基于中美比较视域的我国新能源汽车双积分政策研究

徐军 中国计量大学

引言：近年来，我国国家发展改革委办公厅发布了《新能源汽车碳配额管理办法》，明确地指出，我国将在现行所实行的碳排放权交易管理政策的基础之上，要适当地参考美国加州政府所实行的零排放汽车政策，进而达到有效管理我国汽车的碳排放问题的目的[1]。《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》更新发布，该《办法》被称之为“双积分政策”。通过对中美两种管理办法的横向对比，有助于更好地推进我国新能源汽车的可持续发展，有助于节能环保目标的实现。

一、美国加州零排放汽车法案的分析

1990年，美国加州政府出台了一系列低排放汽车法规，其中就包括了零排放汽车法。之后随着技术的逐步更新与发展，又进行了六次调整[2]。通过实施零排放汽车法案，使得温室气体排放大幅度降低，与此同时，也大大推动了新能源汽车的发展。美国加州政府所施行的零排放法案的实施，主要包括六步：

第一步，评估企业的规模。美国加州政府实行的名牌放汽车政策是有针对性的，要根据不同企业的销售量来确定不同的标准，因此，这就要求对企业的规模进行评估。在具体的操作环节，是以基准年前三年的平均汽车销售量作为基础，其中，平均汽车销售量包括中型汽车、乘用汽车、轻型卡车[3]。当一家汽车企业的平均汽车销量在4500到6万辆区间时，该企业则被评估为中型企业，要服从政府所制定的相关合规标准，但是，在这一政策下该汽车企业可以通过完全生产部分零排放汽车这一途径来达到标准。当一家汽车企业的平均汽车销量在6万元以上时，该企业就会被被评估为大型企业，要服从政府所制定的相关合规标准，有所差异的是，大型企业是不可以通过完全生产部分零排放汽车这种途径来达到相应目标的。可见，评估企业的规模对于零排放法案的实施至关重要。

第二步，确定基准排放量。在对汽车企业基准排放量进行确定的过程中，主要使用的依据是该汽车企业在一段时间之内汽车所销售的轻型卡车以及乘用车的量。作为汽车企业是有自主选择权，可以选择根据合规年预测销售量进行计算其基准排放量，也可以选择根据其历史销售量计算基准排放量[4]。换言之，如果企业根据历史销量来计算基准排放量，把汽车企业合规年费之前第4到6年的平均销售量，作为其基准排放量的评估依据；如果汽车企业按照合规年来进行预测，那么合规年份当年的月销售量是对该汽车企业进行评估的依据。

第三步，确定零排放汽车要求。在对零排放汽车要求进行确定的过程中，汽车企业拥有一定的选择权，一方面，可以选择一种积分的方式来达到当地政府所规定的积分要求；另外一方面，也可以通过多种积分组合的方式。但是，需要注意的是，不同积分是存在差异的。其中，汽车企业要先满足高级别零排放汽车积分要求，在这一基础之上，汽车企业才可以选择获取更低级别零排放放汽车的积分[5]。

第四步，计算积分。在计算汽车企业的积分环节，要严格统计其生产的零排放汽车以及部分零排放汽车的数量，进而计算该汽车企业所获得的积分总数。

第五步，积分的使用规则。当一家汽车企业高于零排放汽车合规要求，可以把其富余的积分进行储存，一方面，可以用于将来自己使用；另外一方面，该企业也可以向其他企业出售，获得相应的经济收益。

第六步，合规或违规的确定。针对受控汽车企业而言，其所有的合规报告必须要在合规第二年的5月1日前及时提交。有所差异的是，对于非受控汽车企业而言，可以随时提交报告，也可以报告积分以及积分买卖的记录情况。当受控企业不能达到相关合规标准的时候，那么该汽车企业有两年的时间来填补在零排放汽车积分方面存在的赤字问题。但是，如果2年时间仍然达不到积分标准的，则要缴纳相应罚款，每个未达标的积分将处以5000美元的罚款。

加利福尼亚政府实施的《零排放车辆法》在一定程度上有所改进。通过强制性市场机制促进低排放汽车技术的发展，并在一定程度上促进新能源汽车的发展。目前，美国有八个州已开始执行《零排放车辆法》，这八个州生产的车辆占整个美国汽车市场的比例高达23%，其中零排放车辆的15%将用于美国。这将转化为美国电动汽车市场至少3%的市场份额。可以看出，《零排放车辆法》的实践意义非常重大，值得我国学习。

二、我国新能源汽车双积分政策的分析

（一）出台双积分政策的必要性

其一，制定《积分办法》是我国实施汽车行业节能减排的必然选择路径。近些年来，随着我国原油对外依存度的不断提升，到2016年已经达到了65.4%，车用汽柴油已经占到全国汽柴油消费的70%以上[6]。而在我国部分城市，机动车的排放已经成为了pm2.5等大气污染物的重要来源之一。而随着我国汽车工业的快速发展以及居民消费能力的不断提高，这也促使了我国汽车保有量的不断增长，所以由此所带来的环境以及能源的问题将会日益突出，而积极发展新能源汽车是我国有效缓解我国环境与能源压力的重要途径，也是有效促进我国汽车产业持续发展的重要方式。

其二，“积分法”的制定是汽车动力策略的固有要求。当前，我国汽车产业链正处于转型升级的重要战略机遇期。为了更好地实施“中国制造2025”战略部署，实现汽车强国战略的转变，有必要加大汽车产业链的自主创新力度，特别是要大力发展节能和新能源汽车产业。新能源汽车作为战略性新兴产业，应立足于早期积累的先发优势，顺应国际汽车工业发展的大趋势，积极加快建立可持续发展的长效机制，从而有效地促进了我国汽车的发展优化升级，逐步实现由汽车大国向汽车强国的转变。

其三，制定《积分办法》是迎接国际竞争的迫切要求。当前全世界主要的汽车生产国家，已经建立起了相对比较完善的汽车燃料消费量的管理体系，有效的提高了其汽车节能水平[7]。全球的汽车产业结构都在加速调整，这也使得我国汽车产业在“一带一路”的背景下，要充分把握国际产业合作等诸多机遇，要进一步加快“走出去”的步伐。因此，在这个阶段出台配套的双积分政策，是推动我国节能与新能源汽车的发展，进而实现与国际标准接轨，拓展汽车市场、迎接国际市场竞争的迫切要求。

（二）我国双积分政策的分析

《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》正式出台，双积分政策的落地，必然为我国新能源汽车的发展添加了强劲的动力。该《办法》规定，当一家汽车企业的传统能源乘用车年度生产量或者其进口量小于3万辆，不会有新能源汽车积分比例的相关要求。而当数量达到3万辆，这些汽车企业需要设定新能源汽车积分比例要求，时间从2019年开始。同时，2019年新能源汽车积分比例是10%，在2020年新能源汽车积分比例是12%。我国在具体实施双积分政策中，主要存在以下要点[8]。

其一，两个系统并行管理。汽车生产企业新能源积分可以予以抵扣其油耗积分。其二，汽车生产企业所积累的新能源正积分，可以通过企业生产新能源汽车获得，也可以从其他企业购买，进而可以单向里程油耗积分，但是在使用的过程当中，只能当年度使用，不能转结下一年度。当汽车生产企业新能源积分出现了负数的情况，只能够向其他企业购买。其三，汽车企业所积累的油耗正积分，可以用于关联企业内结转或者留存，留存的年限为三年，还要按照比例折算。汽车生产企业的油耗负积分，可以通过其关联企业转让，以及使用之前所储存的油耗挣积分、或者也可以使用自己所积累的新能源正积分，还可以购买其他企业的积分来进行积分清零。其四，目前我国政府尚未设立“新能源积分储备银行”，所以汽车生产企业要想获得新能源积分，只能够从其他企业购买，可以采用非现金方式进行交易。

（三）中美新能源汽车积分制度的比较

其一，美国汽车工业发展时间相对较长，其汽车产业的基础非常深厚，这为其新能源汽车的发展奠定了良好的基础。然而，在新能源汽车的发展领域，我国与以美国等代表的发达国家相比较而言，差距并非如传统内燃机技术差别那么大。目前，我国不仅有比亚迪、长城等传统汽车企业在大力发展新能源汽车，还有如小鹏汽车、蔚来汽车等新兴的新能源汽车企业，而在新能源汽车碳配额政策的驱动之下，不仅会倒逼我国传统汽车生产企业加强环保与新能源汽车的研发与生产，也会进一步对我国新能源汽车技术的发展产生推动作用[9]。

其二，美国加州政府所施行的零排放汽车法案，借鉴了20世纪40年代洛杉矶光化学烟雾事件后形成的规范体系。目前我国双积分政策刚刚出台，从法律层面来看，还有诸多法律规范有待进一步完善。

其三，美国的碳交易市场起步时间比较早，已经形成了相对完善的体系，并且美国零排放汽车法案之下的企业可以自主选择线上交易或线下交易。而我国要看交易市场还处在构建初期，从2011年起，我国已经在北京、上海、重庆、广州等地启动碳交易试点，在积极探索碳交易机制的建立。目前虽然已经取得了初步的成效，然而由于发展时间较短，与美国相比较而言，还存在较大的差距。

其四，新能源汽车的定义也有所不同。在美国，2018年之前的新能源汽车包括氢燃料电池汽车，普通混合动力和压缩天然气汽车，纯电动汽车和插电式混合动力汽车。从2018年开始，新能源汽车仅包括新燃料电池汽车和纯电动汽车。换句话说，美国大大提高了对新能源汽车的定义要求。然而，我国目前所指的新能源汽车不仅包括插电式混合动力汽车，还包括纯电动汽车和燃料电池汽车。

三、结语

实施双重积分政策将迫使我国传统汽车制造商加强节能和新能源汽车的开发和生产，还将进一步促进新兴的新能源汽车公司的发展。通过积分交易的市场化运作，将有助于进一步激发企业发展节能和新能源汽车的力量，逐步建立起长效机制，继续促进我国汽车工业的发展，促进我国汽车工业的优化和转型。尽管与美国实施的《排放车辆法》相比仍有许多差距，但实施双点政策不仅将加快传统汽车节能技术的升级速度，而且还将促进新的量化，48V混合动力节能技术的普及将进一步加速中国企业发展新能源乘用车，形成对现有产品结构的有效补充，并提高我国汽车工业的整体技术水平链。