民航发展理论的创新尝试

本刊编辑部

高俊

湖北天门人。1990年7月毕业于厦门大学哲学系，1997年9月毕业于厦门大学经济系世界经济专业研究生班。高级政工师。先后担任民航厦门空管站和浙江空管分局纪委书记、工会主席，兼任中国民航报厦门记者站站长15年。2016年10月至今，任中国民用航空局综合司副司长。曾编著《南强梦》《拥抱梦想》《关注中国空港》《为了蓝天》《天空守望者》《致榕树》等著述300多万字。

前不久，中国民用航空局综合司高俊副司长的新著《论民航产业化》，作为“民航高端论丛”第一本出版发行，在行业内产生了较大影响。

为此，《环球飞行》就读者关心的问题采访了高俊副司长。

《环球飞行》：首先祝贺您的新作出版，您提出民航产业化理论的主要背景是什么？

高俊：我关注“民航产业化”这一课题由来已久，2017年之后我开始《论民航产业化》的撰写，2020年4-5月初步完成。我研究民航产业化理论和实践有“四大背景”。

首先是学习新思想的需要。2012年召开的党的十八大明确提出习近平新时代中国特色社会主义思想，这一新思想是我们党必须长期坚持的重要指导思想。民航是政治部门，除了学习掌握其中的“八个坚持”“十四方略”这些主要精神外，一个重要任务就是要学习贯彻习近平总书记对民航工作的重要指示精神。

前期，我把习近平总书记关于民航的思想归纳为战略产业论、安全发展论、服务品质论和精神动力论四个方面，进一步把其中的战略产业论总结为“五个双重”，就是双重属性、双重职责、双重基础、双重功能和双重特点。民航作为国家战略产业地位是明确的，但是民航产业化发展水平处在什么状态？有没有量化评价方法和工具？如何进一步发挥民航战略产业作用？这些是需要进一步思考的重大理论和实践问题。

其次是领会新精神的需要。2017年党的十九大胜利召开后，民航全行业认真学习贯彻党的十九大精神。民航是经济部门，要重点学习党的十九大精神中关于经济工作的决策布置，也就是报告第五部分：“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”这部分。这里一共有十段话，核心是我国经济进入高质量发展阶段，要建设现代化经济体系，实现质量变革，效率变革和动力变革。大家知道，航空运输业是现代化航空經济体系的重要组成部分。而航空经济体系又是国家现代化经济体系的重要支撑。民航产业化是民航强国建设的必由之路，也是民航强国建设的应有之意。这就需要中国民航和中国民航人思考如何建设现代化航空经济体系这个大问题，研究民航强国建设和现代化航空经济体系之间的关系这个新课题。

第三是落实新路径的需要。2017年，中国民用航空局党组贯彻党的十九大精神，提出民航强国“一加快、两实现”战略路径。“一加快”从2017-2020年，只有三年左右时间，也就是民航“十三五”规划和改革目标任务的完成阶段。之后，以2035年为时间节点，分两个阶段，推进“两实现”。民航发展面临“转段进阶”，也就是从民航大国向民航强国迈进，从单一航空运输大国向多领域民航强国跨越。最重要的是如何在“一加快”的基础上，推进“两实现”。其中多领域民航强国的“多”，就意味着不仅仅是民航行业的事情，必须“跳出民航看民航” “跳出民航发展民航”。这也是需要行业进一步思考的重大理论和实践问题。

第四是适应新时代的需要。我们面临“两个百年”时空转换，“两个大局”交织激荡，“两件大事”统筹谋划和“两个节点”有机衔接。民航是科技行业，特别是新一轮技术革命和产业革命对民航发展的深刻影响，也有广泛的运用场景。如何适应这些变化要求？这也需要我们进行深入思考。在这样的背景下，我提出民航产业化研究课题，就是要大家思考如何构建高质量航空生态圈，主要目的是如何从更高站位、更宽视野、更深层次推进民航强国建设，更好地发挥民航战略产业作用，更好地服务国家战略。

《环球飞行》：我们感到民航产业化理论有点高深，请您谈谈自己的系统思考？

高俊：的确，这是一本论文集，有些观点分散在一篇篇文章之中。我可以按照数字简单罗列一下。

把握“一个趋势”，就是要把握航空产业体系和航空生态圈建设是世界航空强国的主流趋势，加快民航产业化是民航强国建设的基础工程，推进民航产业化发展的过程本质就是建设民航强国和实现民航高质量发展的过程，构建航空产业体系和航空生态圈实质是为民航强国建设创造更好环境和更好条件。

把握“两个超越”，就是从产业经济学的角度，对一百多年来世界民航理论创新成果进行系统梳理，特别是在对航空经济学派的学习和对航空都市学派的借鉴的基础上，借鉴产业经济学和航空经济学的原理，结合中国民航发展，用中国特色的理论研究话语体系，第一次比较系统地阐释民航产业化理论，做了一个民航理论的创新尝试。

把握“三个逻辑”，就是要把握民航产业化的实践逻辑、理论逻辑和时代逻辑。其中实践逻辑要重点把握民航的地位、作用、特征和路径，理论逻辑重点把握产业与行业、政府与市场、供给与需求、需要与质量等关系，核心是要处理好生产力与生产关系、上层建筑与经济基础的关系；时代逻辑要重点把握民航产业化如何适应信息化时代，民航高质量发展和全面深化民航供给侧结构性改革的要求。

把握“四方协同”，就是推进民航产业化要实现民航强国与航空强国（制造强国）、科技强国和交通强国协同发展，把握民航对航空产品的安全性、经济性、环保性和舒适性原则要求，做好强链、延链、补链和融链等方面工作，为航空强国提供市场，为科技强国提供场景，为交通强国提供支撑。

把握“五方推进”，就是在规划、改革、协同、平台和治理等方面下功夫，完善民航产业化的规划体系、政策体系、市场体系、产业体系和治理体系，实现产业链共建、数据链共享、创新链共生、资金链共融和人才链共赢。

把握“六个特征”，就是从国际上把握民航产业化发展规律，航空产业体系和航空生态圈具有价值链高端、产城融合发展、市场公平竞争、资源高度整合、交通综合一体和创新能力领先等主要特征。

把握“七个链条”，在纵向上，民航产业化要带动航空制造业和航空服务业上下游产业链发展。在横向上，民航产业化要驱动航空相关产业形成和发展成为航空生态圈。在圈层结构上，民航产业化要以航空运输业为核心基础、国家政策体系为基本保障、航空工业为主要支撑、军事工业为重要依托、区域经济产业为战略延伸、新技术产业为新生力量，以及科研院所为创新因子而形成协同发展的平台机制。

把握“八个要素”，推进民航产业化就是要聚焦民航强国八个基本特征力量不断汇聚增强，发挥市场的决定性作用和政府宏观调控作用，以高质量发展为主题，实现民航航班、时刻、航权、资产、资本、信息、数据、人才等核心资源要素最优的市场化配置。

把握“九个能力”，推进民航产业化是对工作能力的重大考验，围绕提高民航行业治理体系和治理能力现代化，重点提高政治能力、学习能力、调查研究能力、科学决策能力、改革创新能力、依法执政能力、做群众工作能力、应急处突能力、抓落实能力。当前，特别要提高把握“三新”的政治能力、战略眼光、专业水平。

把握“十个方面”，推进民航产业化就是要在产业定位、产业规模、产业结构、产业集中、产业周期、产业竞争、产业规制、产业变革、产业规划和产业评价等方面深化思考和研究。

总之，全面把握这十个要点，就能够比较全面理解和掌握民航产业化这个理论体系的精神实质和核心要义，也才能在工作中更主动更自觉地加以运用，不断丰富其内涵和外延。

《环球飞行》：您系统归纳了民航产业化理论体系，对我们加深理解很有帮助，您可否重点讲一下“两个超越”？

高俊：回顾民航发展110多年的历史，航空产业伴随人类科技进步发生了翻天覆地变化。同时，民航理论研究也在创新发展，有两个比较有代表性的流派。一是英国克兰菲尔德大学航空运输系主任里格斯·道格尼斯为代表的“航空运输学派”，其代表作是《迷航：航空运输经济与营销》，从航空公司角度，探讨了运力供给与市场需求的关系，是一本被航空运输业热捧了20多年的经典之作。二是美国学者约翰·卡赛德为代表的“航空都市圈学派”，其代表作是《航空都市圈》，从大型机场角度，探讨了机场与城市的关系，分析了全球化多个经典案例，表明以快捷性和网络化为优势的航空运输业，与连通性、高效性和灵活性为特征的产业竞争的关联度越来越高，预示全球化背景下航空运输业特别是机场发展，将塑造新的城市形态，即航空都市区。

这两大流派奠定了现代民航理论基础，是从事民航工作人的必读书目。需要指出的是，我说的“超越”本质是指其中的继承和创新特质。

一是民航产业化理论的覆盖面更广泛，是全产业链和全要素的，重点是民航强国基本特征的“八个基本特征”，也就是“八个要素”。而“航空运输学派”重点研究航空运输业的价值源头——航空公司；“航空都市圈学派” 重点研究航空运输业的重要基础——机场。两者研究的要素主体比较单一。

二是民航产业化理论的研究对象更全面，主要包括中美欧三大主要航空经济体。而“航空运输学派”和“航空都市圈学派”更多以欧美为研究分析对象，对于作为世界第二的中国民航的研究基本没有涉及，这是一个重大遗憾。作为中国民航人，我们应该有这个理论自信去完善它和弥补它。

三是民航产业化理论的话语体系更中国，比如民航资源包括运力资源、机场资源、航线资源、信息资源、保障资源、数据资源等方面；民航能力体现在行政管理能力、安全监管能力、政策法规能力、服务保障能力、规划引导能力、科技支撑能力、适航审定能力、国际交往能力、党建统领能力等方面。

四是民航产业化理论具有包容性和开放性，特别要吸纳“两个学派”的科学研究方法，既重视宏观经济研究，也重视微观经济研究；既重視定性研究，也重视定量研究；既重视历史研究，也重视现实和未来研究；既重视行业发展研究，也重视相关产业研究；既重视战略问题研究，也重视战术问题研究。

总之，民航产业化发展只有放在服务国家战略中去考量，置于在综合交通结构体系中思考，融入航空经济体系中去发展，其独特优势、比较优势和先行优势才会更加凸显。

《环球飞行》：为什么要把“国家政策体系”作为民航产业化的基本保障或者纳入产业链条？

高俊：这个问题非常好。这也是民航产业化理论极其重要的一个方面。本书在论述民航供给侧结构性改革中，我主张在改革调整民航结构性问题中，就把调整民航的政策结构作为重要内容和重要任务。一方面要加强行业内部政策集成，另一方面要加强部门间政策协调。其实，这是我们的行业长期忽视或重视不够的地方。

中国是一个推进较多产业政策的国家。研究表明，最近30多年来，我国制定的行业政策的广泛性和覆盖面，远远超过以推进产业政策而著称的日本。例如，早在1989年3月，日本就颁布了堪称世界之最的“国家产业政策”，涉及包括交通运输业在内的全部行业。“多”并不意味着“好”。关键要对政府制定政策的行为进行全面分析和把握。

制定政策是政府治理能力的集中体现，是政府行为的“指挥棒”，一般包括资源配置性产业政策和再分配性产业政策两大类。前者涉及“公共产品”供给，后者涉及“帕累托”改进。著名学者江小娟同志早就从公共选择理论角度进行了深入分析。

她认为隐含其中有“三个问题”。第一，政府有没有足够的愿望制定和实施合理的产业政策；第二，政府有没有能力制定和实施合理的产业政策；第三，政府制定政策的出发点是解决结构性问题还是解决市场性问题（市场失灵）。更进一步还要思考：第一，不同层级的政府在制定产业政策中发挥什么作用、考虑什么因素？第二，更“科学”的程序和方法能不能保证产业政策的制定更合理？第三，产业政策的合理性又是如何判定的？

问题的关键还在于：无论是资源配置性产业政策，还是再分配性产业政策，对企业来说，都是“指向标”。但是为什么“政府之愿”和“企业之盼”还存在很大的“落差”？为什么产业政策的实际效果和预期效果又有明显的“反差”？事实上，民航在制定政策方面也存在类似问题，亟待解决。

应该看到，随着我国社会主义市场经济体制机制的不断完善，政府制定政策有“三个明显趋势”。一是普遍短缺行业明显减少和市场决定性作用明显增强，制定合理政策的空间越来越小，要求越来越高，难度也越来越大。二是随着我国经济进入高质量发展阶段和“放管服”改革深化，与政府自身利益有关的因素在产业政策制定过程中的影响（部门利益化）逐步弱化，特别在部门横向联动上，要体现国家战略意图和国家利益，制定产业政策的高效、合理、协同和集成成为必然。三是无论是政府直接干预型政策，还是通过市场引导型政策，在纵向执行过程中，都要增强执行动力，克服执行阻力，解决好政策冲突，综合运用手段，强化激励约束。总之，加强对政府制定政策行为的研究，本身就是提高治理体系和治理能力现代化的应有之意。

正是基于以上考虑，我才把国家政策体系作为民航产业化的基本保障，作为构建现代化航空经济体系的七个链条之一。主要目的是提醒行业更加重视政策制定，并实现“两个根本转变”，一是要从过去过多重视“硬政策”制定（比如民航新基建投资政策和项目审批政策）向更重视“软政策”制定（比如资源配置政策和新型智库政策）；二是从过去在行业内“闭门式”制定政策（如行业安全服务政策）向行业间“协同式”制定政策转变（如疫情期间的“五个一”政策和1100亿元的疏解政策）。

《环球飞行》：民航产业化理论对民航强国建设有什么重要意义？

高俊：关于这个问题，在本书多篇文章中都有所涉及。这里，我举一个最新的例子。在今年全国民航工作会议上，民航局党组经过慎重研究调整提出了“十四五”时期民航“一二三三四”总体工作思路，即践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、构建完善三个体系、开拓四个新局面。民航产业化理论在这一总体工作思路中至少在两个方面得到充分体现。

一是从建设“三张网络”调整为“构建完善三个体系”，就是构建完善功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系、安全高效的生产运行保障体系。从“网络”到“体系”，不仅是“升级版”，而且是“加强版”；不仅有数量的要求，而且有质量的要求；不仅要注重体系内部的关系，还要注重体系之间的关系。这里就是体现出产业化发展的要求。因为产业化发展的实质是全产业链发展，是全要素生产率的提高，是共享、平台、跨界、联合、圈层思维的集中反映。

二是从补齐四个短板调整为“开拓四个新局面”，就是民航产业协同发展有新格局、智慧民航建设有新突破、资源保障能力有新提升、行业治理体系和治理能力有新成效。这里的第一条“民航产业协同发展有新格局”，就是最直接的体现。要求我们进一步深化对民航战略产业地位的认识，更加科学地引导、统筹全国民航产业总体布局，更好地提升民航产业的战略承载能力，更好地提升民航产业的开放性和包容性，推动民航业与上下游产业深度融合，推动民航与其它交通方式深度融合，推动民航与地方经济社会发展深度融合。

此外，在民航“十四五”规划中，我们提出要着力构建“六大体系”，加快实施“六大工程”，这一理论也得到充分体现。归根到底，民航产业化理论有利于更快地加快民航强国建设步伐，有利于更好实现民航高质量发展。

当然，深化民航产业化理论研究是一个系统工程。当前，我们要结合学习贯彻党的十九届五中全会精神，重点厘清民航产业化理论与新发展阶段，新发展理念和新发展格局的关系，共同推进民航理論创新工作。

理论创新很难，但是很有意义。我很喜欢也经常引用海涅的这首诗：“思想走在行动之前，就像闪电走在雷鸣之前一样。”这首诗形象而深刻地说明：思想是行动的先导。一个理论探索被大家接受和理解肯定有一个被实践检验的过程，而这恰恰是理论工作者和政策研究者的价值和使命所在。“不要人夸颜色好，只留清气满乾坤”。其实，我更期待大家的批评意见。