“村改居”社区失地农民市民化存在的问题及对策

刘泽霖 班仙平 赵永波 永 军

（内蒙古大学满洲里学院，内蒙古 满洲里 021400）

“村改居”是我国推动快速城镇化的产物，其区别于由于产业升级和人口集聚驱动而形成的城镇化，是一种由政府“土地财政”政策推动、由行政和资本主导的新型城镇化模式。截至2019年年底，我国的城镇化率虽已跨过60%这一关键节点，但仍存在着与我国经济体量及人口规模失衡的问题，折射出我国仍有很大比例的人群属于经济收入水平较低、发展前景较差的农业人口。我国的城镇化水平仍有很大的提升空间，也就意味着在我国城镇化实践中“村改居”社区数量会进一步增加，如何解决“村改居”社区治理中存在的种种问题也就成了一门显学。崔宝琛等提出，目前我国的“村改居”社区可划分为3种类型，具体见表1［1］。

表1 “村改居”社区类型

从表1可以看出，无论是哪种类型的“村改居”社区，其核心都在于失地农民的安置问题。但由于“村改居”社区的失地农民被动参与了城镇化过程，城市的经济关系中也并未完全接纳其新市民的身份，导致其在实际身份上转变为了城市居民，但在心理认同和生活方式上仍然保留了乡村特征，并由此滋生了一系列的社区治理问题。

关于失地农民概念的界定，学术界的观点较为统一，即认为失地农民是指在现代化进程中由于种种原因失去或占有极少土地使用权的农民。而如何解决失地农民的市民化问题，不同的学者提出了不同的观点与意见。孟纳纳认为要通过改革落后体制、加快制度创新、加强宣传引导、消除城乡隔阂以及提高农民综合素质来解决失地农民市民化过程中存在的如城市化水平低、政策制度不完善等问题［2］。陈国梁则提出失地农民本身对市民化存在顾虑，认为失地农民的市民化水平受其年龄阶层和所处地区的影响，并指出要进一步完善户籍落实制度、帮助失地农民再就业和创业、完善公共服务体制和优化国家调控体系［3］。由此可见，解决失地农民市民化问题的关键是要积极发挥政府的核心作用，使“村改居”进程得以持续健康推进。但在我国的具体实践中，由于难以有效协调政府同其他治理主体的关系，使得多数“村改居”社区治理往往陷入行政力量包揽一切的治理模式中。这便需要以一个新的理论视角审视我国“村改居”社区在推动失地农民市民化中的具体实践，为解决失地农民的市民化问题提供方法论指导。

1 当前我国“村改居”社区中失地农民市民化存在的问题

由于我国长期实行城乡二元体制，“市民”往往在经济关系、政治参与、文化生活等方面处于优势地位，所以“农民”向“市民”的转变不仅仅是户籍和居住地的改变，更大程度上是失地农民在诸多方面向市民靠近，获取与市民相同的优势资源。具体来看，我国“村改居”社区中失地农民市民化存在以下问题。

1.1 职业的市民化

首先，职业状况相对不稳定。张雪静调查后发现，在有固定雇主的比例中市民的数量多于失地农民，而个体工商户和散工、零工的比例中市民群体明显少于失地农民［4］。这便说明失地农民的工作状况更加不稳定且存在更高的风险。其次，失地农民缺乏良好的就业保障。由于失地农民法律意识缺失，导致其在就业前往往缺乏签署劳动合同的意识和审查劳动合同中各项条款的能力，在劳动关系中处于弱势地位，缺乏有效的就业保障。最后，失地农民的职业收入偏低。马林靖等研究发现，无业的失地农民收入在1 万元以下达到峰值，实现再就业的失地农民则在1万～3万元的收入中达到峰值［5］。而我国同期人均收入已经超过1 万美元，可见我国失地农民在职业收入中处于弱势地位。

1.2 社会保障的市民化

城市社会保障是城市经济关系的重要内容，居民是否被纳入城市社会关系中也是居民对城市认同感和归属感的重要来源［6］。在我国长期实行城乡二元体制的背景下，城市与乡村实行二元的社会保障制度，导致失地农民成为社会保障机制的盲点，一方面难以参与城市的社会保障机制，另一方面不能享受国家给予的附着在土地上的农民社会保障。同时，从现阶段所出台的政策文件来看，仅2007 年发布的《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，对其社会保障提出了相关规定。抛开其时滞性，其主要内容是如“进一步明确被征地农民社会保障工作责任、确保被征地农民社会保障资金”等概括性的描述，缺乏具体且具有针对性的方针与手段。

1.3 文化素质的市民化

文化素质指人们在文化方面所具有的较为稳定的、内在的品质，表现为个体对人文科学知识等信息的了解程度以及对世界的认知和对事情的判断。从现实情况考察，可从以下3 个方面来考察失地农民文化素质上存在的问题。

第一，受教育水平偏低。受教育水平对失地农民的再就业有着重要的影响，我国失地农民的受教育水平普遍集中在小学与初中学历，使得失地农民在城市生活中往往缺乏选择权，与市民相比处于被定价的状态。

第二，普通话水平偏低。受长期生活习惯的影响，失地农民往往更加习惯于用方言来进行表达。从社会学角度来看，讲方言的失地农民逐渐形成了一个独特的亚文化圈层，并由此来排斥主流文化对其影响的冲击。这对其市民化进程产生了较强的阻碍效应，并深化了市民群体与失地农民群体之间的不认同感。

第三，对社会公德的敏感度低。在我国长期存在的城乡二元结构中，形成了以城市社会为核心的城市社会公德和以乡村社会为核心的乡村社会公德，因此导致了失地农民在身份快速转变后缺乏对城市社会公德的认同感和归属感。

1.4 生活方式的市民化

在传统的乡村空间结构中，私人居住空间往往通过半私密性质的农家院落向公共空间进行延伸，使村民的家庭生活、农业生产和社会交往得到了有效结合。但“村改居”活动打破了其原有的空间组织结构，使其居住空间转变成了完全私密的私人空间，进而直接影响了其在原有空间结构下形成的生活方式和社会关系。尤其是在“村改居”社区这样将多个传统村庄拆分重组的新型社区中，社会关系和生活方式的纽带被进一步淡化。从笔者的访谈中来看，多数失地农民的日常休闲活动和社交频繁程度均明显下降，积极推动失地农民生活方式的转变以提升其市民化水平仍然有很大的进步空间。

2 推进“村改居”社区失地农民市民化的路径

2.1 加强对失地农民的教育与培训

首先，政府应在失地农民再就业的培训与教育中扮演关键角色。一方面，政府要设立失地农民再就业的培训基金，为失地农民提供高质量、多样化的课程以供学习，帮助其提升就业能力；另一方面，要制定和完善保障失地农民培训与教育的制度，将失地农民再就业水平纳入我国基层政府的奖惩机制，推动基层官员着手解决失地农民的培训与教育问题。

其次，在“村改居”社区中建立失地农民再就业的教育与培训机构。“村改居”社区是失地农民融入城市生活的窗口，应充分发挥社区在推动农民再就业时的积极作用，建立多样化的教育与培训机构，就近解决失地农民的培训需要。

最后，要加强失地农民的自我教育。自我教育对提升失地农民的知识水平和技术能力具有重要意义［7］。据此，可建立对失地农民培训与教育的内部考核机制，将一部分工作岗位作为考核优异者的奖励，激励失地农民进行自我教育与培训。同时，失地农民自身也应转变观念，认识对其进行再就业培训的意义，发奋图强，追求卓越，积极融入城市生产生活中。

2.2 构建良好的失地农民市民化的社会环境

首先，要构建良好的保障失地农民再就业的市场秩序，增强对失地农民再就业的就业保障。一方面，我国政府要提供专项资金，以“村改居”社区为基点为失地农民提供相关法律帮助，满足失地农民多样化的需求；另一方面，政府要严肃市场纪律，对有效保障失地农民再就业合法权益的工商企业进行奖励，反之则要进行行政处罚，积极引导市场风向。

其次，要增强社会对失地农民的包容度。党的十九大指出，要构建共建共治共享的社会治理格局。这从宏观政策角度奠定了我国社会治理的总基调，有利于构建对失地农民包容的社会态度，推动失地农民的市民化进程。面对当前社会中仍然存在的不平等与歧视现象，要以法律为底线、社会道德为引导，构建平等包容的社会环境，建立失地农民进入城市生活的自信心，使其真正成为城市的一分子。

2.3 完善失地农民的社会保障机制

社会保障机制是城市经济关系的重要内容，是衡量失地农民市民化质量的重要因素［8］。为加强失地农民的社会保障机制，首先，政府与“村改居”社区治理主体要合力加强对失地农民有关社会保障制度的科普教育，着力解决失地农民对社会保障制度的认知偏差，转变其长期形成的“养儿防老”等思想观念。其次，要实行精细化管理的社会保障制度。对于许多年纪较大的失地农民来说，社保金额超过了其承受能力，导致其无力参保。这便需要政府转变农地征收的补偿制度，并进行分类化、精细化管理。最后，要进一步完善我国的社会保障制度，确保失地农民社会保障关系的顺利转变。

2.4 充分发挥“村改居”社区在失地农民市民化中的积极作用

首先，“村改居社区可发挥对社会公德的宣传与引导作用。一方面，“村改居”社区可以在社区内开展相关的主题教育活动来直接影响失地农民对社会公德的看法与态度；另一方面，可以通过悬挂宣传标语等方式营造一个有利于传播社会公德的软环境，对失地农民起到潜移默化的影响作用。其次，“村改居”社区可以为失地农民提供丰富多样的社区活动。作为其新的空间集聚形态，社区可通过开展一系列文化活动，重构其原有的人际关系和权威认同，加快其市民化身份转变的过程。最后，“村改居”社区可提高失地农民的政治参与能力与意识。一方面，通过鼓励失地农民有效参与居委会、业主委员会等的选举活动，增强其政治参与意识与能力，并树立其对新的生活方式的归属感和认同感；另一方面，通过“村改居”社区中基层党组织的宣传与引导，可积极吸引失地农民向党组织靠拢，并在失地农民中逐步形成党员群体，反映其利益诉求。

2.5 转变失地农民的思想观念

失地农民身份的转变不仅要靠政府的帮扶、其他主体的协助，也要靠其自身的内在调整，认识到自己身份的转变所带来权利与义务关系的转变。首先，失地农民要更加遵守社会公德，增强自身的规则意识与责任意识。其次，失地农民要充分利用各类社会公共资源。失地农民要充分利用如图书馆、博物馆、党史馆等社会公共资源，主动学习、吸收新知识，培养自己的知识水平和道德情操，加速自身向市民身份的转型。最后，要增强自身的自信心，积极进行社会交往。失地农民应认识到自身实际身份已经与市民无异，并据此建立新的社会关系，摒弃自身原有的自卑、不安的思想状态，逐步融入城市生活中。