国家治理现代化视角下《档案法》修订的内在逻辑

文·刘洋洋 闫静 赵维超

2020年6月20日，中华人民共和国主席习近平签署第四十七号主席令，宣布《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订通过，并于2021年1月1日起施行。这是自1987年《档案法》颁布至今，继两次修正后的首次修订，意义重大。2020版《档案法》将法条从原来的27条扩充到53条，并增加了“档案信息化建设”和“监督检查”两章全新内容，其修订可谓“大刀阔斧”，为档案工作的转型与创新发展提供了较为充分的法律保障。这其中，第一章第一条即明确指出《档案法》的总体实施目标——“为了加强档案管理，规范档案收集、整理工作，有效保护和利用档案，提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务，制定本法。”这一总体目标从档案事业层面上升至国家战略层面，凸显了档案工作在国家治理中的基础性作用。而“推进国家治理体系和治理能力现代化”也成为新时期《档案法》内在修订逻辑的重要框架。

一、治理根基从政府领导到党的领导

国家治理现代化背景下的档案治理与中国档案管理体制改革密切相关。中华人民共和国成立之初的50年代初期，我国尚未形成统一的国家档案管理体制，各机关、部队、团体和企业、事业单位的档案工作基本上处于各自管理的状态。中国共产党各级机关、国家政权机关和军事各部门的档案工作，虽然总的指导思想和原则是一致的，但三个系统实行分别管理，各自制定规章制度，各自进行业务指导与监督。直到1954年，我国成立全国档案行政管理部门，并于1956年在《关于加强国家档案工作的决定》中正式确立了“集中统一管理国家档案”的管理体制。1959年，中共中央决定实行党政档案和党政档案工作统一管理的决定，这是我国档案管理体制的第一次重大改革。从此，党政档案工作集中统一管理成为我国档案行政管理组织的主要管理模式，以后虽经20世纪八九十年代的几次调整，但“集中统一管理”的总原则没有改变，“统一领导，分级管理”也被写入1987年的《档案法》。1987年《档案法》的颁布，使国家以法律的形式对档案工作的原则、档案机构及其职责等做出了规定，为档案管理机构进行依法治档提供了法律依据，其中第四条也明确规定“各级人民政府应当加强对档案工作的领导”。三十余年来在各级人民政府的领导下，我国档案事业在依法治档的轨道上取得了显著成效。

《档案法》的修订正值当今世界“百年未有之大变局”的关键时期，国家治理现代化亦面临新的形势[1]。国家治理现代化这一重大命题，系党的十八届三中全会首次提出，党的十八届四中全会进而构建了全面依法治国与国家治理现代化之间的深刻关联，明确了法治对国家治理现代化的保障功能，而国家治理有效性的关键在于“如何在政治制度与公共生活之间构筑紧密关联而又互动调适的联结机制”[2]。国家治理体系的显著优势之一即是坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论。这是因为中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。健全党的全面领导制度，完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[3]。2020版《档案法》在修订时即秉承“为党管档、为国守史、为民服务”的原则，将“坚持中国共产党对档案工作的领导”明确写入档案法。历史表明，坚持中国共产党的领导是档案事业不断前进的根本动因。在解放区革命根据地时期，毛泽东、刘少奇、周恩来等无产阶级革命家为了国家和人民的利益，不顾个人安危，以身作则地把档案放在极其重要的地位。毛泽东曾多次嘱咐身边工作人员：“任何时候都要注意保护档案文件，因为它关系到人民的命运和前途。”[4]坚持中国共产党对档案工作的领导，有助于将党管档案工作的制度优势发挥出来。社会主义制度始终把人民的利益放在首位，坚持党对档案工作的集中统一领导，有利于维护国家政治稳定、社会和谐，发挥党总揽全局、协调各方的制度优势。坚持中国共产党对档案工作的领导，有助于将党管档案的治理能力优势发挥出来。党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平显著提高，档案法的修订正是在党的领导下，深入贯彻社会主义核心价值观、国家总体安全观和依法治国方略的体现，同社会各项革新相得益彰。

二、治理逻辑从权力本位到权利本位

从中国历史的发展进程来看，自鸦片战争始至中华人民共和国的成立，中国的国家治理逻辑以传统权力本位为主要特色，即通过权力加强统治，这无形中将少数的官与多数的民对立起来，统治的有效性以权力的垄断为前提。权力本位的顽疾虽随着中华人民共和国的成立而逐渐破除，但权力与资源的集中仍导致现代权利观念与主体意识的滞后。随着时空境遇的转变，科学、民主、法制成为社会主义中国的主旋律，为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众、深入群众成为中国共产党执政的重要理念，国家治理逐渐由权力本位转向权利本位，更加凸显公民的权利与权益。从权力本位转向权利本位，也成为《档案法》修订过程中治理逻辑转换的动态图谱，体现在《档案法》修订时明确公民的档案利用权，加大档案的开放利用水平，强化档案馆的服务功能等方面。

（一）明确公民的档案利用权

2020版《档案法》在修订过程中即秉承权利本位的治理逻辑，在第五条中除强调公民的“档案义务”外，还着重强调其“利用档案的权利”。保护公民权利是国家权力运作与法治的终极目标。虽然修订前的《档案法》亦强调公民的档案利用权，但受传统权力逻辑的钳制，其效能饱受诟病。因此，《档案法》在修订时对公民权利予以重点关照，并更多地站在服务受众的立场而非档案部门的立场进行考量。具体分析法条可知，《档案法》的修订改变了以往更多地要求和规定个人的行文风格，转变为更多地要求和规定档案主管部门，且新增保护个人权益的法条以更好地服务社会和人民群众。如第七条规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。”又如第二十八条规定“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉。”而对档案主管部门的要求多见“应当”字眼，从而使其更好地服务于人民群众。

（二）加大档案开放力度

2020版《档案法》第二十七条将原来三十年的开放期限缩减至二十五年，并“鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”。此外，还将开放主体范围从“国家档案馆”扩大到“县级以上各级档案馆”，并进一步明确了各级档案馆的具体开放义务。档案开放与社会民主和法治息息相关，它不仅是档案事业的内在要求，更是衡量国家和政府开放性与透明度的标杆。放眼世界，国外档案开放期限较为灵活且呈缩短趋势，如美国政府机构的机密文件开放期限为20年，在进行解密检查后尽可能地向公众开放；而英国规定大部分档案不设保密期限；法国则以“自由公开”为原则，公共档案随时可向公众公开。我国《档案法》的修订将档案开放期限缩短正是在国际视野下，充分满足社会对档案利用的需要，更大程度发挥档案对社会发展的价值，从而实现国家治理体系与治理能力的国际共振。

（三）强化档案馆的服务功能

2020版《档案法》第二十八条规定“档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利。”此条明确提出将网络作为公布开放档案目录的方式，既积极顺应了信息化的时代趋势，又进一步丰富了档案的开放方式，有利于保障公民知情权与合法利用档案的权利。与此同时，《档案法》将档案馆的服务功能以法律形式加以强化，结合档案管理体制改革的“局馆分离”背景，中央和县级以上地方各级各类档案馆的公共文化事业机构性质得以凸显。档案馆作为提供服务的主体，其服务功能和服务形象势必会深入人心。

三、治理效能从“软法”到“硬法”

国家治理的成败取决于治理的有效性，档案法治的成败则取决于档案法能否真正发挥实效，即从“软法”向“硬法”转变。“软法”与“硬法”以是否具有正式效力和国家强制力为划分标准。以往《档案法》常被视为“软法”的主要原因在于其内容以部门利益为基调、权力本位的治理逻辑及强制力软化[5]。具体分析法条可知，2020版《档案法》相较于以往《档案法》，其适用范围、强制力与法律效力都有了显著扩大和提升，各项权利更为明确，职责也更为清晰，加之其明显的强制力与法律效力均有利于促进治理效能的提升。从“软法”到“硬法”的治理效能，体现在《档案法》修订时着重在归档、移交、接收等方面明确档案工作责任制，尤其是明确档案部门不作为的法律责任，法条设置时适当增加了相应的罚则等方面。

（一）在归档、移交、接收等方面明确档案工作责任制

2020版《档案法》进一步明确了档案管理责任，其中第十二条“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”，这使得档案工作不再是一项可有可无的工作。为促进档案工作责任制的落实，《档案法》增设“监督检查”专章，以法律的形式将责任主体对档案的归档、移交和接收等具体职责确立下来。明确档案工作责任制有利于提升《档案法》的权威性与强制力，强化其“硬法”的属性。国际上诸如澳大利亚，就已明确档案移交至国家档案馆是政府部门的法律责任。

（二）明确档案部门不作为的法律责任

2020版《档案法》第四十三条“档案主管部门根据违法线索进行检查时，在符合安全保密要求的前提下可以检查有关库房、设施、设备，查阅有关材料，询问有关人员，记录有关情况，有关单位和个人应当配合”的规定，使档案真正成为国家各项治理的有效工具。第四十八条进而列出了包括丢失档案、擅自提供档案、非法转让档案、篡改损毁档案、不按规定移交档案、不按规定开放档案等十项档案部门不作为情形。如此，《档案法》在保持档案馆适当自由裁量权的同时，明确档案部门不作为的法律责任，权责合理，以推动其依法行政。

（三）增加了相应的罚则

对于违法案件处理的相关规定，一直是《档案法》缺少的一环。2020版《档案法》新增加的“监督检查”一章内容，扩充了违“法”行为所应承担的法律责任等相关规定，一定程度上弥补了此前《档案法》的空缺。第四十九条规定，对于丢失属于国家所有的档案等违法行为，档案主管部门除警告外还对单位或个人处一定金额的罚款，且金额随违法行为轻重而减增、并予以具体量化；违反档案法规定，构成犯罪或造成损害的，依法追究刑事责任与民事责任。以上所列《档案法》中新增罚则，并将法律责任予以具体化和量化，一定程度上对违“法”行为起到震慑作用，从而保证《档案法》更好地执行。

四、治理共识从固本培根到与时俱进

固本培根是指在《档案法》修订时，仍坚守档案这一信息载体的本质特征，坚守档案事业的政治性、服务性、文化性等特质。例如，第四条中“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用”的规定，是历次《档案法》修正与修订时始终不变的法条，也体现了法律的“慎改”原则。但档案事业的进步需要与时代洪流共振，因此一部“善治”的《档案法》还需要提升其与时俱进的治理能力。从固本培根到与时俱进的治理共识，体现在《档案法》在修订时更加重视概念边界的延展，更加注重信息化建设，更加注重档案的安全管理与风险防控。

（一）重视概念边界的延展

2020版《档案法》扩展了“档案”的意指范围，不仅限于政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动中形成的历史记录，还包括社会、生态文明、外事等方面活动直接形成的各项记录。第十三条规定中“反映历史上各时期国家治理活动、经济科技发展、社会历史面貌、文化习俗、生态环境的”应纳入归档范围；第十八条就档案馆与其他同类型机构之间的合作关系和合作方式问题，也做出了相应规定，以上单位在档案利用方面互通有无。这些规定既契合了国家治理所涵盖的物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明等方面协调发展的目标，也扩展了档案这一历史记录在现代社会中的参与度与融入度。

（二）注重信息化建设

2020版《档案法》明确将“提高档案信息化建设水平”作为“制定本法”的总则之一。在战略层面实行联动机制，要求各级人民政府将档案信息化纳入地方的信息化发展规划，以保证档案信息化实施的“顶层设计”；在管理层面实行电子档案的安全管理，并设专章对档案信息化的整体规划、电子档案与档案数字化成果的管理与利用等方面予以规定；在技术层面保证电子档案的“四性”，以保留数字时代完整真实的数字记忆。

（三）注重档案的安全管理与风险防控

2020版《档案法》第十九条在原内容基础上新增“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力”。第二十四条规定受委托保管档案的受托方，“应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全”。第二十五条“属于国家所有的档案和本法第二十二条规定的档案及其复制件，禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境”。第二十八条强调“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定”。第三十五条强调对“档案数字资源的安全保存和有效利用”。以上规定均体现了对档案安全管理与风险防控的重视。而随着国家对数据安全的日益强调，尤其是第十三届全国人大常委会第二十次会议审议并通过了《中华人民共和国数据安全法（草案）》，其中就明确了数据安全制度与开展数据活动的组织、个人的数据安全保护义务。档案作为最重要的历史数据，档案部门更应义不容辞承担维护数据安全的社会责任。

习近平总书记曾指出，档案工作是一项非常重要的工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。但要让档案真正成为国家治理现代化中的重要工具，使档案事业真正成为人民群众公共生活的一部分，便需要各类型社会主体的通力合作，构建起不同权益主体的信任网络，共同克服《档案法》实施中的各种阻力，集聚动力让《档案法》效力落到实处。