“一带一路”倡议下上海多式联运发展对策探讨

田睿琪

(中国铁路上海局集团有限公司 上海货运中心，上海 200435)

上海作为国际物流枢纽，是多种交通运输方式的中转节点，具有发展多式联运的需求和潜力。《上海服务国家“一带一路”建设发挥桥头堡作用行动方案》进一步明确上海在“一带一路”倡议中“能集聚、能服务、能带动、能支撑、能保障的桥头堡”的定位，指出上海应加快构建全方位多式联运综合体系，完善海铁、空铁建设衔接，积极发展海铁联运，加强上海铁路网与中欧、中亚铁路网的衔接，提升海港、空港、铁路等交通枢纽服务能级[1]。多式联运作为一种高效的运输组织方式，在提升上海“一带一路”运输效率、推动“一带一路”贸易发展等方面能够发挥重要作用。因此，在“一带一路”背景下，亟需研究推动上海多式联运发展对策，提高上海多式联运发展水平，完善上海综合物流体系建设，进一步增强我国国际合作竞争力，促进“一带一路”倡议下国际贸易发展。

1 上海多式联运发展现状

1.1 基础设施互联互通

随着海运、铁路、公路和航空等运输方式发展规划有序推进，上海物流基础设施互联互通日趋完善，各类运输方式的硬件建设已基本满足多式联运的需求。一是海运港口与铁路逐步衔接。以洋山深水港区、外高桥港区为主体的上海国际枢纽港基本建成。其中，洋山港港区建成全球最大的智能集装箱码头，利用东海大桥，以公路接驳的方式，依托扩容后的芦潮港集装箱中心站进行集装箱海铁联运[2]。外高桥港区主要依托铁路杨浦站进行海铁联运。二是铁路路网建设不断推进。市区内的铁路杨浦货运站为中欧班列发送站，设有专门的海关监管点，可提供各类货物的仓储保管、海关监管服务。随着沪通铁路二期(太仓—四团)、沪苏湖高速铁路(上海虹桥—湖州)等项目的竣工，铁路路网将进一步实现与港口完成高效衔接。三是公路路网集疏运能力逐步增强。截至2019 年底，上海城市道路长度达到5 494 km，对外连接7 条国家级高速公路和14条市级速公路[3]。四是航空运输发达。上海现有2个民用机场、4 座航站楼和5 条跑道，共5 大货运区，最高年货运处理能力达 455 万t[4]，浦东机场西货运区兼有保税区、保税物流园区和出口加工区。基础设施的互联互通为上海多式联运的发展提供了坚实保障。

1.2 境外运输通关流畅

近年来，世界经济形势复杂严峻，国际运输市场不稳定不确定因素增多，但以中欧班列为代表的境外运输在逆势中保持稳步增长。目前，上海依托其基础设施和区位条件，利用上海港、芦潮港集装箱中心站等运输节点进行“一带一路”境外货物的发运和集散，在杨浦站等铁路货运站点开行目的地为俄罗斯、德国等国的跨境电商中欧班列，各运输方式互相协同，进一步带动贸易扩张和经济发展，极大地加强了上海与“一带一路”沿线地区的物流纽带，逐步形成了以“一带一路”为通道的稳定双向货流，建立起成熟的货物通关机制，逐步推行“一单到底”运费结算，搭建畅通的货物流通渠道[5]。作为海运港口城市，在目前国际贸易通道普遍受阻的大环境下，上海“一带一路”中欧班列运输稳步增长，公路、海运和空运衔接更加紧密，通关更为流畅，都为上海多式联运的发展提供了有力支撑。

1.3 信息化建设初具成效

上海作为长三角经济区的龙头，以及“21 世纪海上丝绸之路”和“丝绸之路经济带”的交汇点，在建设多式联运信息平台方面初具成效，已完成建设部分可投入实际运营的多式联运信息化平台[6]。例如，由中国铁路上海局集团有限公司、交通运输部长江航务管理局等单位联合成立的长江经济带多式联运公共信息与交易平台，已具备铁路、公路、水路等多种方式联运方案制定、运输线路匹配、物流信息公开、线上费用结算交易、政策信息发布和政府部门监管等功能。目前上海多式联运信息平台初步实现物流运输领域信息数据公众化、社会化、市场化，推动长三角地区运输标准逐步统一、运输路网对接流畅。

1.4 对外贸易需求增长

随着“一带一路”相关政策的出台以及多式联运的发展，上海与“一带一路”相关国家和地区的贸易额迅速攀升，占对外贸易的比重逐年增大，与“一带一路”相关国家和地区建立起密切的经贸关系，多式联运货量逐年攀升。2019 年上海对主要国家和地区货物进、出口总额及其增长速度如表1 所示[7]。其中，上海与“一带一路”沿线国家货物进口额和出口额增速迅猛，分别为4 312.8 亿元和3 330 亿元，同比增长12.1%和5.9% ；与美国、欧盟和日本等传统贸易伙伴的贸易额尽管有不同程度的减少，总体规模仍十分庞大。上海贸易额的结构调整意味着以单一通过海运进行贸易运输的情况正在改变，外贸依托的运输方式逐步多元化，多式联运在其中扮演的角色越来越重要。多式联运带来更高效的集疏运速度、更快捷的货物通关、更优质的信息服务，有力支撑着上海贸易结构的改变和贸易需求的增长。作为“一带一路”陆上通道和海上通道的重要节点，上海多式联运的快速发展给对外贸易额需求的增长提供了坚实的基础。

2 上海多式联运建设存在的问题

（1）多式联运枢纽尚未完善。目前上海各运输方式的基础设施建设已较为完善，但缺乏完善高效的多式联运枢纽，主要表现在2 个方面。①港口多式联运建设滞后。上海港主要包括洋山港、外高桥、张华浜和军工路4 个港区。其中张华浜港区、军工路港区受用地限制，业务逐渐转移；外高桥港区有望将在沪通铁路二期建设完成后才能实现铁水联运；洋山港港区由于新建编组站场地受限和浦东铁路二期(四团—杨行)建设进度，货物需借助东海大桥公路二次短驳至芦潮港换装铁路；外高桥港区距中欧班列的发车地杨浦站24 km，需借助公路短驳。②公铁联运发展受限。一方面由于上海城市化扩展迅猛，部分铁路货场已经被市区包围，周围的交通流线已经不再适合大型集装箱卡车通行，带来一系列市政环境问题；另一方面由于上海道路承担的集装箱集疏运总量中，江浙方向货源占比85%，造成沪宁、沪杭高速公路主干道拥堵，长三角地区一些次级城镇发展公路走廊仍未能和铁路运输通道进行衔接和互补，造成货源集散，成为公铁联运的阻碍。

表1 2019 年上海对主要国家和地区货物进、出口总额及其增长速度Tab.1 Import and export volume and growth rate between Shanghai and major countries and regions in 2019

（2）运输方式缺乏有效协同。目前上海重要的港口、铁路货运站场等运输节点已经形成基本的集疏运体系，但各运输方式衔接效率不高，多式联运发展存在以下问题。①各运输方式竞争有余，合作不足，尤其是铁路与公路目前存在一定程度的竞争关系，在多式联运中未能完全发挥各自的优势。②运输手续办理复杂。“一带一路”涉及到的跨境货物运输在报关提单等方面，均需要各个运输环节的高效配合与协同，目前的多式联运方式还未完全形成一次通关的协同模式。③相关部门配合不力。一些运输单位虽然成立了多式联运部门统筹项目建设，但存在着各单位各自为政的情况，多式联运开展存在困难。

（3）信息互联互通受到制约。上海多式联运的硬件设施基础初具规模，对外运输通道建设也相对完善，但只有依靠多式联运信息的互联互通才能高效运行。目前上海多式联运缺乏统一的物流网络调配，水运、铁路、公路运输的提单信息相互分离，数目庞大的第三方物流企业开发了种类繁多的物流系统，相互之间管理独立、标准不一[8]。在运输价格、运输时间、到发场站、货物实时追踪等物流信息的共享方面，上海多式联运的各参与方尚未向客户提供标准统一的服务。此外，由于政策、文化等方面的原因，“一带一路”物流通道沿线各地区间存在一定的信息壁垒，跨国层面的信息互联互通困难，即使是专业国际货代公司也难以对货物流通全过程进行有效的监督和管理。

（4）多式联运政策未成体系。上海对外贸易、尤其是“一带一路”相关贸易额迅猛增长，但贸易过程一旦涉及多种运输方式的配合，就容易在手续办理、责任归属、运价设定、运费计算等各环节中出现衔接不畅的问题。相比单一运输方式，多式联运更加依赖体系化、标准化的法律和政策体系。目前，多式联运涉及的各领域法律保障体系尚未健全，各运输部门间的责权归属不清，管理体制尚未成熟，信用体系建设也亟待完善。

3 上海多式联运发展对策

3.1 建设点线结合的多式联运物流枢纽

以现有的多式联运枢纽为基础，建设和完善点线结合的多式联运枢纽。①新建点线结合的多式联运物流枢纽。考虑物流站场的内部设施和单一运输方式的可达性，将货物多式联运的最优集疏运线路纳入考量，或在现有的大型物流中心内，增设多式联运转运站，提升一体化衔接水平。②完善现有的多式联运物流枢纽，包括物流园区、铁路站场、港口等。铁路专用线尽可能伸入上海港的各个海港、内河港港区内，打通铁水联运“最后一公里”，针对远离海岸线的洋山港港区，可以考虑建设铁路跨海大桥联通铁路和港口，或直接开行江海联运班轮，使得海运箱在内河港口与铁路或公路对接。③规划成本低、路径短、换装快捷、不影响城市交通的多式联运线路，推进上海主要高速公路、干线铁路、内河航道集疏运体系的扩能建设，对线路区段内的瓶颈地带进行重点改造，确保集疏运线路畅通无阻，进一步形成一批高效环保、衔接紧密的多式联运物流枢纽群。

3.2 构建互利共赢的多式联运推进机制

多式联运的推进需要互利共赢的推进机制，具体可在机制落实、运输通关以及境外运输等层面进行构建。在机制落实层面，由上海市级相关部门统筹推进，建立市级层面的领导机构，统筹全市的多式联运工作，建立能惠及各运输方式的推进机制，以处理多式联运发展过程中的各种问题。在运输通关层面，落实一次通关，重点争取海关、商检等部门支持，建立多式联运监管机构，与长三角经济区等上海货源辐射地区的相关部门建立合作协同机制，减少货物异地海关查验程序，提高通关效率，推进探索多式联运一次通关模式。在境外运输层面，与“一带一路”沿线地区相关政府部门开展合作，重点加强与“一带一路”相关国家的合作，签订点对点的城市合作框架协议，建立长效经济合作机制，同时做好“一带一路”沿线市场的货源调研论证，并在此基础上形成稳定的双向货流，保证多式联运的持续推进。

3.3 搭建标准统一的多式联运信息平台

“一带一路”倡议涉及众多国家和地区，各地区间存在着一定的信息壁垒，对多式联运的信息互联互通的标准体系提出新要求。①构建信息平台示范点。统筹各相关交通部门、信息技术提供商、物流服务商等，结合“一带一路”沿线国家的基础设施、贸易往来、物流通道、政策法规等实际情况，合作开发多式联运信息服务平台，逐步推广到“一带一路”的相关国家和地区，力争达到运营网络的国际性覆盖，最终实现标准统一、数据共享、互利共赢的多式联运合作模式。②争取相关部门的配合。物流信息平台的搭建要求各个物流参与方提供数据接口，具有一定的操作难度，各级交通部门应协助推进信息平台的搭建，保证平台能够接入铁路、港口、民航、公路等多式联运参与方，并争取实现信息平台与海关、公安、气象、国土资源等部门信息数据库的对接，运用云计算、大数据、区块链等信息技术，保证信息平台能够对运输通道的通行能力、运行动态、突发事件进行监测和分析，以及对货物的位置、状态进行实时追踪。

3.4 营造市场导向的多式联运政策环境

多式联运的货量提升，根本上还是需要依靠良好政策营造的市场环境，用市场来驱动多式联运的发展，推动运输结构的转变，从各地发展多式联运的经验来看，以政府补贴为主的政策无法维持货量的持续增长[9]，需进一步营造市场导向的多式联运政策环境。①上海应当以发挥市场机制作用为导向，推进多式联运定价权市场化，充分发挥多式联运市场的自我调节功能，对运价进行规范、科学、法制的监管，形成合理的市场机制，合理配置多式联运运价，推动多式联运健康发展。②对运价的改革充分考虑多式联运发展的阶段性特点，按照“企业担一点、政府补一点”的总体思路，适当出台扶持政策，进行价格补贴。③结合“一带一路”背景下上海多式联运发展的实际需求，完善既有的国际多式联运的政策法规，从而更好地为上海开展“一带一路”贸易营造良好的法律环境。

4 结束语

国际运输通道的建设是国家推进“一带一路”倡议的重要抓手，对于处于多种运输方式节点的上海来说，大力发展多式联运是提升运输节点效率，更好地服务国家战略，参与国际合作的基础。无论从地理区位、政策环境、基础设施和经贸发展水平来看，上海都拥有发展多式联运的巨大优势和潜力。未来，上海应当抓住“一带一路”倡议机遇、落实基础设施建设和更新、协调各运输方式资源、适当给予经济补贴和政策支持，从根本上推动多式联运建设，推进“一带一路”建设与长三角经济带协同发展，扮演好在国际合作中的重要角色。