夜间噪声污染，这本来是锦上添花的好事，但是正是因为上位法规定不够详实、各地下位法规定不一，才加剧了夜间施工环境噪声污染防治难的问题[1]。

目前，很多地区对于夜间施工环境污染防治的立法出现了扩大趋势，但是大部分体现在区县级管理条例中。实际上，很多变通性规定无法可依。根据《声环境质量标准》和《建筑施工场界环境噪声排放标准》，仅在“夜间”一词中允许县级以上政府作出变通性规定，但是在其他一些缩小解释、扩大解释中，并没有明确的行政授权[2]，说到底就是立法并不具有正当性，因此，上位法的缺失才是防治困难的根本原因所在，不能仅依靠各地的变通性规定来解决夜间施工环境噪声问题。现代人生活压力加剧，越来越注重睡眠质量，这也是夜间噪声污染上升为热门话题的主要原因之一，而建筑工程因为其本身特有的工期、技术问题备受关注，如果相关立法不予以重视，各地政府更是无从下手。

2.2  夜间建筑施工噪声执法主体不明

目前，对于夜间建筑施工噪声污染，质监局、交通局、环境保护行政主管部门、住建局均有权管辖，原本是想通过各个部门的互相协调、配合更好地完成工作，但是因为夜间施工的特殊性，恰恰构成了其执法的短板[3]。简单来说，大家平时出行都能遇到交警执法，逛街的时候偶尔也能看到城管执法，但是夜间施工没有专门的群体进行监督，全靠群众举报，就算有了问题，也是一查就停、一走又开，缺乏一套完备的机制来妥善管理，各个部门更是互相推诿[4]。

根据前文所述，不难发现，环境保护行政主管部门需要进一步审批，并且公告附近居民，但是目前有权审批的单位不仅包括环境保护行政主管部门，还包括建设行政主管部门、规定负有环境保护监督管理职责的部门，这无形中给施工单位申请夜间施工造成了程序上的难题。另外，浙江省还给了环境保护行政主管部门3天的审批时间，但是大部门地区并没有作出这样的规定，只是要求施工单位提前15日申请，同样增加了程序上的时间成本。

2.3  对夜间建筑施工噪声的处罚方式不明确

根据2018年修正的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十六条，有违反上述第三十条第一款规定的，“由工程所在地县级以上地方人民政府生态环境主管部门责令改正，可以并处罚款”，但是对于具体何时处罚、以怎样的方式予以处罚均没有规定，罚款数额也没有具体的规定，造成同案不同罚的现象，这样不仅增加了监管部门的压力，也让施工单位苦不堪言。

少部分地区正是因为处罚方式不明确，情形不具体，加上没有专门机关加以束缚，本该用来起到惩罚作用的“罚金”恰恰变成了“夜间施工许可费”，施工单位与执法部门相互勾结，没有解决实际问题，还为贪污受贿开启了一条新的路径。

2.4  夜间建筑施工噪声防治执法能力不足

夜间施工问题自身的复杂性是执法难的根源所在，有些情况下，夜间连续作业是不可避免的，比如混凝土的浇筑工程，就无法中断施工，打桩机、挖掘机的声音又很难变小;还有些工程工期较短，如果夜间不加班加点，就会导致工期滞后，对经济收益的影响不容小觑。

夜间建筑施工噪声污染防治难，很重要的原因就是行政审批和行政执法并不是同一个部门，两者分开，导致权力分散，出现问题就相互推诿。一般来说，夜间施工的审批部门是住建局，而执法部门是城管，两者之间不管是性质还是办事风格都大相径庭;再者，夜间施工噪声污染缺乏专业的人员进行监测，一般等城管部门闻讯而来，施工单位已经息事宁人，如果把这个责任推给环境保护行政主管部门，也不现实，因为其即使拥有相对专业的人才可以监测噪声，但毕竟不是执法部门，不能直接采取強制措施。

3    夜间施工环境噪声污染防治的完善建议

3.1  因地制宜制定施工时间

在《噪声污染防治法》中，规定的“夜间”具体指22：00至次日6：00之间。根据一定的行政授权，一些市级地方性法规或规章中，对“夜间”一词作了扩大规定，已经在一定程度上减轻了施工单位的压力。但是考虑我国的地理位置以及夏天昼长夜短，施工单位在夏季炎热的中午一般都不会安排施工，如果这种时间也计算在白天的工作时间里，是不合理的。要想彻底杜绝这个问题，最好的办法是找到一个平衡点，既能让施工单位按时完成工作，又能让附近居民的生活不受影响。

同时，大部分建筑群是根据功能区的不同错落分布的，不同的功能区域对于环境噪声的忍耐值也是不一样的，例如医院、寄宿制学校、居民区，对于夜间施工噪声的忍耐值肯定是比较低的。但是工业园区、办公楼等地，夜间很少有人办公，更没有人居住，对于施工噪声的忍耐值相对较高，所以根据功能区的不同来制定不同的夜间施工标准也是值得采纳的建议[5]。

综上，建议在《环境噪声污染防治法》中因地制宜，增加变通性规定，提高施工单位的工作灵活性，以达到双赢的效果。

3.2  明确执法主体、处罚方式

前文提到了审核机关、执法机关不一，导致办事效率低下;处罚方式也是仅限于“责令改正”“罚款”，并无明确的规定。在实践中，会频繁出现同案不同罚的现象，因此，希望能够将规定具体化，统一处罚标准，并且不能脱离专业领域，允许各地方性法规或规章作出变通性规定。

目前处于大数据时代，夜间建筑施工因特殊性受多方监管。为了提高效率，可以多方联合建立数据库，进一步实现信息共享，对夜间施工单位进行登记，每次检查也记录在案，这样既方便管理，还能提高效率，减少各个部门的重复操作。执法部门最好引进专业性人才，这样遇到问题的时候，也有专业的人才提供建议，对噪声污染进行更有效的监管，无需设立专门的部门，也能更好地节省资源。

鉴于施工单位的工人文化程度不高，审批部门、监管部门、行政执法部门应该基于共同的目标和理念联手宣传，使其监管区域内的人员对相关规定有一定的了解，或者在施工单位附近放置宣传标语、宣传牌，提高相关群体的自觉性。

3.3  施工单位自行制定夜间噪声防治措施

为了加快施工进度，一些施工企业对夜间施工造成的噪声危害认识不清，噪声污染防治意识差，认为夜间施工只是临时性的劳动行为，不会对周边居民产生很大影响。由于监理人对施工噪声防治意识不足，噪声污染管理滞后。一些施工单位野蛮施工，拿着环保部门批准的文件作为群众抗议的挡箭牌，没有自我反省，没有认真落实夜间施工注意事项。有的单位对老旧的施工设备没有及时向上级反映，机械设备陈旧，增加了夜间施工的噪声污染。部分施工单位因煤气等原因，选择下午或晚上施工，尤其是晚上施工，严重影响了周边居民的生活质量。

要想对夜间施工噪声污染实现彻底的防治，仅从外部立法、宣传是远远不够的。施工单位自身更应该为制造的噪音负责，不仅要注意施工前的公告，还要注意与附近居民的沟通态度。对于居民的投诉要做好接待。硬件方面更要做好自己的本职工作，比如施工前围墙一定要建好、选用低噪音的设备、对敏感区噪声高的小型机械采用遮挡措施、现场采用全封闭式管理、必要时将噪音太大的机器移入室内、搬运东西的时候轻拿轻放并且定期安排噪声自测，如果发现问题，自身也要及时纠正。

4    结语

目前，我国正处于经济飞速发展的阶段，加上疫情的影响，更不能放松生产的要求。建设工程是经济发展中不可或缺的一部分，但是其造成的环境污染、噪声污染都是不容忽视的，人们能做的就是不断地改变，实现经济与环境双发展。解决民生问题的根本路径便是“法”，只有充分运用改革思维，才能更好地将各种社会问题解决。

对于夜间建筑施工问题，应以法律条文的形式作出因地制宜的规定，明确执法主体，进一步细化处罚范围，施工单位自身要注意防范，不断降低建筑工程造成的负面影响，早日与绿色发展完美契合。

[参考文献]

[1]汪劲.环境法学[M].2版.北京：北京大学出版社，2011.

[2]靳伟，吴国磊，付世军.建筑施工噪声污染投诉案件成因及防治对策[J].中国环境管理干部学院学报，2009，19（2）：57-60.

[3]黄识杰.城市施工噪声污染防治策略研究[J].环境与发展，2018，30（7）：89-91.

[4]陈金钊.目的解释方法及其意义[J].法律科学·西北政法学院学报，2004（5）：36-44.

[5]张艳桥.城市建筑工地环境监察管理存在的问题与对策探析[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（2）：35-37.