农村宅基地使用权退出补偿方式研究

□文/ 吴 婧 颜冯薇

（南京工业大学经济与管理学院 江苏·南京）

［提要］合理的农村宅基地使用权退出补偿方式能够优化城乡人地资源配置，节约集约用地。不同类别的农村由于自然禀赋和经济发展水平的差异，在宅基地补偿方式方面各有其特点。本文针对实践中农户权益受损、补偿不到位、宅基地退出积极性不高等问题，提出各级政府应在依据普适性政策制定合理补偿标准的同时，根据地区差异，因地制宜探索多样化的补偿方式，从而引导农民有序退出宅基地等建议。

一、引言

国家统计局人口普查数据显示：1978 年我国城镇人口有1.7 亿人，2019 年我国城镇人口增加到8.5 亿人。2014 年我国人均村庄用地约240 平方米，已超过国家标准。而从建设用地情况看，农村人均建设用地面积居高不下，部分地区空心村及闲置用地比重达10%～15%。农村人口大规模进城，农村建设用地不减反增，农村居民点空闲和闲置用地面积达3，000 万亩。为优化人地资源配置，政府开始引导农民退出宅基地。然而，由于农业生产不方便、地方政府财政资金有限等问题，农民退出宅基地积极性并不高。只有农民权益保障到位，宅基地退出实践才能稳步推进，如何建立符合农民预期、优于宅基地保障的补偿方式，是个值得研究的问题。

二、宅基地使用权退出补偿方式理论基础

农民退出宅基地的关键在于是否有符合农民心理预期的补偿方式。刘双良（2020）认为应完善宅基地改革与住房保障联动机制，为农民提供差异化补偿方式。针对目前农村宅基地存在的低效闲置问题，张泽颖（2018）认为完善补偿机制的过程中既要着眼增加农民福利，也应关注补偿与利益分配的公平性。吴迪（2020）提出当前宅基地改革的主要问题在于农村宅基地财产属性与福利保障属性的冲突，过于重视保障属性不利于农民收入水平提升。李荣耀（2020）基于改革试点区的716 家农户调查数据，提出未来改革虽需坚定不移地探索，但更要沉得住气，尊重农民乡土情结。李建强（2019）认为，经济补偿政策对闲置退出的农民激励效果最好；对于选择集中居住的农民而言，经济补偿和住房安置的激励效果更好。异地扶贫搬迁作为国家脱贫攻坚的重点内容，以此为背景，郭元元（2020）深入剖析搬迁农户的安置模式与补偿方式，构建了退出补偿的概念模型。因此，政府在制定使用权退出补偿政策时，应着眼于不同农户权益与长远生计，推动补偿机制多元化发展。

从现有研究来看，农民退出宅基地积极性并不高。究其原因，除了缺乏合理的补偿标准，更为重要的是农民对补偿方式存在不满。因此，对于未来宅基地退出补偿的落实应兼顾公平与效率，基于宅基地的社会保障功能，结合地区经济发展差异因地制宜，合理搭配多种补偿方式，立足未来持续发展，建立优于土地保障的政策引导农民有序退出宅基地。

三、不同类型农村宅基地退出补偿方式特点

为推进城乡统筹发展，广大农村地区在宅基地使用权退出实践中，形成了货币补偿、就业安置、土地入股多种安置补偿方式。为了综合其各自补偿方案的优劣势，提炼其实践经验，建立宅基地长效退出机制，此处选取上海奉贤、常州武进、重庆大足、四川泸县、河南郸城等五个地区，依据其经济发展状况、区域位置及自然资源禀赋，分为发达农村、欠发达传统农区及贫困农村三种类型，以地区生产总值及第一、第二产业比重衡量地区产业结构，人均GDP 及规模以上工业企业总产值衡量地区经济发展状况。（表1、表2）

表1 宅基地退出地区产业结构概况一览表

2019 年我国国内生产总值990，865 亿元，比上年增长6.1%。其中，第一产业占国内生产总值比重7.1%；第二产业占比39.0%。表1 中，重庆大足、四川泸县第一产业均高于7.1%，第二产业比重除河南郸城外均高于50%。表2 中，上海奉贤、常州武进人均GDP 约为河南郸城的12 倍，因此将上海奉贤与常州武进区划分为发达农村。由于此类地区经济较发达，宅基地财产属性较强，社会保障属性较弱，优先考虑货币补偿方式。重庆大足及四川泸县是欠发达传统农区，对于宅基地财产性收益要求较低，住房、社会福利保障仍是农户最为关心的。河南郸城是国家级贫困县，归为不发达贫困农村，为帮助贫困农民脱贫致富，国家出台异地扶贫搬迁政策，通过异地安置改善农民生存环境，引导贫困户退出宅基地。然而，由于地区差异，同一政策在其他地区可能无法推广；同时，这些补偿方式也各有利弊，如货币补偿，政府一次性给予农民退地补偿款，但从长期来看，难以保障农户长期生活需求；房屋置换补偿虽提升了农民生活水平，但忽略经济发展不平衡下宅基地财产属性与土地增值空间；异地安置能够解决特困农户生活住房问题，但从地理位置来看，不少安置区域生产生活条件并没有原先的生活区便利。因此，在引导农民退出时需结合地区现状具体分析。

四、不同地区宅基地使用权退出补偿方式比较

上海奉贤与常州武进区经济较发达，结合住房安置、货币补偿等方式，开展农民“上楼”与“平移”工作。四川泸县通过增减挂钩将复垦形成的建设用地指标在县域内流转，搭配住房、社会养老等补偿方式，鼓励农民自愿退出宅基地。重庆大足通过地票改造居民用地，复垦耕地部分预留用于农村宅基地再分配，剩余部分统筹发展农村二三产业。河南围绕异地扶贫搬迁与拆旧复垦，推行复垦券制度助力脱贫攻坚。以上五个地区作为发达农村、欠发达传统农区及贫困农村的代表，其退出情况比较如表3 所示。（表3）

（一）发达及特色农村。发达地区依据新型城镇化及新农村建设要求，完善农民“户有所居”多元化保障方式，多采用统一安置房与货币补偿相结合的方式，优先考虑宅基地财产属性与土地增值空间，该模式优点如下：（1）虽然在城镇建设中，住房安置占用农村耕地面积，但农民退出宅基地使用权后，复垦宅基地，提高土地利用率。（2）进城的农民可将宅基地置换成小城镇的商品房用于出租，财产收入增加。地方政府通过房屋置换，引导农民“上楼、平移”形成社区，同时完善社区基础设施，农民生活水平不断提升。

发达地区宅基地使用权退出实践在不断调整中响应发展要求，然而由于政策、市场平台、利益分配等因素制约，退出补偿方式无法满足农户生活需求，宅基地流转的进一步深化面临困境，例如：（1）宅基地换房资金运行压力大。宅基地换住房涉及耕地占用，需建新后拆旧，由于土地利用总体规划限制，有必要提前申请周转指标，宅基地置换周期因而较长，若没有足够的政府财政支撑，这种治理模式的运行举步维艰。（2）农民生活成本提高。尽管住房安置可暂时解决农民生存问题，但由于不少农民受教育程度不高，缺乏其他生存技能，进城后可能面临就业难问题。

（二）欠发达传统农村。欠发达传统农村在资金来源、地理位置及资源禀赋等方面都与发达地区存在差距，“留不住人、引不来资”的问题较为突出，产业发展艰难。因此，传统农区宅基地的流转也是乡村振兴的重难点。为探寻最佳改革模式与补偿方案，各地开始以增减挂钩作为资金来源的保障，进城农民腾退出宅基地并进行复垦，形成农村建设用地，农民退出宅基地后减少的指标挂钩转增为城市建设用地指标。但在实践中也存在诸多局限：（1）土地发展权流失加大城乡贫富差距。从短期来看，农民出让宅基地并基于此得到货币补偿，增加了财产性收入，但从长期来看，土地发展权益流失，限制了农村产业发展空间，城乡贫富差距逐渐加深。（2）结余建设用地指标转让不能体现土地价值，宅基地增值收益弱化。政府依靠收储制度，获得建设用地指标，统筹分配后的结余指标可经出让获得增值收益，然而部分指标增值收益农民无法享有，宅基地财产属性弱化。

（三）不发达贫困农村。河南郸城是国家级贫困县，作为贫困农村的代表，结合国家扶贫攻坚配套政策，在资金来源与政策保障方面享有多种优惠，比如：（1）节余指标优先保障贫困地区农民权益。复垦券制度在贫困地区与发达地区间建立了公开透明的交易平台，以便各地区能够快捷购买所需指标，为农户搬出后的生产生活提供基础资金。（2）投资收益统筹分配返还农民。农村宅基地是农民的可交易资源，通过易地扶贫搬迁获得的收益将由县政府统筹规划，进行投资理财，宅基地投资收益逐年返还农民。

表2 宅基地退出地区经济发展状况一览表

表3 不同地区宅基地退出补偿方式比较一览表

由于贫困地区一般是偏远山区，如河南郸城，贫困地区多是“三山一滩”地区，这类地区资源稀缺，即使将宅基地复垦为耕地，其耕地价值也有限。具体来说，利用复垦券收入补偿农民及拆迁安置的补偿方式缺陷如下：（1）降低进城购房者消费能力。农户持券竞卖获得现金收入，作为宅基地置换补偿，然而，竞拍“复垦券”过程中的支出并非房地产商买单，而是转嫁给商品房购买者。由于我国的城市化是以农民进城为主体，从本质来说这笔支出依旧转嫁到进城的农民身上，实质上加大农民进城的难度。（2）河南郸城因其国家级贫困县身份成为国家重点扶持的对象，创造性地提出了复垦券制度，但鉴于资金有限及用地指标的稀缺性，若全面展开农村宅基地改革，无论资金还是政策层面，不少农村地区都将难以落实到位，因此这种补偿方式可推广性较小。

五、宅基地使用权退出补偿方式优化建议

在农村宅基地改革具体实践中，宅基地退出补偿应遵循以下原则：第一，坚持保障农民权益的根本准则，兼顾农村宅基地保障功能与财产功能。第二，遵循土地集约利用思想，统筹规划城乡建设用地。第三，维持资金平衡。资金平衡是引导农民有序退出的关键，有了充足的财政资金支撑才能确保宅基地退出实践平稳推行。第四，立足于典型区域退出补偿机制的可推广性，制订补偿方案时，在普适性基础上实行差异化的安排。

（一）普适性政策下的统筹规划

1、退地转户。由于农村居民文化水平普遍偏低，劳动技能单一，进城转户后就业形势严峻。为照顾此类农户，政府可开展专业技能培训，增加就业渠道，完善失业保险，为这类农民提供一套稳定就业的长效机制。在教育方面，政府应确保经费来源稳定，能够满足城乡基础教育等资源的普及与教育资金投入。对退地转户的农民而言，住房保障是重点，完善的住房保障与配套设施是农民有序退出宅基地的前提条件。因此，对于经济基础较好且已进城买房的农户，地方政府可通过市场估价，鼓励此类农户利用原住房置换价值相当的城镇商品房；对于退出宅基地的低收入农民群体，可将其纳入城镇廉租房安置体系，优先保障其基本住房需求。

2、退地未转户。部分农民在退出宅基地后仍保留户籍，对于此类不转城镇居民的农户，国家与集体经济组织应尊重其意愿，完善相关可持续发展保障。国家政策层面，政府可合理利用公共财政政策，为农民基本生活需求提供稳定的资金来源；村集体经济组织层面，给予农民相当的土地所有权收益，保障宅基地财产功能。当农民收入水平收入低于本地农村最低收入标准时，政府可通过完善就业机制、拓宽就业渠道等方式提供相应社会福利保障制度，直到农户就业稳定，收入达到平均水平。农民收入水平高于城镇最低生活标准，可引导农民统筹规划，利用金融工具将其获得的宅基地补偿收入及经营性收入进行投资理财，实现自有资产的保值与增值。

（二）差异化现实下的因地制宜

1、发达及特色农村。从地理位置与经济发展水平来看，发达特色农村资源禀赋优越，土地增值较快，因此可着眼于宅基地财产性功能保障，结合宅基地住房保障功能给予农民合理补偿，尽量秉持“先建后搬”、“先搬后拆”原则，保障农民基础生活水平；货币补偿方面，对房屋进行市场估价时应保证与新建房屋建设成本持平、等量交换。

2、欠发达传统农村。欠发达传统农村农户房屋多以自住为主，财产属性较弱，对于这类农户，引导其退出农村宅基地应循序渐进，对宅基地的分配应优先保障农民日常居住，退出补偿金额应与农业生产收入大致吻合。首先，政府应建立动态的退出补偿标准，考虑土地的增值空间及人民币贬值等因素，合理估计农民退出宅基地所得的货币补偿及土地增值溢价补偿。其次，建立宅基地使用权流转平台并完善监督机制，确保指标交易公开透明，保障农民在交易过程中的知情权。农民宅基地使用权退出形成的资本性收益应直接反哺于农民，避免繁琐的中间环节，提高分配效率，确保农民获得的退地收益能够符合其预期结果。

3、不发达贫困农村。为了盘活农村宅基地、帮助贫困地区实现脱贫，国家已出台相关政策助力脱贫攻坚。帮扶地区应结合本地区指标用度，合理安排跨省域调剂工作，调入节余指标；深度贫困地区也应合理实施拆旧复垦，合理规划资源，宜耕则耕。政府部门也应不断完善易地扶贫搬迁管理监督机制，建立市级与贫困县联动监督机制，兼顾公平与效率，推行上下联动，将贫困农民搬迁及农村危房改造作为精准脱贫的重点内容。

总之，有序引导农民退出宅基地是一个循序渐进的过程，应基于农民退出后的可持续发展，依据普适性政策制定合理的补偿标准的同时，因地制宜，结合地区资源分布与地理位置等因素差异，探索符合农民心理预期的补偿方式。

主要参考文献：

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