南疆深度贫困地区相对贫困治理路径研究

琚颖 蒋志辉 谢军

摘要 以和田洛浦县为例，在分析该地区脱贫攻坚现状及问题的基础上，从农户角度、政府角度、市场角度和社会环境角度4个方面解析南疆深度贫困地区相对贫困的成因。研究发现，深度贫困地区的相对贫困是资源、人文、市场、制度以及贫困者自身素质等因素共同作用的结果。为此，要不断完善贫困地区教育扶贫、基础设施建设等，以产业为依托，不断增强农户的自我脱贫能力;要完善制度保障机制，发挥市场在扶贫致富工作中的重要作用的同时，促进相对贫困治理与农村下一阶段发展战略有效衔接。

关键词 深度贫困地区;相对贫困治理;路径

中图分类号 S-9文献标识码 A文章编号 0517-6611（2021）07-0251-04

Abstract Taking Luopu County in Hotan as an example， this paper analyzed the current situation and problems of poverty alleviation in this area， and analyzed the causes of relative poverty in the deep poverty areas in Southern Xinjiang from the perspectives of peasant household， government， market and social environment. It was found that the relative poverty in the deep poverty areas is mainly due to the combined effect of resources， culture， market， system and the quality of the poor. To this end， it is necessary to constantly improve the poverty alleviation through education and infrastructure construction in the poor areas， and constantly enhance the selfpoverty alleviation ability of the farmers by relying on the “industry”. We should improve the institutional guarantee mechanism， give play to the important role of the market in poverty alleviation and enrichment work， and promote the effective connection between relative poverty control and rural development strategy in the next stage.

Key words Deep poverty area;Governance of relative poverty;Path

作者简介 琚颖（1993—），女，安徽安庆人，硕士研究生，研究方向：农村金融。

党的十八大以来，我国脱贫攻坚成绩斐然。截至2019年底，新疆累计实现292.32万人脱贫、25个贫困县摘帽，贫困发生率由2013年底的19.40%降至1.24%，同期，南疆4地州实现188.95万人脱贫，贫困发生率由29.1%降至10.9%，在一系列扶贫措施的推动下，深度贫困地区脱贫攻坚任务取得决定性进展[1]。绝对贫困彻底消除的同时，贫困地区相对贫困问题也日益凸显，接下来工作重心将逐渐转向相对贫困的缓解问题上来。

党的十九届四中全会的召开，对继续巩固脱贫成果和建立相对贫困治理长效机制提出具体要求，这也为脱贫攻坚后期南疆深度贫困地区的贫困治理指明了方向。随着2020年脱贫攻坚的收官，相对贫困的治理将成为2020年后扶贫工作的重点，深度贫困地区相对贫困问题也将逐渐突出并将长期存在。相对贫困问题的解决关乎民生福祉、社会和谐，相对贫困的有效治理不仅是对前期脱贫攻坚成果的继续巩固，而且对实施乡村振兴战略目标具有重大意义。

贫困问题一直以来都是困扰我国发展的问题之一，随着我国脱贫攻坚战的完美收官，历史、制度、教育、资源、区域等维度的相对贫困问题会逐渐凸显出来，深度贫困地区的相对贫困问题也会更加突出，这也将是2020年后期贫困治理的重点。贫困发展的动态性和成因的多维度性，决定了深度贫困地区相对贫困治理的繁杂性和长期性。王小林等[1]指出2020年后的贫困不仅仅是不能满足生活需求而造成的“贫”，更是指在教育、健康、医疗等方面的“困”，我国发展不平衡、不充分的格局，决定了我国脱贫后期的相对贫困治理既要包括经济方面、社会发展方面，还要包括生态环境方面。李春根等[2]从深度贫困地区的致贫因素入手，指出相对贫困的治理应坚持多元治理主体参与与多维度治理格局相统一，提高贫困治理的精确度、“志智”双扶、激发农村市场活力等措施来构建深度贫困地区的相对贫困治理路径。李俊杰等[3]以新疆为例，提出坚持区域协调发展战略、专项扶贫计划以及扶贫政策效率的提升是破解“三区三州”贫困的重要措施，同时充分发挥宗教文化有利作用。邢成举等[4]以经济社会转型困境引起的相对贫困为切入点，指出深度贫困地区在社会转型时期要制定更有针对性、创新性的相对贫困治理工作规划，提升公共服务质量，加大对贫苦村落的综合治監力度，以促进深度贫困区域的全面转型，其中，经济社会结构转型和发展对深度贫困地区相对贫困治理具有关键作用。左停等[5]在乡村振兴的大背景下，提出脱贫攻坚后期贫困治理的5个战略指向，并从制度化建设、市场机制、脱贫成效、内生动力增强以及与乡村振兴战略衔接等方面提出了政策建议。2020年之后，相对贫困将是扶贫工作的重点，相对贫困治理的路径研究也尚处于起步阶段，特别是关于深度贫困地区脱贫后的相对贫困治理问题的研究较少，因此，有必要对深度贫困地区脱贫后的贫困问题进行研究，这将是对深度贫困地区的相对贫困治理路径研究的一次补充。

1 洛浦县脱贫攻坚工作的现状及问题

1.1 洛浦县扶贫现状

1.1.1 开发式扶贫。

洛浦县开发式扶贫具体包括：①推进农户安居工程，解决农户住房难的问题。洛浦县2019年共建设安置房333套，地上4层框架结构，并配套异地搬迁安置区绿化、文化广场、饮水安全改扩建工程，并按照人均6万元标准补助，主要用于安置房基础设施及其配套设施建设。2020年预计建设农村安置房526户（布亚乡109户、恰尔巴格乡90户、纳瓦乡50户、山普鲁镇30户、杭桂镇77户、多鲁乡102户、洛浦镇39户、拜什托格拉克乡29户），每户补助2.85万元。同时洛浦县政府按照迁入地宜工则工、宜农则农的原则，通过补齐基础设施短板，积极发展产业扶贫，带动搬迁户脱贫增收。②建设农牧合作社，高起点引进龙头企业，综合发展当地特色农业。全县因地制宜、因人制宜开展特色种植、养殖模式，主要饲养鸭、鸡、鸽子，种植红枣、核桃，带动当地7 000余户富余劳动力就业。集中规模化的养殖方式，每户贫困户每年收入可观，目前这些农副产品远销国内各大城市。不仅如此，洛浦县还大力发展发制品产业，发制品产业园2019年稳定就业人数达7 000人，2020年预计可解决1万多人的就业问题，农户实现劳务创收。

1.1.2 保障式扶贫。

保障式扶贫政策为贫困户生活“兜底”，洛浦县积极与自治区人民医院建立托管关系、积极接受新疆军区总医院医疗对口支援，提高当地医疗卫生事业，在一定程度上降低村民看病的医疗费用。除此之外，每年各村都会组织免费体检，为村民的身体健康提供保障。采取教育补助方式，对困难家庭的孩子给予上学补助，对不同教育阶段，都会有相应的教育补贴，除免除学杂费、住宿费外，最高补助达到每人8 000元，这不仅降低了农户的日常负担，也帮助贫困学生顺利完成学业。2020年洛浦县计划教育扶贫资金1 128万元，按照每人3 000元的标准，给予全县接受公办全日制中等职业教育的3 760名的建档立卡贫困户家庭子女一次性补贴。另外，还通过专项财政资金实对贫困农户健康、上学、住房等进行扶持，与此同时社会救助资金加大对留守儿童、残疾病人的照顾与帮助。

1.1.3 精准帮扶。

精准帮扶就是对贫困户进行“一对一”的帮扶，洛浦县通过“建机制、精帮扶、核对象、择产业”等一系列举措，与先进企业协作，与贫困户进行面对面的交流，对缺乏技术、专项农业知识的贫困户进行专业培训。自治区财政厅牵头自治区部门单位对口帮扶洛浦县的脱贫攻坚工作，牵头的6家企业单位主要领导负责“定点帮扶”一线工作，辅以一名分管领导，切实做好洛浦县的对口帮扶工作。另外，对于借助扶贫贷款发展养殖业的贫困户，洛浦县政府结合养殖发展需要，邀请养殖业专家，开展技术讲座和培训，并走进养殖户家中，结合实际问题进行“一对一”的技术指导，并就问题给出合理的建议和解决措施。

扶贫开发与精准扶贫措施结合使洛浦县贫困户的人均收入达到5 215元，远远高于贫困线1 154元。从数字上来看，洛浦县的居民生活水平整体改善，但一些帮扶措施与当地的贫困现实还存在一定差异，事实表明，洛浦县现阶段存在返贫的现象，伴随“边缘户”和相对贫困户的存在。因此，必须不断解决扶贫开发后期可能存在的各种棘手问题，促进脱贫的可持续性。

1.2 洛浦县扶贫开发中的问题

1.2.1 农户脱贫可持续性问题。

脱贫可持续性问题是指贫困户生存性问题解决了之后，生活质量的持续性提高问题。当前洛浦县部分群众虽然脱离了贫困生活，但依然存在返贫的可能性，脱贫攻坚的最终目的不仅仅是脱贫，而是提高深度贫困地区农户的生活质量，跟上城市迈进小康社会的步伐。根据调查，洛浦县当前农户收入主要来源于务工得到的工资性收入和政府的补贴收入，这些收入存在很大的不确定性和风险因素，而农户财产性收入占比极小，不能保证农户收入可持续性增长。同时，洛浦县的产业生产技术水平低，产业链不完整，产品质量不高，当期投入无法直接有效地转为资金收入，影响农户的脱贫增收的可持续性。

1.2.2 农户脱贫意愿与能力不匹配。

随着“访惠聚”驻村工作队的不断宣传和思想教育，逐步消除了部分农户思想消极、不想脱贫和“等靠要”思想，但现期又产生了农户脱贫意愿与个人能力不匹配的现象。农户虽获得脱贫机会但又缺乏相关农业专业技术，同时脱贫成果巩固不及时不牢固，许多脱贫户出现返贫，陷入相对贫困境地的概率比较大。当前，洛浦县对农户开展汉语普通话学习和技能培训工作，但农户对汉语普通话的掌握仅限于日常的基本问候，技能培训也只是建筑工人、假发制作、缝纫工人、工厂流水线工人以及传统饲养等这样的基础性技能，但随着社会的快速发展，农户所掌握的这些简单的技能很快被淘汰，传统行业将逐渐被机器所替代。当前洛浦县主要经营的还是农、林、牧的传统农业，如果当地的产业结构、传统的农业经营方式不及时调整和转变，市场经济条件下，洛浦县可能又会陷入贫穷落后的局面。

1.2.3 相对贫困问题突出。

据统计，截至2019年12月底，洛浦县未脱贫贫困户1 833户7 383人，贫困发生率降至31%。伴随着脱贫攻坚战的收官，洛浦县教育、医疗、健康等方面的相对差距又逐渐凸显，这说明当地绝对贫困消除之后相对贫困问题逐渐上升為主要矛盾存在。绝对贫困消除后，相对贫困的政策制度如何做到有效衔接，保障农户的持续增收;当地产业结构升级，由于社会资本相对匮乏，获取资源的能力受到限制，加剧了当地的相对贫困状况。另外，洛浦县少数民族居多，政府转移就业的农户能力建设不足，在就业中会受到排挤和挤压，积极主动性受创，收入得不到保障，自我发展能力又尤其不足，进一步激化了当地的相对贫困问题。此外，恶劣的自然环境限制了当地的生产生活条件，也是加剧当地相对贫困的重要因素之一。

2 洛浦县相对贫困形成的成因分析

2.1 洛浦县相对贫困的基本特征

2.1.1 相对性。

相对贫困又称为发展性贫困，以参与社会发展与共享社会发展成果为基础，加以生活质量水平和自身技术能力来识别，主观性强。相对贫困是一种社会群体之间相互比较而获得的相对落差感，是理想与现实之间的差距。随着贫困类型的转换，洛浦县的相对贫困标准如何确定，在确定的标准下如何发挥最大作用取得最佳效果，这些问题还需要诸多探索。

2.1.2 长期性。

我国不平衡不充分的发展决定了相对贫困治理的长期性，社会市场经济中资源配置问题、权利分配不均问题以及存在的社会公平正义问题将会对相对贫困产生极大影响。洛浦县距离内地市场较远，信息闭塞，教育、金融、科技等领域发展较发达内地相比都处在低端，与内地发展差距巨大，相对贫困治理任重而道远。

2.1.3 多维性。

随着2020年洛浦县脱贫攻坚战的即将收官，当地的相对贫困问题逐渐凸显并呈现出多维的特征。主要涉及能力、人文、精神、权利、资源贫困等多方面，相应的减贫工作也扩展到经济、社会、文化、生态、制度、政策等多领域问题[6]。同时，受人文、自然、资源、社会、经济市场等客观因素的影响，当地农户很容易陷入相对贫困的困境。

2.2 洛浦县相对贫困形成原因分析

洛浦县的相对贫困问题是在多种因素共同作用下产生的，也是多元因素共同作用的结果，当地所面临的相对贫困困境十分复杂，应该从多方面去分析。

2.2.1 自然环境和基础设施的制约。

很明显，自然环境和基础设施是农户从事生产生活的最直接的依赖，这在当地农户身上体现尤为突出。洛浦县环境封闭，自然环境恶劣，该地区的自然条件给扶贫开发带来了极大的困难，农户致贫、返贫概率大。其次，该地区深居西北内陆，人口约29.67万，共6乡3镇1街道办事处，210个行政村，14个社区，分布十分分散，发展的基础设施落后破旧，地广人稀，基础设施建设面广，相配套的公共服务设施也相对匮乏。全县只有一条硬化主干道和一条公路，315国道经过洛浦县，全长57 km，其他的全是乡间土路。另外，洛浦县现有公路护养有限，各乡镇村落十分分散，辐射带动作用有限。该地区距离市场较远，商品流通或信息交流面临诸多困难，农副产品运输困难，外运成本也很高，农户增收有限。

2.2.2 社会资本和人力资本积累匮乏。

社会资本又被称为“社会关系网”，可以通过这张网络增加物质和人力资本，提高资源的利用效率。洛浦县长期处于封闭的社区文化之中，该地区地广人稀，社会关系简单，相互之间的交际少，社会资本逐渐削弱。这种现象可能会使当地的农户处于弱势地位，资源无法共享使当地的农户之间以及与外界的信息与物资的交流受阻，同时也对农户之间的团结产生影响，阻碍了当地农户融合到主流的经济圈中，降低了农户对各类经济活动的参与度。人力资本积累不足也是洛浦县相对贫困形成的另一个维度的原因，该地区的劳动力质量不高。一方面劳动力技术水平低，工作能力缺乏，健康状况不佳;另一方面，社会发育程度较低，农户的总体文化素养不高，代际之间差距大，大量劳动力都被束缚在初级农业劳动上，这不仅制约了剩余劳动力的非农转移就业，也制约了洛浦县的产业升级以及经济社会的发展。

2.2.3 制度性障碍和政策环境的限制。

制度性障碍和政策环境的限制加剧了洛浦县相对贫困治理的难度，当地在当前相对贫困治理工作中，面临经济社会诸多制度性问题和政策环境的限制。比如，洛浦县的兜底保障、安居工程、产业就业、健康教育、惠农补贴、计生补贴等一系列的政府补助，这些补助成为农户的主要生活收入来源，但同时也是部分农户的惰性泛滥。另外，当地经济总量小，地方政府性财政收入有限，扶贫项目投入成本高，资金缺口大，完善资金扶持是相对贫困治理的必要支撑。据统计，洛浦县2020年专项扶贫资金达5.60亿元，其中畜牧产业建设项目占2.65亿元，农业建设项目1.10亿元，林业项目建设5 634.0万元，就业扶贫达6 961.4万元，金融资金达到2 000万元，雨露资金计划达1 128万元，其他526万元。通过数据及实际情况发现，当地的公共服务供给不足，社会保障程度有待提高。

2.2.4 政府主导与参与主体的失调。

在扶贫开发工作中，政府承担资源配置和管理的责任，在现实工作中，洛浦县农户由于缺乏主体性，与政府之间的配合并不完美。洛浦县的扶贫政策支持以物资补助和现金补贴为主，所有扶贫项目的规划、立项、招标、实施、评估与监测都由政府包揽，一方面，忽视了农户自身对相对贫困治理的参与度，另一方面，忽视了农户对政府执行情况的监督。调查发现，扶贫开发缺乏多元主体之间的有效互动，往往会导致扶贫项目的效果不理想。洛浦县农户参与度低，话语权小，被动接受政府的決策，而政府也一直强调对农户的经济资助导致忽视了他们的综合需求，两主体之间缺乏相互协同性，进而导致效率低下。所以缓解洛浦县的相对贫困问题，要鼓励社会多方力量的参与，共同监督。

3 洛浦县相对贫困治理基本对策

洛浦是和田的一个县，是典型的深度贫困地区之一，截至2019年底，洛浦县还剩贫困户1 833户共7 383人，当前的贫困治理呈现出差异性和复杂的多维性的特征。作为打赢脱贫攻坚战的主战场，既要不断巩固脱贫成果，也要防止出现新的贫困。洛浦县的相对贫困治理是集地方繁荣稳定和民族团结为一体的系统工程，需要统筹考虑多维度贫困因素，促进农户增收、乡村振兴。

3.1 以产业为依托，增强自我脱贫的“造血”能力

相对贫困治理要以产业为依托，一是要鼓励多元主体参与。鼓励和引导特色企业深入深度贫困地区，立足当地的资源环境状况，发展现代产业。这些企业在积极承担社会责任的条件下不仅可以带动当地农户就业，提高贫困群体的收入;而且能够提高农户的个人技术水平，“授人以渔”，推动贫困群体脱贫的可持续性。另一方面，鼓励农户积极创业，鼓励农户以主人的身份积极参与到更多的农业建设和生产过程中，更进一步形成主体多元参与、企业带动、合作社引导的产业发展新格局，不同主体之间利益共享，进一步促进城乡产业融合的同时保证了农户的增收。二是积极引进高质量产业和发展当地特色农业产业，以当地的资源、区位以及特色民族文化优势为依托，不断打造特色产品品牌化，例如红枣、核桃等特色种植业以及鸡、鸭、鸽子等特色养殖业，延长产业链，提高产业的经济效益，达到增加就业提高收入的目的，增强农户的“造血”能力，不断缓解相对贫困。

3.2 “扶智”与“扶志”相结合

“扶志可治懒，扶智能致富”，深度贫困地区致贫的深层次的原因之一是人文环境差异以及农户自身的脆弱性。深度贫困地区的相对贫困问题既是脱贫攻坚时期贫困问题的遗留，也是新时期新问题的凸显。缓解相对贫困问题，首先要改善当地落后的人文环境，其次是围绕农户自身能力建设为中心，激发内生发展动力，增强抗风险能力。一是提高深度贫困地区人文教育质量。一方面，教育资源要合理地向贫困地区倾斜，完善贫困地区教师保障制度和教育基础设施建设。另一方面，要提高深度贫困地区教育扶持力度，无论是资金扶持力度还是师资力量。同时当地政府要加强对贫困农户的思想教育，消除轻视教育的错误思想，保障农户的各项权利。二是要强化农户的职业技能培训。传统的靠体力劳动获得报酬的职业终将会被机器所替代，要加强农户的现代农业生产技术培训，不断提高其自身脱贫能力。另外，青壮年群体是脱贫致富的潜力股，要通过相关的技术培训和文化教育，采取农、工、商多元化培训帮扶，促进多渠道就业，提高青壮年在劳动力市场的竞争力。三是不断激发农户当地农户的创业潜力。以大众创业，万众创新为背景，鼓励农户创新创业，政府要加强政策、技术扶持，不断激发农户内生动力。

3.3 建立制度保障机制，同时发挥市场在扶贫致富过程中的重要作用

当前，洛浦县的贫困发生率降低至3.1%，脱贫攻坚取得的巨大成就依托的是发挥政府优势，集中调配资源。2020年后，一方面，要保证相对贫困治理过程中政策、制度保障机制的可持续性，不断巩固脱贫攻坚成果;另一方面，要更多依靠市场手段脱贫致富，激发市场活力和社会创造力。一是要遵循“摘帽不摘政策”的要求，将绝对贫困治理与新时期相对贫困治理政策有限衔接，特别是要提高对深度贫困地区老、少、病、残群体的政策保障，提高贫困治理的质量和效率。二是要促进洛浦县的各类农产品及资源要素在市场的自由流动，提高农户参与市场的积极性和社会资本累计。三是要完善市场竞争机制，促进社会公平，相对贫困治理目标之一也是促进社会公平。要完善市场机制，实现制度规范统一、竞争有序的交易市场，使农户的幸福感进一步增强，效率和效益进一步提高。四是发挥社会多元主体监督机制作用，营造公平、公正、公开的社会环境。

3.4 完善基础设施建设，促进相对贫困治理与乡村振兴战略有效衔接

我国经济社会发展矛盾决定了相对贫困治理将是一场长期的拉锯战，相对贫困治理与乡村振兴两者之间相互配合将是后期农村工作的重点。乡村振兴战略是党和国家制定的农村下一阶段发展目标，有利于推动实现农业农村现代化，所以要以乡村振兴战略为契机，促进两者在理念、规划、产业、政策等方面的有效衔接，巩固脱贫成果。一要完善深度贫困地区基础设施建设，促进城乡一体化，逐步破解相对贫困困境。二要把乡村振兴总要求贯穿到相对贫困治理的全过程，统筹推进农业产业结构、农村社会关系、农民人均收入进一步完善和提高。一方面要大力发展地区经济，鼓励农户创业就业，发展一个可持续的健康就业环境;另一方面，加快产业结构改革、经济转型升级，寻求农户稳定就业与产业振兴之间的平衡点，探索不同的利益联结体，促进增强经济发展的协调性和可持续性。三要从多维角度加强相对贫困治理，多角度考虑资源、人才和政策对贫困治理的重要作用，把相对贫困治理融合到乡村振兴战略的实施过程中。

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