水安全战略下长江流域治理体系建设研究

张金峰

摘 要：梳理了长江流域水安全保障现状，分析了长江流域水安全存在的问题，围绕水安全战略的总体目标，提出应从补齐短板、修复生态、调整思路和强化管理四方面提升长江流域治理体系能力建设。

关键词：水安全;长江;流域治理

中图法分类号：F426.91              文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0102

水安全不仅涉及供水安全、防洪安全、粮食安全、航运安全，还关系到经济安全、生态安全、能源安全、社会安全，是国家安全的重要内容，事关人民福祉，事关党的执政基础，事关国家长治久安。当前，我国治水的主要矛盾已经从人民群众对除水害、兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾，转变为人民群众对水资源、水生态、水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾。根据新时代治水矛盾的转变，水利部党组提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，明确部署了新时代治水的重要任务，突出强调了要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为这一针对我国水安全严峻形势的治本之策。

1  长江流域水安全现状

经过几代人的接续努力，长江流域防洪减灾体系基本建立、水资源综合利用体系初步形成、水资源与水生态环境保护逐渐加强、流域综合管理不断强化，水安全保障能力显著提升，为支撑经济社会可持续发展作出重要贡献。

1.1  防洪减灾体系基本建立

防洪是长江治理与保护的首要任务。长江中下游干流3 900余km干流堤防、湖北汉江遥堤、江西赣抚大堤全线达到规划标准，洞庭湖、鄱阳湖重点垸堤防的防洪能力得到显著提高，长江主要支流、中小河流重点河段堤防达到规划标准。《长江流域综合规划（2012-2030年）》规划了防洪水库69座、防洪库容842亿m3，目前已建和在建水库防洪库容已达90%。长江中下游规划的42处蓄滞洪区，已完成钱粮湖等31处蓄滞洪区围堤建设和荆江等4处蓄滞洪区安全建设。长江中下游河道治理持续实施，维持了有利河势。流域100多座控制性水库、蓄滞洪区、大型重要排江泵站和引调水工程纳入长江流域联合调度体系。工程措施与非工程措施并重，有效应对了2012年以来发生的2018年2号洪水和8号台风、2019年9号台风以及2020年5次编号洪水，有力保障了流域防洪安澜。

1.2  水资源综合利用体系初步形成

供水安全保障程度全面提高。长江流域基本建成以大中型骨干水库、引水、提水、调水工程为主体，“大中小微”并举的水资源配置体系。水力发电取得长足进展，航运能力得到进一步提高。

长江流域已建成大中小型水库约5.2万座，年引提水能力1 340亿m3，2017年长江流域有效灌溉面积为2.45亿亩。南水北调中、东线一期工程已建成并发挥效益，为我国形成“四横三纵”水资源配置格局创造了条件。引江济淮、引汉济渭等跨流域调水和滇中引水等重大区域水资源配置工程付诸实施。截至2019年，长江流域已建、在建水电站（单站装机容量500kW以上，不含抽水蓄能电站）约1万座，总装机容量2.29亿kW，年发电量0.88万亿kW·h。经过多年的航道整治和枢纽工程的建设，长江航运条件得到进一步改善，长江黄金水道功能得到进一步发挥。

1.3  水生态水环境保护体系逐步构建

水生态水环境保护取得积极成效。着力加强重要饮用水水源地保护，水环境监测网络基本建成。着力加强长江干流主要支流控制断面生态水量评估，梯级水库联合生态调度试验取得良好成效，水土流失面积和强度逐年下降，生态环境步入良性循环。

2018年长江流域总评价河长中，水质符合或优于Ⅲ类水河长占88.2%，水质总体上保持良好状态。2020年上半年，长江流域238个监测断面，最小下泄流量满足要求的占88%。全流域累计治理水土流失面积28.4万km2，初步实现了流域水土流失面积由增到减的历史性转变。

1.4  流域综合管理体系不断完善

流域法制建设不断推进，《水法》《防洪法》《长江河道采砂管理條例》等法律法规和管理规章制度逐步颁布实施。流域规划体系日臻完善，形成了以长江流域及重要支流（湖泊）综合规划与相关专业（专项）规划相互补充的较为完备的规划体系，发挥了规划先导和约束作用。水资源统一管理和调度水平不断提升。取水许可、洪水影响评价、生产建设项目水土保持方案等水行政审批与管理不断加强。防汛抗旱、水土保持、采砂、水资源保护与水污染防治、水量调度、水库联合调度等协调机制逐步建立。

2  长江流域水安全存在的问题

进入新时代，随着经济社会高速发展，气候变化、人类活动等因素加剧，国情、社情、水情、工情均发生显著变化，水问题演化为老问题未解决、新问题越突出、新老水问题交织的局面。

2.1  水灾害防治能力存在薄弱环节

长江中下游洪水峰高量大与河湖蓄泄能力不足的矛盾依然突出，按长江中下游防御标准，如果类似1954年大洪水再次发生，仍需大量分洪，但蓄滞洪区建设严重滞后，难以实现“分得进、蓄得住、退得出”的要求。上游控制性水库群建成后，长江中下游干流河道将长期面临清水下泄的局面，河道崩岸加剧，部分河段河势变化，威胁防洪安全。江湖关系变化影响河湖蓄泄能力。长江中下游干流部分河段堤防等级偏低与新形势不相适应。江苏省境内长江干堤处于感潮河段，目前堤防按未考虑台风影响建设，标准亟待提高。长江上游干流部分河段和长江重要支流、湖泊堤防防洪能力偏低，部分支流亟待建设防洪水库或挖掘已建水库的防洪潜力。中小河流治理、山洪灾害防治、病险水库除险加固仍需加强。部分重点区域排涝能力较低。防汛法规制度、组织指挥、应急管理、社会保障、科技支撑等非工程体系需进一步完善。

2020年汛期，长江干流防汛相对坦然，彰显了1998年大水后长江干堤加固、平垸行洪、流域控制性水库大量建设的突出成效，但部分支流、湖泊暴露出防洪明显短板。各地累计上报水工程险情4 566处，支流堤防、两湖重点垸堤防和一般圩垸出险较多，管涌和散浸险情占比较大。湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省五省运用（溃决）861处洲滩民垸，其中136处圩垸主动运用，725处圩垸发生漫溢或决口，淹没耕地211.55万亩，影响人口60.12万人。

2.2  水资源综合利用水平仍需提高

流域水资源时空分布不均，与经济社会发展需求不相适应。滇中高原、黔中地区、衡邵丘陵等干旱区域，水资源短缺，水资源调控能力不足，供需矛盾突出。供水灌溉水利基础设施区域间发展不平衡。节水型社会建设任务艰巨，水资源利用率低、开发利用方式粗放等问题未得到根本性解决。农业节水灌溉意识不强，节水减排和高效节水灌溉面临的形势严峻。部分城市应急备用水源建设仍存在短板，农村安全饮水尚需巩固提升。枯水年和枯水期部分支流区域间、生产生活与生态用水、跨流域调水与流域内用水存在协调的问题。长江上游干支流水库群多目标联合优化调度体系尚需进一步完善。长江下游地区引江能力巨大，用水安全不容忽视。长江中游干流航道仍存在局部“肠阻梗”，尚未充分发挥黄金水道的优势。

2.3  水生态水环境保护与修复任务艰巨

流域部分区域水污染、水生态受损、水土流失等问题依然突出。岷江、沱江、湘江等重要支流水污染问题严重，上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等主要城市江（河）段近岸水域存在污染带，滇池、巢湖、太湖仍处于中度富营养状态，流域部分集中式饮用水源地尚不能达到全年水质均合格的要求。潜在水污染风险源多，突发水污染风险隐患大。江湖的天然连通性降低、生境条件改变对水生生物的多样性、完整性构成威胁，湿地萎缩、重要湿地功能退化，部分天然产卵场消失、栖息地环境改变。流域内尚有30多万km2的水土流失面积和1亿多亩坡耕地未得到有效治理，部分生产建设项目造成人为水土流失问题依然较严重。局部江段岸线开发利用与水生态环境保护矛盾突出。

3  长江流域水安全面临的形势与挑战

当前，我国经济社会进入高质量发展的新阶段，人民群众对水安全以及防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化的要求更加迫切。长江经济带发展、长三角区域一体化发展、成渝地区双城城市圈等国家战略的逐步实施，长江大保护工作的不断深入，也对长江流域水安全保障提出了新的要求。

然而，受人类活动和全球气候变化影响，由地理气候环境决定的水资源时空分布不均及由此带来的水旱灾害等旧的水问题，与工业化和城镇化急速发展、生态空间日益减少、全球气候变化影响加剧等因素带来的水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新的水问题交织在一起，给治江事业带来了更大的挑战。

4  长江流域治理体系能力提升思路

水利部长江水利委员会深入贯彻习近平总书记治水兴水系列重要论述，认真遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，落实水利改革发展总基调，扎实推进长江经济带发展战略，提出了“抓保护促发展、补短板强监管”新阶段治江工作定位，有力有序推进“安澜长江、绿色长江、和谐长江、美丽长江”建设。

4.1  水安全战略目标

长江流域水安全战略总体目标为：到2035年，實现长江流域防洪安全和城乡供水安全保障能力全面提升，水资源节约利用水平显著提高，节水型社会基本建立，生态环境全面改善，现代水利基础设施网络全面建成，流域综合管理水平全面提高，建成与基本实现社会主义现代化相匹配的流域现代水治理体系。

到本世纪中叶，长江流域水利现代化全面实现，水安全得到全面保障，绿色生产生活方式基本形成，生态环境持续向好，长江健康得到有效维护，水资源保护、节约、利用、管理水平位居世界前列，安澜、绿色、和谐、美丽长江全面实现。

4.2  提升治理体系和能力工作思路

以全面提升长江流域水安全保障为主线，坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，加强协同配合，统筹做好水灾害防治、水资源节约利用、水生态水环境保护修复、河势控制与河道治理、流域综合管理，共同抓好大保护，协同推进系统治理，深入推进长江流域水治理体系和治理能力现代化，为长江流域经济社会高质量发展提供更好的水安全保障。

（1）补齐短板

一方面，补齐防洪短板，推进堤防、防洪水库、蓄滞洪区、治涝工程建设，完善防洪非工程措施。优化行蓄洪空间布局，全面施行洪水风险管理，强化水工程联合调度，深入融合信息技术，逐步提升防洪减灾信息化服务能力。另一方面，保障长江流域现代化建设的供水安全，特别是确保城乡居民饮用水安全底线。坚持节水优先，优化流域水资源配置格局，推进重点水源工程建设，加大非常规水源利用，提高水资源调控水平和供水保障能力，推进城乡供水一体化和农村供水工程规模化标准化建设，加强应急抗旱能力提升以及城市应急备用水源建设。

（2）修复生态

修复水生态、恢复水工程功能等，不断改善水生态健康状况，确保生态安全。主要包括持续加强饮用水水源地保护，确定重要控制断面生态流量，加强河湖生态调度，适时生态补水。加强水生态保护与修复，建设重点河湖生态修复与治理工程。推进水环境综合治理，加快城市黑臭水体治理，加强重点区域水土流失防治。

（3）调整思路

根据先进的科学技术水平、经济社会条件，就新形势下的保护发展要求，对治江理念思路等适时做出调整。在防洪思路上，一是要对蓄滞洪区布局和建设运用思路做出调整，使其顺应城镇化、长江经济带发展要求，创新安全区建设思路，释放发展用地，实现人水和谐。二是要积极研究推进汛限水位动态控制。在思路方法上，要适应以国土空间规划为统领的规划体系变革，创新流域综合规划编制方法。在综合管理上，要改进水利项目立项管理模式，实行区域整体推进与单个项目相结合，创新水土流失治理管理模式，治理率要与城镇化率挂钩。

（4）强化管理

强化水工程调度、水行政执法和水利行业监管。面对新时期水安全保障工作的新形势和新挑战，需大力推进符合时代特征、具有长江特色的流域综合管理，全面提升流域综合管理能力，逐步建立长江保护法等流域水法规体系，依法治水。构建各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域管理体制机制。以信息化为手段，完善流域管理技术支持各方面能力，实现以“智慧长江”为支撑的流域高效高质量管理。