地方政府推进PPP投融资模式的问题及对策研究

于峰 中国人民大学

前言：随着我国现代化社会经济建设的进程不断推进，地方政府PPP投融资模式受到了人们的越来越多的关注，地方政府的PPP投融资模式推进过程中获取了各地区的积极响应。包括政府推进PPP工作的多个领域均实现了更进一步的探索，例如改造棚户区、基础设施建设、医疗、教育、水生态、供暖、环境治理等多个领域。地方政府有必要结合推进PPP投融资模式过程中存在的问题，分析现状以及PPP工作的推进特点，制定切实可行的方案对策，优化PPP投融资模式的推进效果。

一、地方政府推进PPP工作的现状和特点

PPP指的是政府和社会资本的合作，早在2014年，国务院和相关部委就在政府和社会资本合作方面逐渐出台和实施了一系列的政策文件，在实施PPP项目方面形成了引导和推进的作用，各级地方政府积极响应这一指导思想，逐渐在PPP示范以及相关的试点项目方面取得了显著的成绩。但是总体来看，我国政府在PPP的投融资模式以及推进PPP工作方面仍旧尚未成熟，处于初期的发展阶段，涉及到多部门的政策不统一问题。另外，由于PPP投融资自身涉及到的专业领域范围广泛、环节复杂，因此实际的推进PPP投融资模式的过程中凸显出了多项问题，其中对于项目的筛选、识别等，是各级地方政府需要高度重视的薄弱环节，尤其是在发起项目的环节，若是缺少对项目的有效筛选和识别，没有按照严格的标准推出相关项目，将会导致不适合走PPP投融资模式的项目加入其中，政府的PPP推进工作也会因此受到严重的不利影响。地方政府推进PPP投融资模式需要严格地按照标准模板以及方案目录和顺序进行，明确方案内容，测算经营年限，例如有些项目拉长到20年30年，甚至两、三年就能完成的几千万小项目，也拉长经营年限，在评估和筛选项目的过程中，基本都是走程序，缺少对物有所值论证的高度重视，导致地方政府的PPP投融资工作效率受到了不同程度的影响[1]。

二、地方政府推进PPP投融资模式中存在的问题

新时期，地方政府推进PPP投融资模式是重要的，但在实践过程中，存在许多问题，如政策源头统一性不足、实际操作复杂、适用范围局限性等，不利于该模式的积极推进，具体表现在：

（一）政策源头统一性不足

我国各地方政府在PPP工作的推进中，已经取得了显著的发展成效，但是总体来讲却仍旧存在一些不足问题亟待改善，例如政策源头统一性不足，各级政府组织实施部门的意见未统一，存在一定的差异性。以适用PPP的行业方面研究为例，财政部门对于市政公用类行业更为关注，而发改部门则对于一些公用事业项目和基础设施的建设较为重视，这两个部门在规定PPP合同签约主体方面以及对社会资本资格提出的要求也存在各自不同的侧重点。财政部门和发改部门二者注重的分别是“稳”和“推”两个不同的重点，例如，地方政府会将一些假的PPP项目包装出来解决债务问题，财政部门则强调PPP项目的质量，拦截假的PPP项目，发改部门为了推广和运用基础设施以及公用事业领域的PPP项目，会对政府提出推广和宣传的要求，因此，政策源头的统一性不足体现在了适用范围、具体操作方式、监督管理等多个方面，整体的政策需要进行更进一步的统筹规划。

（二）实际操作复杂

地方政府在PPP投融资模式的推进过程中，面临着实际操作复杂性较强的普遍问题，因为部门和乡镇十分重视PPP模式的推动，但是却缺少对PPP模式的深入了解，仅仅将对PPP模式的认知停留在概念方面，具体的实施和发展方面却认知不足，处于一种迷茫、困惑的状态内。除此之外，PPP模式的具体操作中涉及到多项专业技术内容，对于技术含量的要求较高，例如，交易结构的设计、项目管理、投资测算、物有所值评价等内容，整体的操作复杂，在政策方面涉及到了立项、审批土地、股权等环节，导致实施机构、主管部门等对于地方政府的PPP推进形成了无从下手的局面[2]。

（三）适用范围局限性

根据对实际的PPP项目实施现状进行分析发现，其适用范围体现了一定的局限性，社会资本的投资目标是要将有一定投资回报的项目寻找和挖掘出来，民营资本投入是无法被没有利润的项目吸引的。我国的地方乡镇和部门对于PPP储备项目的推荐通常是以回报预期低、利润少、回收投资成本难度高的项目为主，缺少对社会资本的较强吸引力，投资人在选择的过程中，对于收益低、周期长、投资数额大的项目热情不足或实力不足。担任PPP项目社会资本角色的主体是以具有国有背景的企业集团为主，但是本级政府投融资平台以及本级政府投融资平台控股的企业，均不属于社会资本的范围，导致了PPP投融资的适用范围出现了局限性态势。

三、地方政府推进PPP投融资模式的优化对策

（一）优化顶层设计

为了更进一步推进PPP投融资模式的发展、稳定政府形象和基层政权，有必要加强对PPP工作推进的规范性探索，正确处理好PPP投融资模式推进中存在的问题，优化顶层设计，坚持将理论和实践相结合，使制度创新得到大力的推动。从长远的角度来看，PPP投融资模式的推进过程中，不仅是对城镇化投融资的模式进行创新，更重要的是要创新体制和机制，使社会公共服务质量以及综合水平得到有效的提高，改善经济发展、社会和民生之间的关系。地方各级财政部门以及企业需要按照优化顶层设计的理念，对制度设计和制度创新形成高度的认知，在实践中站在长期发展的视角安排和设计PPP的模式，规范PPP市场，建设起透明、健康的制度环境。结合实际的PPP推进现状，加强指导，通过比较研判、广泛借鉴，实现政策和源头的相统一，扎实的推进地方政府的PPP投融资项目，保证良好的PPP实效性，使PPP投融资模式能够更加规范，稳定政府的基层政权，树立起良好的政府形象[3]。

（二）以权责对等为原则

为了处理好政府和市场之间的关系、解决实际操作复杂的问题，地方政府在推进PPP投融资模式的过程中，要坚持权责对等的原则，发挥出市场在资源配置中的决定性作用，夯实PPP模式的运作和推进基础。对于政府和市场的边界进行严格的界定，正确处理政府和市场之间的关系，政府应明确管理范围，赋予企业一定的职能范围与使命，放手交给企业相应的任务，通过对PPP整体规划的优化设计，明确PPP项目的具体类型后，通过梳理和分类相关的项目，由社会资本与政府共同依法合规地展开平等的协商，构建起合作关系。以公开招投标的方式为主，推进PPP项目的建设和发展进程，建设和运营PPP项目的过程中，为了保证良好的项目质量，要坚持市场运作，最大程度地降低项目成本投入。政府应及时地发现问题、解决问题，将监督管理的职责切实落实到位，避免发生随意更改、推诿的现象和问题。政府部门需发挥出自身的监督职责作用，严格履行对市场运作和项目质量的监督和管控，加强对PPP模式的深入了解，构建起对PPP模式实施和发展方向的系统认知，全面推进地方政府的PPP投融资模式建设进程。

（三）保证项目“物有所值”

由于地方政府在推进PPP投融资模式的过程中面对着不可避免的适用范围局限性问题，因此要保证项目”物有所值”，以科学决策为原则选择PPP项目时，通过对项目的充分评估，使项目决策的合理性和科学性得到最大程度的增强，保证推进的PPP项目均符合地方政府的PPP项目建设要求。通过对PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣势对比，结合国际经验，利用物有所值评价方法，避免发生盲目选择PPP项目的情况。物有所值评价方法是全面评估项目后，再进行选择，综合分析不同采购方式所对应的运行成本、资本结构，以及最终可获取的利润等内容。结合多种要素进行全方位的研究，例如，政府的财政承诺、风险分担、定价机制、运营成本、项目效率等，对PPP模式的可行性进行准确判定。

（四）激活社会资本活力和效率

为了推进地方政府的PPP投融资模式，有必要加强对社会资本活力和效率的充分激发，正确处理好社会资本活力和效率之间的关系，以激励相容为原则，加强对社会资本的有效管理执行，强化社会资本的融资效果。因为PPP模式在社会资本融资方面提出了较高的要求，围绕着激励约束机制这一重要的核心，采取多项手段，将社会资本参与PPP项目的主动性和积极性充分调动起来。例如收益分配制度、绩效考核制度等，均对于调动社会资本参与PPP项目的活力起着关键的作用。建立政府补贴机制或是动态调整的收费定价机制，吸引更多的社会资本加入到PPP项目的建设和推进活动中来，使投资回报的预期能够达到一定的稳定性、长期性效果。除此之外，还需要在绩效评价机制方面进行建设和完善，严格地落实绩效评价机制，综合的考核和评价项目运作的情况，以及公共服务的综合质量，对于资金的使用效率等要素展开综合性的评价与考核，全方面的保证项目建设和运营良好的效果，致力于达到PPP项目建设和运营的理想目标[4]。

结论：综上所述，PPP投融资模式是我国建设以及国家治理体系的现代化发展中必须要面对的内在要求，PPP投融资模式推动了政府职能的转变和完善，提高了市场资源配置的合理性，有助于公共服务供给质量和效率的提升。因此地方政府各级财政部门相关企业均需要加强对PPP投融资模式内涵的了解和掌握，加强对改革形势的全面把控，建设起完善的体制机制，对工作思路和方法进行创新，大力的推进和维护PPP模式的推广和有效运用。