新疆农业面源污染及环境规制分析

周子渭 马琼 侯玉龙 岳东芹 姚心雨

摘要 随着近几年现代农业的快速发展，新疆农业面源污染问题也愈加严重，加强环境污染治理问题是促进农业可持续发展的一个重要举措。阐述了新疆农业面源污染中对化肥、农药及地膜的使用量情况，并按照时间顺序对环境规制进行梳理，整理出针对农业的相关环境规则制度，分析环境规制对农业面源污染治理的作用，并对此提出新疆农业面源污染治理的相关对策。

关键词 农业面源污染;环境规制;现状;新疆

中图分类号 F.323.22文献标识码A文章编号0517-6611（2021）07-0074-03

AbstractWiththerapiddevelopmentofmodernagricultureinXinjianginrecentyears，theproblemofnonpointsourcepollutionhasbecomemoreandmoreserious.Strengtheningenvironmentalpollutioncontrolisanimportantmeasuretopromotethesustainabledevelopmentofagriculture.Thisarticledescribedtheuseofchemicalfertilizers，pesticidesandmulchfilminagriculturalnonpointsourcepollutioninXinjiang，sortedoutenvironmentalregulationsinchronologicalorderandrelevantenvironmentalrulesandsystemsforagriculture，andanalyzedtheeffectsofenvironmentalregulationsonagriculturalnonpointsourcepollutioncontrol，andputforwardrelevantcountermeasuresforthetreatmentofagriculturalnonpointsourcepollutioninXinjiang.

KeywordsAgriculturalnonpointsourcepollution;Environmentalregulation;Currentsituation;Xinjiang

作者简介 周子渭（1995—），女，四川内江人，硕士研究生，研究方向：资源与环境经济。

*通信作者，教授，博士，硕士生导师，从事农业经济研究。

近年来，新疆农业的生产水平力在不断提高，农业生产也极大地增加了对化肥、农药、地膜等的投入，对新疆的农业产量起到了促进作用，但随之而来的农业污染问题也使得新疆农业的可持续发展面临挑战，农业生产过程中不合理的施肥、农药以及地膜残留等对农田的生态环境造成了大面积的土壤及地下水质污染[1]。新疆面源污染造成的破坏包括土壤性状的失衡、地下水的恶化等，使农村的生态环境以及村民的健康生活质量受到威胁[2]。为解决环境污染问题，我国也制定了许多环境规章制度，而目前制定的环境规制是否能够从根本上解决新疆面源污染问题值得深思和探讨。因此，笔者对新疆农业面源污染及环境规则现状进行分析，对解决新疆面源污染生态治理问题具有重要的现实意义。

1化肥污染情况

化肥的利用率一般比较低，为35%～45%，化肥在土壤、水体中残留或者不合理的使用严重导致了土壤的板结问题，致使土壤出现碱化、盐化的现象，对土壤造成严重的破坏。根据《农村统计年鉴》和《新疆统计年鉴》的数据统计显示（表1），2007—2017年新疆化肥使用总量增加了2倍，从131.5万t增加至250.7万t，其中增长最多的为氮肥的使用量，新疆氮肥使用量从2007年的63.5万t增长至2017年的109.6万t，参照全国化肥比例来看，新疆增长速度非常迅速;全国化肥使用量水平，以2015年为转折点，2015年全国化肥使用量最高，为6022.6万t。2015年后，国家制定《化肥、农药使用量的零增长计划方案》使得全国及新疆的化肥使用量开始呈现下降趋势，而新疆化肥使用量呈现稳步增长。2018年新疆单位播种面积的化肥总用量为541.98kg/hm2，超出了安全化肥施用量225万t，是标准水平的1.7倍，新疆整体化肥用量明显超标。从氮肥、磷肥、钾肥的比例来看，氮肥使用量最多，而钾肥使用量最少，“重氮肥、轻钾肥”问题十分突出，施肥结构不平衡现象嚴重。

2农药污染情况

农药的使用可以防治病虫害的发生，从而保证农民的丰收，但一些高毒、高残留农药的使用对农田土壤造成了严重的污染，破坏了新疆地区的农田生态平衡，高毒的农药也造成了对益虫的伤害，导致病虫害的治理得不到控制。根据《统计年鉴》数据显示（表2），全国农药使用量在2012—2014年使用量最高，最高达180.69万t，随着农药的品种及效果的增加，新疆的农药使用量也迅速增加，从2007年的1.66万t增加至2017年的2.77万t，2014年新疆农药使用量高达3.04万t。2015年国家颁布《农药使用量零增长行动方案》使得全国农药使用量得到缓慢控制，我国农药使用量呈现下降趋势。

3农用地膜污染情况

1979年，地膜栽培技术便开始被新疆引进，除了少数农作物不使用地膜覆盖，如小麦、杂粮等，大多数农作物都采用地膜覆盖生产，新疆成为农膜使用最多的省区。新疆农作物的种植面积在不断扩大，因地膜使用量的提高造成了新疆农业面源污染的大幅度增加。2007—2017年新疆地膜使用量从12.47万t增加至21.95万t，2017年地膜使用量相比2007年增加了近2倍;其中2015年新疆地膜使用量最高，达23.15万t（表2）。据调查，新疆农田地膜的残留率高达25%左右，残膜的污染造成新疆农田出现缺苗断垄的现象，严重威胁了新疆农业可持续发展，新疆已经成为中国乃至世界上“白色污染”最严重的区域[3]。为切实解决地膜污染问题，2016年5月，新疆施行了《自治区农田地膜管理条例》，其中规范了农田地膜的使用厚度（≤0.01mm），农户所使用的农田地膜覆盖薄膜需要符合国家规定的地膜参数，且废旧农田地膜必须按照要求回收处理。2018—2019年地膜回收率达76.04%，地膜回收量为12.77万t，新疆地膜回收治理取得了初步成效[4]。

4环境规制情况

目前我国环保法律已经有10余部，1971年“环境保护办公室”在我国正式批准成立，1979年在我国先后颁布了《农田灌溉水质标准》和《环境保护法（试行）》[5]。总体而言，中国的环境保护起步虽然比较早，但是针对农业污染治理问题的规章制度很少。随着国家对环境保护问题注重度的提高，在1989年，国家颁布了《环境保护法》，其中便针对农业环境问题提出了保护意见，要求各级地区人民政府应当增加对农业环境的保护力度，防治土壤污染和水土流失，合理規范使用化肥、农药及植物生长激素[6]。但并没有直接针对农业污染提出治理，从1993年颁布《农业法》开始，直接针对农业污染防控的规定逐渐增多（表3），并且涉及的农业污染类别也不断增加，增加了有关薄膜使用的治理问题，使用农用薄膜的农户应该对其进行回收处理，减少地膜残留对生态环境的污染。

1997年国家发布了《农药管理条例》，针对农药使用问题也提出了方针，使用农药应当遵守制定的农药规定，在农业生产投入时做到正确配药及施药，减少农药对环境的污染。同年，国家环境保护部针对土壤污染问题提出了《关于加强土壤污染防控防治工作的若干意见》，对土地防治的实施意义和具体工作措施等作出了规定。我国虽然对土壤污染治理问题有了重视，但在2010年才开始对水源污染问题中农业污染问题进行补充加强，2010年修订了《水土保持法》，其中增列了严控化肥农药使用以及减少水土流失引起的面源污染等规定[6-7]。

2014年修订的《中国环境保护法》和《农业法》第48、65条规定政府应当派遣技术指导员对农户农药、化肥生产投入品的正确使用进行指导。2015年修订的《中华人民共和国环境保护法》也提到了要按照科学合理的原则，对施用农药、化肥等农业投入品进行正确使用，并及时对农业废弃物进行回收治理，防止对农业面源进行污染。正是由于2015年对化肥和农药的污染都施行了具体的治理方针，从2015年开始，全国化肥和农药的使用量得到缓慢控制。2016年国务院办公厅制定的《土壤污染防治行动计划》对农用土地及其土壤的生态环境和土壤质量的检查进行了严格防控面源和修复规划，有序开展污染治理[8]。2017年颁布了《农用地土壤环境管理办法（试行）》，要求对农药使用量进行严格的限定，对高毒、高残留的农药也提出禁止使用的规定，明确污染土壤治理与修复主体，制定土壤污染治理措施并预防保护农用地土壤环境。

十六届五中全会提出“新农村建设”这一规划以来，我国把生态农业建设的总任务作为目前发展农业经济的一项战略任务，并针对此任务制定了详细的实施方针。在“十二五”期间，有关农业可持续发展的政策（《关于加快推进农业清洁生产的意见》《“十二五”农作物秸秆综合利用的实施方案》和《关于检测土壤农作物施肥质量的配方施肥工艺和施肥处理方法等施肥技术应用规范》）也相继出台，党的十九大明确提出，将环境治理问题作为目前最突出的问题，提出要推进绿色发展的重要性，强调应当加强落实农业面源污染防治工作。“十三五”时期，中国将“绿色”定位为“发展理念”，农业部门成为这时期绿色增长的重点之一。

综上所述，我国现阶段农业面源污染防治法律制度就农业面源污染防治问题无专门规定，并且各环境规则的法律中限定内容具备局限性，势必导致相关部门多头监管、分散执法和职责不清等实践问题[9]。在新疆的连队里几乎没有设置专门的环境保护机构，更没有专门针对关于土壤污染治理的管理机构设置，在新疆只有每年每季度才会多农户进行一次环境保护知识的宣传。在强制性的罚款制度中，农业环境法律制度缺乏过程管控，由于各村民之间的互相掩护与包庇，加上监管力度的不规范性，也使得污染环境的行为得不到有效控制。同时环境规制中也只强调造成污染的要按规定处罚，却并没有规范制度具体的惩治救济措施。因此，应针对农业面源污染问题制定一套完善具体的规范惩治治理制度，针对明确的污染行为提出具体要达到的目标任务，增强监管力度，并进行环境治理改善情况考核绩效评价，对每年每季度完善情况进行评估，狠抓重点领域，压实生态环境保护责任。

5对策

我国目前针对农业面源污染治理所制定的环境规制较少，政府对农业污染治理的重视程度相比工业来说要低，在环境资金投入方面政府的补贴力度强度也不大，而对农业面源污染治理的空间却很大，环境规制的健全也有待完善[10]。对此，提出以下几点对策建议。

5.1明确制定农业法律法规，依法加强监管力度

完善针对农业面源污染治理问题的环境法规，针对具体的环境污染问题制定明确的方针政策，应当认真贯彻落实有关农业环境保护的相关法律规章，围绕农业污染防治问题设置考核指标，充分发挥政府和社会监督的作用[11]。而环境规制执法体系失效是造成不能彻底解决环境问题的根本性原因，应当明确部门及地方政府的职责，落实责任主体，加强命令强制性惩罚制度的监控。严格依照环境规章制度的规定，认真落实环境规制的每一条例，同时加强监管力度是解决农业环境污染问题的重要环节。

5.2增加农业污染治理投入，健全农业环境保护机构

目前新疆只有个别地区有独立的环境保护机构，且环境保护机构并不健全，在对环境保护工作安排的人员力量上也较为匮乏。缺乏农业环保的专项事业经费，没有系统的信息传导机构，也造成政府下达及掌握环境污染信息与农户接收信息的不对称。因此，应当增加农业污染治理的资金投入，加强对农业环境保护的支持力度，增加农业环境保护机构，落实到每一个特别是污染较重的典型区域。构建能及时有效处置农业污染的执法行动机制，以及对环境执法机构执法情况的监督机制和处罚机制，促进地区农业环境污染治理的监测和监管力度。

5.3加强法律宣传与教育培训，提高农户的环境素养

充分利用媒体及团队例会等多种宣传方式进行大力宣传，通过对农户开展环境保护知识、农业污染防控、绿色生产方式及绿色生产技能的宣传教育培训，提高农民的环境保护意识以及相关接受知识能力水平，同时提升农户的环境保护素养，切实落实“谁污染谁治理，谁受益谁治理”的各项路线方针和基本原则，将农业可持续利用理念深入农户群众的内心，同时引导农户保护生态环境，发扬生态卫士精神。通过综合措施，提高农户土壤污染治理的自觉性和主动性，鼓励和加强农户对农业面源污染治理和环境保护的参与力度。

参考文献

[1]金山.新疆农业面源污染及治理对策研究[J].农业环境与发展，2006，23（4）：56-59.

[2]秦天，彭珏，邓宗兵.农业面源污染、环境规制与公民健康[J].西南大学学报（社会科学版），2019，45（4）：91-99.

[3]哈尔克木，张新华.新疆生态农业发展问题及对策研究[J].新疆社科论坛，2015（6）：77-82.

[4]新疆废旧地膜回收率达75%以上面源污染治理初步取得成效[J].蔬菜，2019（12）：62.

[5]张弟.我国农业面源污染的法律规制研究[J].农业农村部管理干部学院学报，2019（1）：28-32.

[6]蔡守秋.论农村环境保护法规制的主要领域[J].中国地质大学学报（社会科学版），2008，8（6）：1-6.

[7]闵继胜.改革开放以来农村环境治理的变迁[J].改革，2016（3）：84-93.

[8]傅晶晶，赵云璐.农村环境法律制度嬗变的逻辑审视与启示[J].云南社会科学，2018（5）：32-42.

[9]席利卿，彭开丽.环境规制对产业生产率影响的研究综述[J].仲恺农业工程学院学报，2014，27（2）：65-70.

[10]李元吉，王有强.我国农业环境侵权行为的类型化及法律规制[J].上海政法学院学报（法治论丛），2014，29（6）：101-105.

[11]苏海英，秦晓辉，周明冬.新疆农业面源污染来源及防治对策[J].新疆农业科技，2014（2）：51-52.