“十四五”时期长春市养老服务问题探析

摘要：“十三五”时期，长春市养老服务工作取得扎实成效。养老事业活力增强，幸福指数大幅提升，养老服务亮点凸显，服务质量整体跃升。“十四五”时期，全市养老服务应牢牢把握养老服务需求，努力做到养老事业和养老产业“双轮驱动”、医养结合和文养结合“双向引导”，从立足顶层设计引领、完善政策体系、夯实服务资源供给、促进城乡协调发展、加强医养结合发展、加强养老队伍建设、促进养老服务监管等方面寻求新突破，全面提高养老服务保障水平。

关键词：长春市;“十四五”;养老服务

一、“十三五”时期长春市养老服务工作取得的成绩

“十三五”时期，长春市高度重视养老服务业发展，牢固树立“居家为主体、社区为依托、机构为补充”的养老服务发展理念，把握重点、回应热点、突破难点，养老服务工作取得了扎实成效，截至目前，全市养老机构发展到495家，养老床位达到4.785万张，城市社区养老服务设施覆盖率达100%，农村社区养老服务设施覆盖率超80%。①

强化高位统筹，养老事业活力增强

一是以“放”激活养老服务市场。以长春市政府名义下发文件，取消养老机构设立许可，简化办理手续，实行先发照、后备案。二是以“管”构建养老服务机制。长春市积极贯彻国务院和吉林省关于养老工作的有关部署，建立健全了长春市养老服务工作联席会议制度，为养老服务工作提供了组织保障。三是以“服”助力养老机构发展。在全省第一个成立了长春市养老管理服务中心，同步指导各城区成立区级养老服务中心，织密了养老服务网。

强化政府主导，幸福指数大幅提升

一是养老补贴方式新。在全国率先实现从“补砖头”“补床头”向“补人头”转变，将原非营利性养老机构的两项补贴“合二为一”进行发放。二是困难帮扶力度强。享受护理补贴和入住机构补贴的人群扩大到五类老年人群体。三是高龄津贴增幅大。高龄老年人津贴全面提标，百岁以上老年人月津贴提高了一倍。四是普惠政策措施实。老年人免费乘坐公共汽（电）车范围由市内扩大到郊区，65周岁以上老年人还享有免费参观公园、景区的政策红利。

强化创新发展，养老服务亮点凸显

一是增强养老服务“硬设施”。长春市第二社会福利院2021年可提供公益性养老床位800张，全市20所农村社会福利服务中心完成升级改造，以亲亲园、祥祉园、仁大等为代表的社会资本养老机构正向专业化、规模化迈进。二是优化居家养老“软环境”。首批全国居家和社区养老服务改革试点初见成效，困难老年人家庭适老化改造试点领跑省内其他市州，为十类近万名特殊和困难老人按照每人每月200元标准购买居家养老服务。三是创立养老服务新模式。创新实施农村居家养老邻里志愿服务项目，为全市146个贫困村4类特殊和困难老人提供“两访、三查、四助”居家养老服务，开启长春市探查巡访制度先河。

强化示范引领，服务质量整体跃升

一是抓评定促跃升。开展养老服务机构等级评定，评出A级以上养老机构194家、星级居家养老服务机构93家。二是抓服务促跃升。连续三年组织养老院開展服务质量提升专项行动，关停取缔不合规养老机构353家，整改隐患1300多处。三是抓队伍促跃升。在全省率先推行“最美养老院院长和最美养老护理员”评选活动，同时，加强对养老护理员的培训。三年来，“网上网下”培训养老机构从业人员7398名。四是抓落实促提升。将医养结合纳入“幸福长春”行动计划，打造了41家综合性医养结合机构，全市88家养老机构通过了履约能力评估。①

二、长春市养老服务工作发展存在的短板

一是养老资金投入不够。目前，在养老领域投入资金较为有限，居家养老服务设施建设和医养结合发展还没有专项资金支持，不能完全满足庞大的老年群体日益增长的养老需求。二是养老补贴发放单一。有的城市依据养老机构等级评定建立了分级补贴制度，按星级高低给予阶梯式补贴待遇。而长春市对不同星级养老机构仍享受同等补贴待遇，使得养老机构等级评定作用发挥不到位，影响养老机构的“升星”积极性。三是养老对象覆盖不全。目前，长春市养老服务补贴保障对象还停留在“本市户籍”的认定标准，养老服务保障范围明显滞后。此外，长春市困难老人入住机构补贴对象和贫困居家失能老人护理补贴对象范围还有局限，抚恤保障对象老人及计划生育特殊困难家庭老人还未纳入保障对象范畴。四是养老队伍建设薄弱。一方面专业护理人员较为短缺，专业高校及职业院校不多，现有护理人员多为半路出家，且年龄普遍偏大，居家和社区养老服务中心工作人员专业水平较弱。另一方面，适应长春市实际的养老服务从业人员补贴制度还未能建立，缺少鼓励专业人员从事养老服务的优惠政策和保障机制。五是城乡养老推进发展失衡。从提升上看，农村福利中心改造力度有限，升级改造比率还不高。从运行上看，农村养老大院运维不好，已建成大院缺乏有效管理，实际利用率不高。从服务上看，养老服务内容较为匮乏，特别是居家养老服务基本停留在日常清洁和基本饮食保障层面。从投入上看，养老行业投资较大，利润较少，投资回报周期长，社会资本对投资农村养老服务业信心不足。六是养老机构设施建设跟进不足。截至2020年上半年，长春市60周岁以上老年人口达189.66万人，占全市总人口的22.15%;65周岁以上老年人口117.43万人，占人口总数的13.71%。老年人口比例年均递增0.8%，人口老龄化呈加快趋势。调查统计，全市23%的老年人倾向于选择机构养老，28%的老年人选择社区养老，养老机构跟进建设不够。①

三、“十四五”时期长春市养老服务工作发展对策

人口老龄化给长春市经济社会发展带来了严峻的挑战，同时也为长春市养老服务业发展提供了重要机遇。客观把握形势，着眼发展基础，“十四五”时期，长春市养老服务工作的主要思路应坚持以习近平总书记考察吉林重要讲话精神为指导，以“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”为目标，本着“重点帮困、兼容普惠”的原则，做到养老事业和养老产业“双轮驱动”、医养结合和文养结合“双向引导”，全面增强长春市养老服务保障水平，让老年人晚年生活得更加幸福美好。

立足顶层设计引领，注重高位统筹推进

一是抓好谋划。“十四五”时期，长春市应坚持问题导向，加大调研力度，着眼供给侧结构性改革，兑现相关扶持政策，充分激发市场活力，满足不同老年人多样化、多层次养老服务需求。二是抓实服务。充实服务资源，拓展服务内容，创新服务方式，提升服务质量，切实满足广大老年人生活需求和服务诉求。三是抓牢发展。构建多支柱养老保障体系，推进社区、居家和机构养老协调发展，大力推进医养结合、文养结合融合发展，探索推动旅居养老新模式，坚持示范引领，打造各类养老服务样板，切实提升长春市养老服务体系建设能力和水平。

立足完善政策体系，加大养老保障力度

一是完善政策。坚持与时俱进，修订《长春市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的實施意见》，拓展完善长春市各类养老服务保障对象认定标准。二是跟紧趋势。坚持取长补短，积极借鉴发达地区和先进城市养老服务的经验做法，由职能部门牵头研究制定适应长春市加快养老服务业发展的政策措施。三是加大投入。坚持政府引导，充分发挥政府资金的引导作用，加强财政资金投入的绩效评价，确保财政资金的效能最大化。福彩公益金用于支持养老服务的比例不能低于55%，吸引更多社会资本进入养老服务领域，逐步突破养老设施不足问题。四是跟踪问效。坚持狠抓落实，把“十四五”时期民政五年发展规划中关于养老工作的4项预期性指标和3项约束性指标连同民政其他工作按年度进行细化分解，纳入年末考核，强化督导落实。

立足长远规划建设，夯实服务资源供给

一是统筹规划养老服务机构建设。严格按照人均用地标准，分区分级规划设置养老服务设施。在城镇老旧小区改造工程中，应在规划中充分考虑老旧城区居家和社区养老服务设施建设。二是强化公办养老机构兜底作用。抓好长春市第二福利院建设，完善落实公办养老机构入住评估制度，重点保障特困人群中的老年人、经济困难的老年人、失独老人和做出特殊贡献的老年人的养老需求。三是支持社会力量兴办养老机构。鼓励社会力量通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的政府资源以及医院、学校、宾馆、商业设施等可利用的社会资源改造用于养老服务，增加养老服务的供给能力。

立足居家养老、社区养老，构建服务保障网络

一是积极培育居家养老服务。全面建立落实居家探访和邻里互助制度，通过购买服务等方式，支持、引导基层和社会组织等向特殊困难老年人开展探访与帮扶服务。二是大力发展社区养老服务。依托社区养老服务设施，在街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务机构，在社区层面建立嵌入式养老服务机构或日间照料中心。三是切实加强宜居环境建设。考虑老年人的年龄特点和活动需求，设立专门针对老年人的活动区域或配备适老化的活动设施。

立足城乡协调发展，加大支持指导力度

一是提高农村福利中心服务能力。推进农村社会福利中心整合升级改造，在满足农村特困供养对象的前提下，将闲置床位向社会开放，使之成为区域性养老护理服务中心。二是发展农村居家养老服务。按照村级主办、互助服务、群众参与、政府支持的原则，在闲置的学校、村部等场所，发展建设农村幸福院等互助养老设施。三是提高农村养老保障水平。建立特困供养标准自然增长机制，确保保障对象不低于当地村民的平均生活水平。

立足养老服务需求，加快医养结合发展

一是推进机构医养结合。促进现有医疗卫生机构和养老机构合作，做到优势互补。严格落实文件精神，对养老机构内设立的诊所、卫生所（室）、医务室、护理站取消行政审批程序，实行备案管理。二是推进社区医养结合。促进农村、社区医养结合，推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立起“签约医生”关系。三是推进照护保险制度的落实。发挥医保基金作用，将参保人员因年老、疾病、伤残等原因导致身体功能全部丧失或部分丧失以及生活无法自理需长期照护的相关费用，按规定纳入医疗保险支付范围。

立足养老队伍建设，建立保障激励机制

一是培训有经费。加强对养老服务机构负责人、管理人员的培训，按规定落实养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策。二是评比有机制。建立健全养老护理员专项补贴制度，设立养老服务工作先进集体和先进个人评比达标表彰项目，常态组织开展养老护理员技能大赛。三是就业有岗位。在基层特别是街道（乡镇）、社区（村）开发一批养老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困人口和高校毕业生就业。

立足工作质量提升，促进养老服务监管

一是抓好养老服务综合监管。制定“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单，建立健全各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，定期开展“双随机、一公开”联合监督检查。二是完善养老服务评估机制。深入开展养老服务机构等级评定及服务质量评估，以系统化、指标化评价模式推进养老服务机构标准化运营。三是落实养老服务联席会议制度。定期组织养老服务工作会议，研判养老形势，做出工作部署，切实发挥好联席会议的综合指导和统筹协调作用，形成养老服务的监管和推进合力。

注释

①文中数据均由长春市民政局提供。

课题组

中共长春市委党校（长春市行政学院）2020年县局级领导干部任职培训班（第三组）

课题组负责人：冉明，王东亮

课题组成员：马俊，娄全海，姜洪波，房国华，黄锐

执笔人：冉明，王东亮

指导教师：赵延芳，王维翊，谢复玉

责任编辑 王宝珍