浅议国家重大政策措施落实情况跟踪审计——基于基层审计机关的视角

张汉清 福建省云霄县审计局

一、政策跟踪审计的开展情况

以福建省Y县为例，介绍基层审计机关开展政策跟踪审计的组织方式、开展时间、重点内容以及成果报送。

（一）审计组织方式

1.采用省市县“三级联动”审计模式和工作机制，统筹全省审计力量。一是审计事项联动机制，省、市级审计机关对重要事项研究、掌握，分阶段形成审计工作要点和需要上下联动的审计事项，通过审计工作方案、审计工作动态等形式下达县审计机关，县审计机关根据下发的工作方案，并结合当地实际情况，制定审计实施方案；二是数据核查联动机制，运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，省审计厅统一采集全省各部门、各行业的相关数据，对数据进行整理、分析，精准定位审计疑点，然后将审计疑点下发县审计机关进行现场核实，并要求反馈核实结果，经汇总分析，对普遍、典型的问题提出统一审计意见；三是问题整改联动机制，省、市审计机关按季度组织县审计机关开展政策跟踪审计整改工作，建立审计发现问题及整改情况台账，对部分整改和未整改的审计问题持续跟踪，实行省市县三级督促整改，提高审计整改效率。

2.采用“1+N”审计模式和专项审计模式。一是政策跟踪审计结合预算执行审计、财政财务收支审计、投资审计、经济责任审计等其他审计项目，实现各类型审计项目相融合。例如，我县在2020年第一季度政策跟踪审计中，按照审计对象不发生重复交叉的原则，将促进财政资金提质增效审计融入县本级预算执行情况和决算草案审计；二是成立专项审计组，对于涉及审计对象多，无法结合其他审计项目的，且审计事项重大的，单独开展专项审计。例如，我县在2020年第一季度政策跟踪审计中，对应对疫情“六稳”举措落实情况成立专项审计组，开展专项审计。

（二）审计开展时间

根据省、市审计机关审计工作方案的要求，每年按季度定期持续开展政策跟踪审计，一般在季度末月，审计时间大约一个月。

（三）审计的重点内容

按照省、市审计机关下发审计工作方案确定的审计事项，结合本地实际情况和县委、县政府中心工作，重点关注推进供给侧结构性改革、“三去一降一补”五大任务和打好三大攻坚战等落实情况，以检查重大政策落实、重大项目落地为切入点，重点把握政策配套措施科学性评估、政策落实跟踪、政策效应评价，促进政策安排的不断优化和取得实效。

（四）审计成果报送

采用“一报告三清单”模式，即审计报告、典型经验清单、问题清单和政策建议清单，于每个季度次月15日前，向本级党委、人民政府和上级审计机关报送综合报告（含“一报告三清单”）。

二、基层审计机关开展政策跟踪审计遇到的瓶颈问题

（一）法律法规体系不完善，审计项目规范性不足

审计主体法律未及时修订。政策跟踪审计是国务院于2014年8月赋予审计机关的新职能，而最新修订的《审计法》是2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的，因此审计职责尚未法定化。在审计实践中，只能依靠行政权力专门授权安排部署工作，使得人们对政策跟踪审计的合法性和权威性产生质疑。在业务层面上缺少政策跟踪审计相应的法规规范文件，基层审计机关在开展政策跟踪审计时，没有相关的准则、实务指南，审计依据不足、衡量标准缺乏，审计质量难以保证；审计程序、审计取证、审计报告缺乏具体规范，将导致审计人员的主观性和随意性，加大审计风险。

（二）审计工作量大面广，专业审计人员不足

一方面，基层审计机关审计工作量大、涉及面广，一是除开展政策跟踪审计外，基层审计机关负责其他重要任务，如常规性审计项目任务、领导交办任务、上级部门安排的任务等等，这占据了大部分审计资源，因此，只能安排少量审计人员开展政策跟踪审计，或者将部分政策跟踪审计的事项纳入其他审计项目，而增加审计工作没有增加审计时间，使得审计质量难以保证；二是政策跟踪审计涉及面广，审计对象不仅包括多个政府职能部门，如发展改革部门、工业信息化部门、财税金融部门、企事业单位等，还包括涉及政策资金的企业、项目等，需要审计组织协调量大；审计内容多，宏观政策关乎社会生活的方方面面，涵盖了投资建设、简政放权、财税金融、节能减排、创业创新、保障民生等领域，需要审计人员了解学习量大。

另一方面，基层审计局机关专业审计人员缺乏，一是计算机运用人才缺乏，以漳州市为例，县级审计局通过全国审计系统计算机中级水平考试人数少，一个县仅1、2个通过考试，部分县甚至没有；二是同时掌握建设投资、财税金融、污染防治等方面政策的审计人员少，基层审计人员大部分都是财务会计出身，本身综合素质水平较低，对国家层面的重大政策理解有限，在审计时容易迷失审计方向、偏离审计目标。

（三）审计介入时间点把握不足

政策跟踪审计介入时间点，是指政策措施的贯彻落实过程中，介入审计监督的时间点，分为全过程分阶段跟踪、有重点持续跟踪和全过程跟踪。基层审计机关在实际审计时，常遇到审计介入时机不对，要么介入时间较早，政策尚未实施到一定程度，要么介入的时间较晚，审计成效不明显。主要原因在于基层审计机关对政策措施和项目实施情况了解不充分，政策跟踪审计年度计划安排不合理，还有部分开展政策跟踪审计的事项和时间是上级审计机关统一安排部署，基层审计机关缺少主动性。没有把握好审计入的时机，不仅浪费审计资源而且难以取得成效。

（四）审计评价考核标准体系不健全，审计成果难量化

一是政策跟踪审计评价工作滞后，绩效评价指标体系不完善。审计法律法规对审计评价工作提出了明确要求，如审计法规定审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价；国家审计准则规定从真实性、合法性、效益性方面提出审计评价意见[1]。政策跟踪审计主要对被审计单位的财务信息、非财务信息和行为进行监督评价[2]。政策落实跟踪审计的目标是推动政策措施贯彻落实，主要对非财务信息和行为进行监督评价，然而，由于绩效评价指标体系不完善，基层审计机关面对门类复杂的政策措施如何获得适当、充分的审计证据,如何提出审计评价意见并做出恰当的审计结论是政策落实跟踪审计面临的一项难题。

二是政策跟踪审计成果按照审计业绩考核办法难以量化。现行审计业绩考核指标主要是从项目数量、项目体量以及查处违法违规金额进行考核，而政策跟踪审计发挥的是预防性和建设性作用，审计成果主要体现在完善政策措施制度，促进政策措施落实，难以用数量、金额等具体方式量化，成果难量化，基层审计人员的审计业绩难体现，也将影响审计人员的积极性和审计工作的开展。

三、加强基层审计机关政策跟踪审计的几点建议

（一）完善政策跟踪审计法律法规体系

首先，国家需要及时修订《审计法》，将审计机关进行政策跟踪审计的职责法定化，使审计机关开展政策跟踪审计更具有独立性和权威性。其次，各级政府及有关部门需要及时制定相关法规规章、准则及实务指南，如政策跟踪审计准则、政策跟踪审计指南等，明确政策跟踪审计目标、审计内容、审计方式方法等，使政策跟踪审计运行更加法制化、规范化。最后，审计机关应加强政策跟踪审计质量控制，严格按照习近平总书记关于“三个区分开来”的要求，历史全面客观地看待问题，让审计评价更加准确客观、问题定性更令人信服。

（二）“纵向”、“横向”统筹优化审计资源配置

“纵向”强化上下级审计机关联动协作，推进审计工作“两统筹”，统筹审计项目和审计组织方式，打破审计机关层级、业务领域的界限，实现跨专业、跨领域、跨层级的资源优化配置，通过协作配合发挥整体合力，提高审计监督整体效能；“横向”合理利用内部审计与社会审计资源。对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计[3]，是新时代赋予内部审计的新职责，也是实现政策跟踪审计“全覆盖”的有效手段之一，所以要积极合理利用内部审计成果，同时，对于专业性强的审计项目，可考虑引入社会审计资源。

（三）加强专业审计人才队伍建设

一是要加强基层审计机关专业审计人员配置，设置重大政策跟踪审计股，与省厅的重大政策跟踪审计处、市局的重大政策跟踪审计科对应，将政策跟踪审计的相应职责归入该股室，并配备专业审计人员，若审计人员不足，县委县政府应给予解决人员编制问题。二是建立审计人员培训机制，形成多形式、多层次、多渠道的培训体系。上级审计机关应通过多种形式加强对基层审计人员业务指导和政策解读，如下发工作动态、开展审计系统内网视频培训等；基层审计人员应加强自身学习，通过网络、报纸、书籍和工作实践等多种途径坚持不懈地学习，不断提升自身的理论水平和业务素质,更好地适应政策跟踪审计对复合型人才的需求。

（四）建立健全政策跟踪审计评价考核体系

1.完善政策跟踪审计绩效评价体系

采用“三维”绩效指标体系，即“形式”、“事实”、“价值”，对政策跟踪审计的具体部署、执行进度、实际效果三个方面进行评价。“形式”维度主要评价政策措施的具体部署情况，即对各级政府及有关部门出台相关政策文件、政策措施落实的时间表、路线图、履行程序等方面进行评价；“事实”维度主要评价政策措施的执行进度情况，即对项目资金拨付情况、项目审批进度、项目执行进度完成情况等方面进行评价；“价值”维度主要评价政策措施的实际效果情况，即对项目资金闲置挪用、工程项目质量是否达标、群众满意度等方面进行评价。

2.创新政策跟踪审计考核方式

基层审计机关应在内部考核基础上，结合政策跟踪审计的特点，建立更加科学合理的考核办法，不仅仅从“数量”上考核，也应从“效益”上考核。从基础性工作、技术含量、工作成果等方面探索政策跟踪审计考核方式，“基础性工作”主要考核审计证据、工作底稿的规范性、合规性和关联性、审计报告的规范性等等，“技术含量”主要考核运用的审计手段和审计方法，如计算机运算、大数据分析、专业方法运用等，“工作成果”主要考核查出的违规或者管理不规范资金金额、政策制度的缺陷、审计建议采纳、审计问题整改等等。