邻避冲突中公众参与集体行动的动因分析

摘要：改革开放以后，中国城市化进程明显加快，但也出现了许多由环境引起的邻避运动。涉及环境的重大项目不断陷入“一上就闹，一闹就停”的窘境，如何避免与化解邻避冲突，成为近年来城市治理面临的典型挑战。本文通过国内外研究对公众参与邻避运动的影响因子的分析和归纳，从文化建构、空间剥夺、政治效能3个方面建构新指标体系，采用模糊综合评价法对公众参与邻避行动的影响因素进行评估，发现文化建构因素在公众参与邻避行动中占据重要地位，最后基于大连PX事件对此指标体系进行实证分析，探寻降低公众参与邻避行动这一行为倾向的策略，旨在为预防和治理邻避事件提供参考。

关键词：邻避冲突;公众参与;集体行动;德尔菲法

中图分类号：C912.6 文献标识码：A 文章编号：1004-9436（2021）04-0-03

在城镇化进程的快速推进下，人们对大型公共设施的依赖日渐明显，兴建各类包括邻避设施在内的基础设施成为提升城市品质和可持续发展的必然选择。近年来，公众自利动机和保护意识高涨，为了捍卫自己的权利，集会、上访甚至游行示威等城市冲突频繁发生。从2007年厦门PX事件到2012年的江苏启东事件，相关事件逐渐向常态化、多元化发展，既对城市的发展和扩张造成了阻碍，扰乱了社会秩序，也使政府管理面临更大的挑战，形成了典型的邻避效应。

1 公众参与邻避行动影响因素构建

1.1 邻避效应的内涵

邻避效应是指邻避设施负外部性由临近居民承担而社会利益由大众共享的“成本—收益”不对等现象。而邻避风险的治理不应仅定位于平息冲突，更应该实现城市品质的提升和可持续发展。

1.2 公众参与邻避行动影响因素指标体系及权重

要化解邻避效应，必须梳理邻避运动的生成逻辑。首先，从社会文化建构理论群体层面分析，公众对邻避风险的认知取决于其所处的社会位置和掌握的相关知识。王娟学者[1]通过实证研究得出，文化背景和价值观對公众的风险认知水平有一定的影响。

其次，邻避设施的负外部性造成了邻避设施空间分配上的冲突，人们认同邻避设施的建设，但抵制邻避设施对自身造成的不正义现象。王佃利、刘洋学者[2]提出空间剥夺感对群体行动的建构作用，剥夺感诱发了公众的空间保护行为，通过群体间的信息交流、情感宣泄，剥夺感进一步强化，邻避冲突最终产生。因此，从空间正义视角分析邻避冲突，不仅能使我们全面地认识公众邻避行动及其心理，更为化解空间价值选择问题提供给了一个独特的分析视角。

然而，文化建构、空间剥夺并不能完全解释公众参与邻避行动的根本动机。在当代中国城市的社会运动中，文化建构和空间剥夺时刻存在，但事实上，它们不能解释在相同的法规、体制、文化条件下，为什么有些社会运动表现得更为成功。通过对近几年邻避事件的梳理可以发现，随着冲突的演化升级，公众抗争逐步从权利层面上升到政治层面，在“环保”“权利”和“健康”等口号得不到政府的有效回应时，公众对程序是否公正、环评是否完整、决策是否公开等政治层面的问题进行抗议。此时，公众对政府的信任程度和自身的公平感受成为其参与邻避行动的关键因素。郑建君学者[3]通过实证研究验证了政治效能对公众参与意愿的溢出效应;秦梦真、陶鹏等学者[4]通过实证分析验证了政府信任对公众接受邻避设施的行为意向具有正向影响。本文梳理并确定了公众参与邻避行动的影响因素的文化建构、空间剥夺和政治信任3个一级指标和8个二级指标。

在文化建构层面，文化背景和价值观为二级指标。其中，文化背景包括公众的受教育程度和职业，价值观包括公众对邻避设施建造技术的可接受性、对邻避设施可能带来的风险的接受程度和对技术运用的支持力度。

空间剥夺层包括权利空间剥夺、资源空间剥夺、机会空间剥夺和情感空间剥夺4个二级指标。其中，权利空间是指公众对邻避设施选址的知情权、表达权和参与权;资源空间是指邻避设施的建立对公众所在的水、空气等自然资源，公共基础设施等社会资源以及就业、收入等社会资源的影响;机会空间是指邻避设施对所在地公众的房产价区域前景和后代的生存与发展机会的影响;情感空间是指邻避设施的建造使公众产生的负面情绪等心理压力。

政治效能指标层包括政治信任和社会公平感两个二级指标。其中，政治信任包括对中央政府的信任和对地方政府的信任，社会公平感指程序公正和公众是否参与了选址决策。

本文通过专家打分和层次分析法获得指标体系中各指标的权重，如表1所示。

其中，权重最高的是公众的政治信任因素，权重最低的是机会空间剥夺因素，一级指标排序为：政治效能>文化建构>空间剥夺。同时，公众价值观、权利空间剥夺、情感空间剥夺、政治信任和社会公平感等二级指标对公众参与邻避行动存在主要影响。

2 案例研究

2.1 实证背景描述

本文选取2011年8月大连PX事件的案例进行分析，台风“梅花”冲毁防波堤暴露了大连福佳大化PX项目，随后上万大连市民聚集在市政府门前抗议，最终以政府妥协搬迁项目而结束。

2.2 实证案例分析

2.2.1 文化建构

随着经济转轨、社会转型，公众对城市新设施建造带来的后果产生了越来越多的质疑。在邻避冲突中，公众从自身的文化背景、对技术的可接受性、对风险的承受性和对技术运用的支持力度4个方面，不断建构对邻避设施的认识和理解（如表2所示）。

首先，由于PX项目具有较大危险性，同时公众对此项目的相关信息或知识缺乏了解，因此总会与国外化工企业进行对比。在安全距离方面，网上盛传其他国家是20千米或者100千米的距离，而国家环保规范对PX项目并没有特殊规范，仅要求在生活区800～1000米之外。同时，在投入标准方面，如果不达到与国外相同的投入标准，即使政府规划合理，公众也很难接受此类项目。其次，《大连福佳大化防波堤兼码头工程环评报告情况》称该项目的风险度可以接受，但未提及溃坝对周围居民的影响，忽视了公众对风险的承受性问题。而2010年7月，与此项目位于同一石化区的一条输油管线的爆炸，也使大连市民感到不安。最后，从技术角度看，存在污染的企业应安排在城市的下风方向，而大连PX项目所在的大孤山工业区位于大连市区东北部，是大连的上风口，忽视了选址的地理风险。

此段内容从公众对技术的可接受性（A3）、对风险的承受性（A4）和对技术运用的支持力度（A5）3个方面证实了在文化建构下，价值观对公众参与邻避行动存在主要影响。

2.2.2 空间剥夺

在邻避运动中，公众对自身空间权益被剥夺的心理感知，在表达渠道失效的情况下逐渐积累，并通过群体传播、纸媒的大肆宣扬逐步上升到政治、经济层面。

大连PX项目上马前，政府没有对公众进行专业性的解答，也未听取公众的意见，公众并不了解PX是如何生产的、生产过程中对环境的影响有多大，也未参与选址决策。“厦门人都赶走的PX，却在大连落脚了”，这样的言论开始在民间传播。“很多外地人聊起这事，都能感觉到他们对大连人的嘲讽，认为我们大连人不像厦门人那样勇敢、有志气，我们心里面一直憋着气。”一些市民误以为厦门的PX直接搬到大连来，由此对邻避设施的心理感知（A13）更加强烈。在动员过程中，“健康”“权利”等成了情绪渲染的关键词。

此段内容涉及公众知情权（A6）、表达权（A7）、参与权（A8）和心理感知（A13）4个方面，验证了在空间剥夺对公众参与邻避行动的影响中，权利空间剥夺和情感空间剥夺占主要地位。

2.2.3 政治效能

大连是计划单列市，项目立项需要国家发改委委托相关机构对其是否符合土地政策、是否符合环保要求进行评估。而传言此项目的论证存在“幕后操作的空间”，被认为是偷偷摸摸地开工（事实上2007年大连政府工作报告提及了此项目的开工建设）。环保部网站发布的《关于2010年11月份受理建设项目竣工环境保护验收监测和调查结果公示的通告》也包括此项目，而在国家公示环保验收前近17个月，福佳大化就已正式投产。大连市环保局官方网站于11月22日批复了福佳大化防波堤兼码头工程初步设计方案;同年12月20日，该工程施工图设计文件正式通过审批。然而，中交一航局第三工程有限公司早在1月就在网站宣布，由三项目部施工的福佳大化防波堤兼5000吨码头工程沉箱安装全部完成。

此段内容涉及公众对中央政府、地方政府的信任程度（A14）、（A15）和程序公正（A16）3个方面，验证了政治信任和社会公平感对公众参与邻避行动有着正向影响。

3 案例评价

对此案例进行复盘分析，可以发现两个方面至关重要。

第一，此次大连PX事件在很大程度上模仿了厦门PX事件，大连PX事件中市民的宣传语“大连福佳……我们大连市区距此项目才20公里！这种剧毒化工品一旦生产，意味着放了一颗原子弹，大连人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过。见短信后群发给大连朋友！”与厦门PX事件中的“这种剧毒化工品一旦生产，意味着在厦门全岛放了一颗原子弹，厦门人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过”[5]几乎一致。公众对成功案例行动的模仿和言论的援引，为公众在邻避运动中的情绪激化提供了助燃剂。我们必须注意到，集体层面上的文化建构一方面使公众在抗争过程中认为法不责众，失去理性，宣传用语逐渐从“爱护环境，人人有责”等权利层面上升到政治层面，最终以运动表达訴求;另一方面，这种“成功案例”文化的建构，使运动得到了更多公众的支持和参与，运动成功的可能性大大提高。

第二，从对近几年邻避事件案例的梳理来看，无论是基于环境正义的维权行动，还是要求利益均沾的逐利行动，都围绕不开“利益”二字。公众“闹—要”、企业“骗—停”和政府“瞒—补”相互交织，邻避冲突治理停留在“抗议与摆平”的模式之下，快速、低调的处置此类事件成为政府和企业短期内的理性选择。而人们对PX项目的敏感，也反映出了城市规划和产业空间布局之间的矛盾。什么样的城市规划才能将环境风险降至最低？在城市规划中如何保证公众的知情权、参与权，为存在环境隐患的项目上马多把一道关？诸多问题值得深思。本文的实证研究结论表明，公众知情权、表达权、参与权等权利的丧失，会逐步激化公众、政府与企业之间的矛盾，使公众开始“网络+散步”，给政府带来巨大的压力，打断政府的政策实施，最终，民众的集体抗争迫使国家和政府改变政策。

4 结语

政府在治理过程中不应该追求“零社会矛盾”，需要更多地把注意力放在公众对邻避风险的建构、城市空间的合理规划和公众对政府信任的恢复上。具体来说，可以从3个方面入手。

第一，重视公众对风险认知的建构过程。公众对邻避设施的风险感知首先受文化和经验层面的影响，然后公众会在抗议过程中不断调整自己的动机以体现所谓的共识，最终公众与政企之间的风险感知差异不断扩大。因此，要重视公众对风险认知的建构过程，不仅要与公众进行风险沟通、回应公众的疑惑，更要将公众对邻避设施的风险感知纳入邻避设施风险评估，在划分风险等级的过程中听取公众的意见，营造平等、公开的风险认知建构环境。第二，避免邻避设施选址中的技术决定倾向，加强社会参与。环保NGO等第三方组织的参与有助于修正公众对专家的“偏见”，化解政企“技术理性”与公众“风险感知”之间的“认知鸿沟”。社会参与的实现不仅为邻避决策的科学化和民主化开辟了新通道，更有利于公众对邻避政策的理解和支持。第三，监管回馈增强社会信心，提高政府信任度。不仅要强化对邻避设施运营的监管，更要公开政府监管的运作流程和规章制度，树立积极、透明的政府形象，构建畅通的表达渠道，通过科学合理的协调、保障和回馈制度，寻求利益主体间的平衡，提升公众的满意度，增强公众的获得感。

参考文献：

[1] 王娟.影响技术风险认知的社会文化建构因素[J].自然辩证法研究，2013，29（08）：92-98.

[2] 王佃利，刘洋.空间剥夺感在公众空间保护行动中的作用——基于邻避事件中公众话语的探索性研究[J].理论探讨，2020（01）：149-154，2.

[3] 郑建君.参与意愿的中介效应与政治知识的边界效应——基于政治效能感与参与行动的机制研究[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2019，56（03）：39-50，159.

[4] 秦梦真，陶鹏.政府信任、企业信任与污染类邻避行为意向影响机制——基于江苏、山东两省四所化工厂的实证研究[J].贵州社会科学，2020（10）：61-69.

[5] 鲁剑.谣言不可信[N].厦门晚报，2007-06-02（2）

作者简介：杨嘉堰（1996—），女，四川成都人，硕士在读，研究方向：应急管理与冲突治理。