我国建设用地修复现状及“十四五”发展趋势

（中铝环保节能科技（湖南）有限公司 湖南长沙 410019）

土地资源是人类赖以生存的基础资源［1］，是不可缺少的自然资源。然而，新中国成立以后近几十年间，中国工业、企业、农业快速粗放式发展的同时，不可避免地对环境造成了严重的污染。根据2014 年原环境保护部和国土资源部发布《全国土壤污染状况调查公报》［2］，全国土壤总的点位超标率为16.1%，从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方；长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，同时西南、中南等矿冶产业地区土壤重金属超标范围较大。

人类生产生活产生的废气、废水中含有的污染物，经过大气沉降、农业灌溉、工业污水偷排、土壤颗粒物吸附等途径，最终一部分会以不同的污染形式进入土壤并不断积累；同时土壤中的污染物也会通过地面径流、地下渗流、扬尘等途径进入地表水、地下水及大气环境，造成新的污染，土壤既是污染的“汇”，也是污染的“源”。因此，污染土壤问题已成为主要环境问题之一，土壤污染防治与水污染防治、大气污染防治并称中国环境“三大战役”。

我国土壤污染的一个典型问题是，经过了几十年的高污染、高能耗、高排放的粗放式经济发展后，人们逐渐意识到了环境问题的严重性。在现阶段经济转型过程中的产业转移、产业结构调整系列政策落实后，位于城市中心的高污染企业陆续搬迁出去，出现了大量的废弃场地［3］，造成了严重的土壤污染风险隐患。结合我国近年建设用地（污染场地）修复相关法规标准情况，调查可用于开发再利用于建设用地的工业场地修复项目现状，分析“十四五”建设用地修复的发展趋势。

1 我国建设用地修复政策发展

1995 年，国家为贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，保障农林生产，维护人民利益，制定《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）。标准根据土壤应用功能和保护目标，划分为三类，主要控制指标为Cd、Hg、Cu、Pb、Cr、Zn、Ni 及六六六、滴滴涕，主要控制对象分水田、旱地、果园等。该标准污染物控制指标过少，且随着工业搬迁场地土壤污染问题日益突出，逐渐满足不了环境质量管理的需要。

2004 年，原环保部发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，为工业场地污染的调查与修复提供了依据，并拉开了国内污染场地修复工作的序幕［4］。

2007 年，原环保部颁布《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》（HJ 350—2007），根据开发利用方式和用土用途，如住宅用地、场馆用地、商业用地、娱乐用地、学校用地、绿化用地，对土壤中污染物的含量控制要求，将土地利用类型分为两类，每类分A、B 级。标准污染物指标增加为92 项，包括无机污染物、挥发有机物、半挥发有机物、农药/多氯联苯及其他，很大程度上填补了 《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）的不足。

自2014 年开始，国家相继出台了多项污染场地处理技术政策、规范，进一步改善标准不适用的情况。2014 年，原环保部制定发布《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1—2014）、《场地环境监测技术导则》（HJ 25.2—2014）、《场地环境调查风险评估技术导则》（HJ 25.3—2014）、《污染场地土壤修复技术导则》（HJ 25.4—2014）、《污染场地术语》（HJ 682—2014）污染场地系列环保标准、《污染场地修复技术目录（第一批）》《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南（试行）》，旨在为各地开展场地环境状况调查、风险评估、修复治理提供技术指导和支持，为推进土壤和地下水污染防治法律法规体系建设提供基础支撑。

2016 年5 月28 日，国务院印发 《土壤污染防治行动计划》，自2016 年5 月28 日起实施。这是国家为了切实加强土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量而制定的法规，当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领。该计划提出了土地风险管控、分类别、分用途、分阶段治理的思路，并提出浙江省台州市、湖北省黄石市、湖南省常德市、广东省韶关市、广西壮族自治区河池市和贵州省铜仁市启动土壤污染综合防治先行区建设。

2018 年8 月，十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，与已出台并实施的《水污染防治法》《大气污染防治法》一道，完善了我国生态环境保护、污染防治体系的法律制度体系。新法的颁布意味着我国此前在土壤污染防治领域无法可依、混乱无序的状况将成为历史。同时《土壤污染防治法》在中国环境法律中首次明确规定环境风险，并把环境风险分为生态风险和公众健康风险，分别规定了不同的管控制度，这是中国环境立法进入风险控制阶段的标志。

同年，根据分类管控的要求，国家生态环境部修改并发布了新的土壤环境质量标准，根据不同土地用途，将标准分为《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准》（GB 36600—2018）和《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准》（GB 15618—2018），标准实施日起《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》（HJ 350—2007）、《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）废止。

2019 年，为配合《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准》（GB 36600—2018），2014 年发布的污染场地系列环保标准变更为：《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1—2019 代替HJ 25.1—2014）、《建设用地土壤污染风险管控和修复 监测技术导则》（HJ 25.2—2019 代替HJ 25.2—2014）、《建设用地土壤污染风险评估技术导则》（HJ 25.3—2019 代替HJ 25.3—2014）、《建设用地土壤修复技术导则》（HJ 25.4—2019 代替HJ 25.4—2014）、《建设用地土壤污染风险管控和修复术语》（HJ 682—2019 代替HJ 682—2014），并补充《污染地块风险管控与土壤修复效果评估技术导则》（HJ 25.5—2018）、《污染地块地下水修复和风险管控技术导则》（HJ 25.6—2019）、《建设用地土壤环境调查评估技术指南》。

2 我国建设用地修复项目现状

工业、矿业企业搬迁遗留污染场地修复及其开发再利用，已经发展成为环境和发展问题。根据相关统计，至2020 年上半年，全国行政7 个大区有525 个地块项目，项目数量较多的为西南及东南地区，两地合计约占全国地块数量的三分之二，为主要关注地区，这也与《全国土壤污染状况调查公报》统计的污染情况一致。各大区污染地块分布数量如图1。

图1 各大区污染地块分布数量

东南地块中，污染地块所在省份主要为江苏、浙江、山东、上海、安徽、福建，地块数量最多的为江苏省63 个、浙江省60个；污染地块面积占比浙江省35%、江苏省32%。从这两个数据看，江苏、浙江两省是建设用地土壤污染风险管控和修复的重点区域。江苏省建设用地土壤污染风险管控和修复名录收集63 个地块，总面积4 706 591 m2，工业类用地地块占总体的83%，非工业用地占17%。浙江省建设用地土壤污染风险管控和修复名录收集60 个地块，总面积5 027 176 m2，工业类用地地块占总体的75%，非工业用地占25%。

西南地块中，污染地块所在省份主要为重庆、贵州、四川、云南，地块数量最多的为重庆75 个、贵州省42 个；污染地块面积占比重庆市39%、贵州省30%。重庆市建设用地土壤污染风险管控和修复名录收集地块75 个，总面积6 284 861 m2，工业用地和非工业用地地块占总体分别为81%和19%。贵州省建设用地土壤污染风险管控和修复名录收集地块42 个，总面积4 240 040 m2，工业用地和非工业用地地块占总体分别为92.9%和7.1%。

华北地块中，污染地块所在省份主要为天津、北京、山西、河北、内蒙古，地块数量最多的为天津市38 个、北京市18 个；污染地块面积占比天津市46%、北京市22%。天津市建设用地土壤污染风险管控和修复名录收集地块38 个，总面积4 066 719 m2，工业用地和非工业用地地块占总体分别为60.5%和39.5%。

华中地块中，污染地块所在省份主要为湖北省、湖南省、河南省。地块数量最多的为湖北省32 个、湖南省16 个；污染地块面积占比湖北省49%、湖南省39%。湖北省建设用地土壤污染风险管控和修复名录收集地块32 个，总面积2 602 332 m2，工业用地和非工业用地地块占总体分别为96.9%和3.1%。

东北地块中，污染地块所在省份主要为黑龙江省、辽宁省、吉林省。地块数量最多的为辽宁省5 个、黑龙江5 个；污染地块面积占比黑龙江省65%、辽宁省34%。

华南地块中，污染地块所在省份主要为广东省、广西省、海南省。地块数量最多的为广东省33 个、广西省3 个；污染地块面积占比广东省87%、广西省7%。

西北地块中，污染地块主要集中在陕西省，地块面积为40 631 m2，涉及污染地块2 个。

由此可知，我国目前建设用地污染地块以工业用地污染为主，据不完全统计，工业地块占81%，非工业用地占19%。其中，工业用地主要包括冶金、钢铁、化工、电镀、印染、医疗等高污染相关场地；而工业用地主要包括城中村改造、商务区、学校等。

3 “十四五”建设用地土壤修复发展趋势

2020 年是“十三五”规划的收官之年，也是“十四五”的奠基之年。“十三五”期间，我国的场地修复法律标准体系开始逐渐完善，场地数据逐渐丰富，在总结前期场地修复工程取得成效、存在问题的条件下，提出“十四五”时期全国污染场地防控、治理措施的发展趋势。

3.1 加强污染场地前期调查

场地修复工作具有系统性、全面性和复杂性等特点［5］，通常多专业、多行业交叉，每个场地地区、水文、地质、工况企业用地历史变迁及生产运行状况不同、污染物质不同，场地污染都会有各自的特点。进行污染场地的土壤和地下水环境调查是场地及地下水修复工作的前提，也是污染场地环境管理的重要基础。在对污染场地认真、细致和全面的调查、分析的基础上，才能科学制定修复治理方案、合理实施修复工程。“十三五”期间，我国已经开始加密土壤环境监测点位，污染地块名录逐渐建立。“十四五”要在地块明确的基础上，对场地进行深入的调查，收集数据，力争建立污染场地的大数据管理平台，及时、准确地发现污染隐患，掌握污染行为，梳理污染类型，精准识别和科学评估场地污染风险，使场地修复工作更加具有科学性、针对性和有效性。

3.2 实行污染场地风险管控与分类施策

新的土壤质量标准将场地分为农用地和建设用地，建设用地进一步分为与人类活动相关性较高的一类用地和与人类活动相关性较低的二类用地，二类用地分别规定了筛选值和管制值，目的就是为了实现场地的分类管控和治理。农用地主要管控农作物生长及食用安全风险，建设用地重点管控开发利用过程中的健康安全和污染扩散风险。在同一污染场地，可能出现多种污染物的复合污染，污染场地修复之前应制定科学合理的修复目标，充分了解和合理规划对土地未来的利用途径，区别对待不同的土地利用途径对土地质量的要求；修复中，应根据污染物类型、污染程度，分区、分类，进行区别化、精准化处理，防止修复不当或过度修复。

3.3 落实污染场地监控及跟踪评估

场地治理修复过程中污染物可能发生位置转移、形态转化或者形成二次污染。因此，在修复过程中，应该对污染物进行定时或实时监测，及时掌握污染物的情况并进行实时更新，甚至根据监测数据构建污染模型，并根据动态监测或模拟结果，对修复目标科学评估，对修复方案进行合理修改，对管控措施进行适当调整。

同时，部分污染地块治理修复工程完成后风险并未完全消除。例如，固化稳定化处理仅改变了污染物的形态，并未减少污染物质的含量，随着时间的延长和场地环境的变化，污染物是否会再次溶出释放，固化稳定化技术的长期稳定性问题也成为了该项技术一直以来的争议。因此，修复完成后应制定长期跟踪监测和长效评估计划，对场地进行长期的跟踪监测和修复效果评估，监督落实情况，确保风险的有效控制。

3.4 保障修复资金来源

工业场地修复资源来源包括政府付费、开发商付费、污染企业付费、政府和社会资本合作等，收益主要是土地出让或运营。由于我国土地特点为国有，在国有企业改革国情下，许多搬迁企业多经历产权变更或改制重组，责任主体灭失或无法界定，许多搬迁退役污染场地需政府付费；而在明确污染责任主体前提下，采用“污染者付费，受益者分担，所有者补偿”的原则，建立多渠道的资金筹集机制。场地修复耗资巨大，未来成立专项基金解决无主场地的风险管控费用将成必然趋势［6-7］。近两年国家进一步加大了生态治理专项资金的投入。2019 年，财政部印发了 《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财建〔2019〕29 号）。2020 年，发布了《关于加强生态环保资金管理推动建立项目储备制度的通知》（财资环〔2020〕7 号）、《中央生态环境资金项目储备库入库指南（2020 年）》。通知规定要加强中央生态环保资金项目储备库的建立，各地要采取有效措施，按照“资金跟着项目走”的原则，推动建立中央生态环保资金项目储备库，中央财政安排转移支付可形成实物量的资金预算，均纳入中央项目储备库管理范围，其中包括土壤污染防治资金，《入库指南》 附件也明确提出了历史遗留废弃工矿土地整治项目入库要求。

“十四五”期间，我国将在不断完善建设用地污染管控及环境修复法律法规、管理标准体系的基础上，重视和加强污染场地前期调查，加大污染数据收集，以“对症下药”为原则，污染场地分类风险管控及治理，合理寻找项目资金来源，用好土壤专项财政转移支付资金，继续推进生态环境修复，实现环境、经济、社会的协调、可持续发展。