加强杠杆率监管改善商业银行稳定性的国际经验与借鉴

摘 要：商业银行杠杆率监管在国外实行最早可追溯至20世纪80年代，在美国和加拿大等国家发挥了一定作用。2008年金融危机爆发后，商业银行杠杆率监管引起各国普遍重视，并逐步推进实施。文章研究美国和加拿大商业银行杠杆率监管实践，同时介绍各国杠杆率监管改善银行稳定性三要素产生作用。最终归纳国外监管经验对我国实践的重要启示和借鉴意义。

关键词：商业银行 杠杆率 稳定性

中图分类号：F830  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-043-03

一、研究背景

从现代银行诞生以来，银行稳定性风险问题也伴随而来。银行业的稳定与否直接影响整个金融体系的稳定与否。2008年爆发的全球金融危机严重破坏了国际金融秩序，冲击了国际金融体系，危机迅速在世界各国扩散，各国积聚的系统性风险纷纷暴露，实体经济开始出现严重衰退。金融危机后，国际贸易萎缩，国际金融市场震荡加剧，世界经济经历了重创。如何维护金融体系的稳定，解决金融不稳定问题为各国所重视。正是由于商业银行利用监管套利，利用资产证券化和衍生产品等方式，将表内资产转移到表外，给银行系统埋下了不稳定因素。研究发现，而在金融危机爆发前，发达国家主要商业银行往往呈现高杠杆经营的特点，使得银行脆弱性加大，金融体系的不稳定性加剧，研究者开始注意加强商业银行杠杆经营的监管研究。国际主要经济金融组织普遍认为金融机构特别是商业银行过度的杠杆经营成为危机爆发的重要原因，取得了需要进一步加强对商业银行杠杆经营监管的共识。巴塞尔委员会出台了《巴塞尔协议III》，将杠杆率监管指标包括在内。《巴塞尔协议III》的出台使得商业银行高杠杆的经营模式受到影响，银行开始通过补充资本，缩减贷款，控制杠杆率。杠杆率监管指标的加入，降低了银行风险的发生，但同时也影响了商业银行的盈利能力和流动性。风险防控、盈利能力和流动性又与银行发展能力、银行防御能力、银行平稳能力息息相关。从整体来看，杠杆率监管指标进入监管框架对商业银行的银行发展能力、银行防御能力、银行平稳能力都有显著影响，而银行发展能力、银行防御能力、银行平稳能力又与商业银行的稳定性息息相关，如何在保持稳定的基础上推进商业银行杠杆率监管也就成为一个需要高度重视的问题。杠杆率监管政策实施，将导致相关指标的调整变化进而引起商业银行的银行发展能力、银行防御能力、银行平稳能力出现同步变化。如果变化过于剧烈且偏向负面，可能导致商业银行实施非理性经营行为，直接冲击整个银行体系，乃至国家整体金融体系的稳定，进而诱发金融危机甚至经济危机。将发达国家商业银行杠杆监管与改善商业银行稳定性结合进行研究，有助于找到增强银行杠杆率监管效果与水平的途径，发现我国目前监管框架中存在的缺陷，从而为银行业和金融体系稳健运行与可持续健康发展提供一些参考。

在对于银行稳定进行定义的基础上，结合Schinasi（2004）和王晰（2020）等学者的研究成果，笔者认为，保持银行稳定要求，需要考虑银行三个维度的能力，即银行稳定三维度：分别为银行发展能力、银行防御能力、银行平稳能力。第一维度银行发展能力是保证银行业和银行机构稳定的关键，银行发展要求银行具有盈利能力，才能保证银行生存和发展，进而才能谈到银行稳定。银行发展能力为银行防御能力和银行平稳能力提供基础。Caballero指出，金融发展不足是金融动荡的根源之一。而易纲在2018年谈到，中国金融体系的高质量发展是保障金融稳中向好的基础，金融发展是金融稳定的动力。因此，确保盈利能力才能够保证银行发展，从而保证银行稳定。第二维度银行防御能力是银行稳定的保障，具有强大的风险承担能力，才能够确保银行防御风险。2018年9月，国务院金融稳定发展委员会强调，金融体系应致力于提升金融风险防御能力，以保持金融市场良好发展。因此，具有强大的风险承担能力，才能够确保银行防御风险，进而保持银行稳定。第三维度银行平稳能力是银行稳定的基础因素。银行受到外部冲击时，通过银行系统之间内部资源的合理配置，维持银行运行周期平稳。进而增强盈利能力和加大风险承担能力的发挥作用，确保银行发展能力和保障银行防御能力的作用发挥。

二、美国对于加强杠杆率监管改善商业银行稳定性的实践

美国在危机后以商业银行杠杆率监管为代表的一系列金融改革，在一定程度上抑制了美国的过度金融创新，尤其是金融衍生产品的过度开发和使用，从而对银行稳定也产生一定影响。商业银行杠杆率监管对保持商业银行稳定的直接作用基于防止商业银行的过度杠杆经营放大银行各类风险，保持银行正常发展，确保合理流动性。美国正是通过加强商业银行杠杆率监管，有效地抑制商业银行杠杆经营的风险积累，确保银行发展能力、保障银行防御能力、维护银行平稳能力，从而对维护商业银行稳定产生积极作用。在全面实施商业银行杠杆率监管后，美国商业银行的杠杆率更加真实反映了表内外杠杆水平，并稳定在较高杠杆率水平，杠杆率监管促进了美国商业银行保持业务结构均衡，合理资产配置，限制了资产负债表的过快增长，经营重点更多转回传统的贷款与投资产品。在实施商业银行资本监管中，美国也将资本充足率监管和杠杆率监管并行，同时依据杠杆率和资本充足率将商业银行分为资本雄厚、资本充足、资本不足、资本严重不足、资本危机等五类，并实施差异化的监管，进一步改善相关银行稳定。

（一）对于加强商业银行杠杆率监管的实践

美国长期以来一直实行杠杆率监管，于1982年开始实行，20世纪80年代发生的储蓄及信贷危机中，商业银行杠杆率监管发挥了一定作用。商业銀行杠杆率的计算公式是：杠杆率=核心资本净额/表内总资产×100%。其中，分母为表内总资产。随着商业银行表外业务的发展，表外业务风险日益突出，导致该计算公式下的杠杆率监管存在着监管套利可能，使得美国杠杆率监管难以发挥有效作用。

美国商业银行的杠杆率监管，普遍实施4%的美版杠杆率标准，对保险储蓄机构实行5%的杠杆率监管要求，实行差别化监管。2018年开始，美国采纳《巴赛尔协议III》提出的商业银行杠杆率监管要求作为补充标准，同时提高对部分金融机构杠杆率监管指标，杠杆率监管要求更为严格。监管要求与《巴赛尔协议III》的最低监管标准一致，另外8家全球系统重要性银行需要附加2%的杠杆率缓冲，达到5%;所属的保险储蓄机构要求附加3%的杠杆率缓冲，总计达到6%的杠杆率指标。

总体看，美国商业银行杠杆率监管发展反映了根据风险适时调整的策略，及时跟进金融市场的变化及银行业风险的变化。同时，美国根据国内的经济形势，及时适当调整对杠杆率的要求，以期促进国内经济的发展。

2018年，《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》经参议院和众议院通过后、并由总统正式签署实施。这标志着美国迈出了放松银行业的管制步伐。整体来看，放松了对小银行的监管措施，尤其是降低总资产100亿美元以下小型银行监管成本，放松对资本充足率计算，8%≤自身杠杆率≤10%便认为符合要求。其次，更多的银行中允许互助存款行为，使得更多小银行更加灵活，以便满足25万美元的存款保险制度中的保障额度。最后，部分小银行只要其5%的总资产，大于用于交易的资产和负债之和，就可以不受相關的约束。

从实施体制方面，该国监管体制结合机构型监管和功能型监管，属于一种典型的“双重多头”监管体制。联邦政府和各州政府均金融监管，权力双重。同时多个部门负有监管职责，属于“多头”。

作为一级的监管机构，美联储综合监管金融控股公司;有货币监理署负责监管负责监督国民银行、外国银行分支机构;联邦存款保险公司监督州政府注册非联储会员银行，储贷监理署监管联邦和州注册储贷机构及其控股公司。国家信用社管理局监管信用社。各州拥有各自的法规和监管机构，通过明确监管对象和范围，“分权制衡”。美国监管当局的监管，除了对风险资本比例规定外，还有激励相容的监管技术，有资本弹性结构管理的政策，不同资本类型的银行采取不同的措施。

监管者需要定期检查商业银行审慎监管的要求执行，“统一的评级制度”将监管指标量化。“骆驼评级法”从资本充足性、管理水平、资产质量、收益状况、流动性以及市场风险敏感度等方面对商业银行进行综合评级。同时给予不同的监管对待。当然，面对危机中暴露出的监管重叠、真空和失控等问题，美国金融监管进行改革，从监管局部性风险向监管系统性风险转变，从微观审慎监管朝着宏观审慎监管转变，同时实现跨市场、跨机构间的协调监管，以及实现信息共享。

（二）加强商业银行杠杆率监管对于银行稳定性影响分析

一是对于银行发展能力方面的影响。整体来看，在金融危机期间，以ROA和ROE反映银行盈利能力，美国商业银行资产收益率依然不低。反映出美国的银行发展时，偏好单位资产产生回报率，发展核心类和非核心类资产业务积极。如果发生金融业务需求下降，经营业务风险随即加大，影响单位资产获益能力，即资产收益率出现大波动。美国的银行资产收益率在2009年最低，为2.69%，权益回报率0.28%，经过调整，该指标经历了明显的上升，需要注意的是，这是在有加强杠杆率监管背景下取得。这说明美国商业银行的盈利能力强，危机过后迅速恢复并改善经营现状。2016年以来资产收益率出现了下降态势;权益回报率在2008—2017年间波动不大，与资产收益率波动的趋势具有一致性。

二是关于银行防御能力的影响。美国在金融危机爆发后，以引入和改进商业银行杠杆率监管为代表，进行了的一系列金融改革措施，有效应对危机控制风险。其中的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》是后危机时代进一步强化金融监管的标志性文件。其中明确了沃克尔规则：严格区分限制商业银行的自营业务和代客业务。2018年5月的《经济增长、监管放松和消费者保护法案》，对《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》进行了部分修改，适度放松对部分中小商业银行杠杆率和资本充足率监管。美国杠杆率监管的调整，反映出美国是根据经济金融以及银行业各类风险的变化而调整。美国商业银行杠杆率监管的风险控制效果为世界各国形成了可参考的依据，对全球银行业的发展具有极强的导向作用。

三是关于银行支持能力的影响。由于美国在2008年金融危机中遭受了巨大的损失，进而对于高杠杆经营引发的巨大危机的反思，使监管当局认识到了流动性监管的重要。在加强杠杆率监管的背景下，为了维护商业银行的稳定性，2010年3月，监管机构联合发布了关于流动性风险管理的准则，确定了稳健的流动性随着《巴塞尔协议Ⅲ》的颁布，2014年9月，发布了流动性风险管理规定，加强大型金融机构的头寸管理，避免流动性风险的产生与传染。首次针对辖属的国际大型活跃银行和重要的系统性非银行金融机构，在文件中提出了最低流动比例和过渡期限等要求。一方面要求过渡期内，LCR的最低比例为80%，高于巴Ⅲ的60%。2017年1月1日LCR达到100%，比巴Ⅲ要求早两年。总体而言，最低比例更高，达标时间更短。另一方面，LCR计算更严格，定义的优质流动性资产范围更小。

三、加拿大加强杠杆率监管改善商业银行稳定性的实践

2008年金融危机期间，加拿大银行业保持稳定，没有一家主要银行倒闭，加拿大商业银行的监管政策发挥了重要作用，其中商业银行杠杆率监管功不可没。与美国的商业银行杠杆率指标相比，加拿大的杠杆倍数反映了商业银行杠杆经营风险的真实度，对商业银行杠杆率计算度量的差异影响了杠杆率监管在危机中的作用。加拿大的杠杆倍数指标中资产覆盖了表外资产，包括银行账户的衍生品、销售及回购协议、信用证等，因此，加拿大商业银行的杠杆率监管要求本质上是高于美国的。商业银行杠杆率监管有效发挥风险控制作用，需要不断完善银行风险控制和监管体系，各类风险控制措施和监管政策形成合力。

（一）对于加强商业银行杠杆率监管的实践

1982年起加拿大开始实行杠杆率监管，采用的监管指标是杠杆倍数。加拿大杠杆监管框架中，总资产包括了表内资产、特定表外资产。特定表外资产，是指直接信用替代、与交易相关的或有资产，以及卖出回购资产;总资本包括核心资本和附属资本，即一级资本和二级资本。而且加拿大的杠杆倍数指标中，资产覆盖了表外资产，其中包括：银行账户的衍生品、销售及回购协议、信用证等。

杠杆倍数监管针对不同的经济周期运用杠杆倍数缓冲，开展逆周期调节。20世纪80年代，加拿大监管要求中，杠杆倍数不高于30倍，换算为杠杆率3.33%。

到了20世纪90年代初，经济上行期提高监管要求，降低杠杆倍数。1991年起，调整为不高于20倍，换算为杠杆率5%。20世纪90年代末叶，处于经济下行期，适度放松监管要求，提高杠杆倍数。2000年，有条件将杠杆倍数监管要求，调整为23倍，换算为杠杆率4.35%。在2008年的金融危机中，杠杆率监管发挥了一定作用，部分商业银行的杠杆倍数，还是出现了迅速突破监管要求的问题。

不同类型和不同规模银行，加拿大实施灵活化杠杆率监管。监管机构在综合考虑了银行的经营管理经验、资产类型、资产多样化程度等因素后，设置了不同的杠杆率上限。其中，标准基础上限是20倍;小银行的杠杆倍数，在10倍至20倍之间;新成立的则会要求低于5倍。对于风险集中恰当，多数资产处于低风险业务的情况，其杠杆率可以提升3个点，至23倍。当然还需要提供良好的盈利預测报告。

监管机构对杠杆率未达标的银行将实施处罚。如果出现杠杆倍数高于监管要求，加拿大金融机构监管办公室将降低金融机构的杠杆倍数上限，要求其提供行动方案以降低杠杆倍数。相关金融机构，都要按照新的较低的杠杆倍数标准运行，直到其恢复到原来杠杆倍数。这些规则下，银行必须将突破监管所带来的利润与处罚成本进行比较。因此，加拿大的银行多数会保留“杠杆倍数缓冲”。

（二）加强商业银行杠杆率监管对于银行稳定性影响分析

一般认为，加拿大的银行业是世界上最安全的银行体系之一。危机前，总体加拿大银行杠杆倍数长期保持在18以下，相当于杠杆率在5.5%以上，在金融危机期间，总体杠杆倍数也不过20左右，相当于杠杆率仍在5%左右。同时加拿大商业银行资本充足率监管要求高出巴塞尔协议要求2个百分点，正是杠杆率监管与资本充足率监管共同发挥作用，抵御了金融危机的冲击，保持了银行稳定。

一是关于银行发展能力方面的影响。近十余年间加拿大商业银行盈利能力经历了下降到上升的连环波动。由于受2008金融危机的冲击，该国银行的资产收益率和权益回报率出现了下滑，尤其是ROE的负向冲击最大。这表明，单位资本带来的净利润，损失更严重。危机过后，在全球经济恢复的背景下，通过加强杠杆率监管，进一步降低风险，该国银行业的盈利能力得到了改善和提高。近10年加拿大商业银行的权益回报率总体大于资产收益率，资产收益率基本在-1%～1.5%之间波动。金融危机期间权益资本收益率降到-20%左右，波动呈现出的盈利能力即单位资本带来的净利润很低。说明加拿大商业银行更偏向于股东投入资本的回报率，积极维护股东层之间的关系，从侧面反映出加拿大商业银行在发展的过程中更多追求的是内部治理结构的稳健性。

二是关于银行防御能力的影响。如本文上面提到，加拿大的银行业被评为全球最健全的银行体系，被广泛认为是世界上最安全的银行体系之一。加拿大商业银行在处理主要风险等方面具有值得关注的地方，也有着自己独特方面，有多种不同的处理办法。在加强杠杆率监管的背景下，加拿大商业银行建立不同的风险量化模型，在实际工作中并不完全依赖数学模型对风险进行控制和管理。在对风险的判断，是进行定量分析也进行定性判断，二者相辅相成。信用风险管理控制方面，采用风险计量模型，获得风险要素，在与对手方进行交易之前，对对手方的信用情况进行评估。

四、改善稳定性加强商业银行杠杆率监管作用的国际启示

（一）商业银行杠杆率监管在保持银行稳定方面弥补资本充足率监管不足

2008年金融危机，由于发达国家大部分商业银行找到并利用复杂的内部资本和风险模型，从而实现监管套利。资本充足率较高，却反映在账面上，高估了银行自身的实际资本实力。这也说明了传统的资本充足率监管存在着严重的局限，抵御风险能力差，加重金融系统的脆弱性，严重影响银行稳定。当时资本充足率与杠杆率较大幅度背离的现象在欧美各国十分严重。而商业银行杠杆率，能控制复杂计量的模型风险，进而把商业银行资产负债表增长限定在范围内，从而可以有效校正资本充足率与杠杆率较大幅度背离。正是通过金融危机，使得相关监管部门和研究学者发现，对于商业银行资本套利和不顾风险大规模扩张信贷业务的行为，单一的资本充足率监管约束很难有效，银行面对冲击时无法保持充足资本金有效抵御其损失，进而无法保持银行稳定。巴塞尔委员会经过反思，并进一步综合各方面意见，将杠杆率纳入监管框架。从监管效果来看，各国商业银行依据《巴塞尔协议III》陆续实施杠杆率后，杠杆率指标的简单可比性和抑制过度扩张等弥补了单一的资本充足率监管的不足，能发挥有效的保持银行稳定作用，杠杆率监管与资本充足率监管一并在各国成为主要监管政策。

（二）商业银行杠杆率监管构建统一的国际规则有助于整体银行业稳定

从国际上来看，杠杆率监管早于资本充足率监管。20世纪80年代初，有美国、加拿大等个别国家运用了杠杆率指标。但是国家较少，对指标定义、具体要求等方面缺乏统一规定和标准。同时在采用实施的杠杆率监管风险敞口计量方面的具有较大差异性。在国际上，杠杆率监管在银行监管实践中未得到重视和严格实施，并未真正出现规范的商业银行杠杆率监管理论。其实，商业银行杠杆率更多被监管部门视作商业银行财务结构上的具体指标。各国商业银行的过度杠杆，进一步加深了各国之间的关联程度。正是由于银行风险沿着交易产品等渠道不断传递和扩散，导致风险由一国蔓延到全球。金融危机带来的教训是，银行风险不受国界限制，银行维稳也不能只是以一国之力进行。一个国家银行业的杠杆率指标可以监测并反映出这一国家控制银行稳定的能力同样，针对杠杆率异常变动采取一定的应对措施能及时防范银行风险，保持银行稳定。制定国际统一的杠杆率监管规则，有利于及时防范化解银行风险在各国之间的蔓延，进而保持全球银行系统的稳定。世界各主要经济体在金融监管改革，引入杠杆率监管措施总体上体现出一定的一致性，引入杠杆率监管成为重要监管改革措施之一。

（三）商业银行杠杆率监管反映了向简单传统模式的回归，有助于银行稳定

总体来说，杠杆率监管早于资本充足率监管。其实杠杆率监管危机后的引入可以视为商业银行监管模式的一种回归。商业银行杠杆率监管能促进对信贷业务的回归，促进向适度混业经营的回归，也促进了安全性经营目标的回归。银行对传统业务尤其是信贷的回归。在对商业银行经营模式进行反思的基础上，各国将投资银行业务剥离。商业银行杠杆率监管要求，促使商业银行经营向传统信贷业务回归，盈利模式上也不过于强调中间收入和轻资产业务。金融危机的一个教训就是过度混业经营，会对实体经济形成危害。而杠杆率监管可以控制商业银行多样化经营风险，审慎适度地控制混业经营。而商业银行杠杆率监管要求本身体现了安全稳健发展的理念，通过杠杆率约束，可以限制商业银行盲目扩大资产规模的经营模式。

五、小结

本文分别介绍了美国和加拿大商业银行杠杆率监管状况，特别是2008年国际金融危机后，杠杆率监管实施推进情况。同时分别对有关国家商业银行杠杆率监管对银行稳定性作用进行分析，力求发现加强商业银行杠杆率监管完善银行稳定的启示。最后基于各国比较分析，从杠杆率监管弥补资本充足率监管不足、国际统一的银行杠杆率监管规则、向简单传统模式的回归等方面深入思考，为进一步完善我国商业银行杠杆率监管提供有益借鉴。

参考文献：

[1] 徐静.美国金融监管改革及启示[J].青海金融，2011（1）：58-60.

[2] 中国人民银行济南分行调查统计处课题组.国际金融监管体制改革比较研究及对我国的启示[J].金融发展评论，2012（9）：88-119.

[3] 蒋伟.加拿大商业银行风险管理经验及启示[J].中国城市金融，2016（10）：36-39.

（作者单位：山西财经大学金融学院 山西太原 030006）

[作者简介：王宋元，山西财经大学金融学院博士研究生，研究方向：金融理论。]

（责编：贾伟）