五问《排污许可管理条例》

林琪

3月1日起，《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）正式全面施行，以法规强化排污单位的主体责任和义务，标志着我国排污许可制度的进步与完善。《条例》的全面施行，对于排污单位来说，将迎来哪些“考验”？对于生态环境部门来说，该做好哪些工作？对于社会公众来说，《条例》又如何保障监督权的行使呢？有关专家针对公众关注的问题进行答疑解惑。

一问

《条例》规定，企业受到的处罚会纳入到国家信用信息系统，这时排污单位和技术服务机构这两类主体将产生环境信用约束。《案例》在这方面作了哪些具體规定？

企业的环境信用监管，是指生态环境部门基于企业的环境守法表现，特别是根据企业环境违法信息，生态环境部门对这些企业的环境信息进行评判，评定一定的等级，然后将这些信息分享给有关部门，实施相关部门共同的奖励或者约束，对环境守信的企业，予以适当褒奖、便利，对失信企业实施联合惩戒。刚刚公布的《条例》，针对排污单位和技术服务机构这两类主体明确环境信用的约束。

针对排污单位，《条例》规定排污单位在申请排污许可证时提交的材料之中，就应当包含有其统一的企业社会信用代码。生态环境部门将根据排污单位的信用记录等因素来合理确定对排污单位的检查频次和方式，对于环境表现较好的，进行提倡并减少检查频次，对环境表现不良的，就要加强监管，提高监管频次。同时还要求将对企业违法行为的处罚决定纳入国家信用管理信息系统，并向社会公开。

针对服务机构，《条例》里明确规定，企业提出申请材料，生态环境部门可委托一些专门技术机构对专业化的申请材料作技术评估和审查。这些技术评估机构如果弄虚作假的，生态环境部门要解除委托关系，并把它弄虚作假的违法信息纳入到社会征信系统，让社会共同约束它。同时，这些服务机构不诚信的，去年修改的刑法修正案专门针对这类环评机构、监测机构，包括技术服务机构，规定如果评估意见是弄虚作假的，要承担刑事责任，一般情节的判处五年以下有期徒刑，对涉及到公共安全的重大工程出具虚假环评证明文件，并导致特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑，后果非常严重。

二问

排污许可管理条例如何体现“放管服”改革的要求，来保证企业的权益，减轻他们的负担？

《条例》通过对现行管理和改革实践进行总结和规范，从制度上要保障企业的合法权益，在落实“放管服”、减轻企业负担方面进行了创新，主要体现在四个方面。

第一，严格按照现行法律法规规定，进一步明确企业持证排污的责任和义务，这些责任和义务也是通过全面梳理《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等关于企事业单位排放污染物管理的有关要求，也包括自行监测和达标判断的责任和义务等。

第二，通过实行分类管理，《条例》专门设立了登记管理制度，为占大多数的中小微型企业带来了便利。根据2020年全覆盖的统计情况，目前登记管理的排污单位有236万家，占固定污染源总数的86.5%，这样大量的企业必须实施登记管理。通过全国排污许可证管理信息平台，半小时内即可完成。

第三，设立排污限期整改通知书制度，有利于企业轻装前行，避免出现“一刀切”。特别针对现在已经排污，在《条例》出台前没有达到相关标准的，或者设施不完善的，或者未批新建等，这次《条例》中给了预留期，要求限期整改，因企而异给予整改期限，和企业商量达到相关整改要求，减少了“一刀切”，也是对企业的帮扶，有效扭转了过去只管合法企业，不管违法企业的问题。

第四，实施“一证式”管理，有利于减少对企业正常生产的扰动，减轻企业负担。同时规范环境执法，减少自由裁量权，依证执法。在全国排污许可证管理信息平台开展“一网通办”“跨省通办”“全程网办”，已经纳入国务院试点，目前正在推进相关工作。

三问

《条例》在强化违法排污者的法律责任方面做了哪些规定？

依法严惩重罚，是有效打击违法排污行为的重要手段，《条例》根据党中央、国务院关于用重典治理环境违法行为的部署，对违法者的相关法律责任作了非常严格的规定。主要体现在以下几个方面：

加大对违法排污行为的处罚力度。《条例》虽然是行政法规，但是在做好与《水污染防治法》《大气污染防治法》等上位法衔接的前提下，对未取得排污许可证排放污染物、超标排放污染物等违法排污行为，都提高了罚款处罚的力度。

规定了多种处罚措施。比如对情节严重的违法排污行为，规定了责令限制生产、停产整治、停业、关闭等处罚措施，对未建立环境管理台账记录制度、未按照规定提交排污许可证执行报告等违法行为，规定了按次处罚的措施，这是《条例》的一个亮点。另外，对复查发现排污企业继续实施违法行为或者拒绝、阻挠复查的违法行为，规定了按日连续处罚的措施。

加强了与治安管理处罚和刑事处罚相关规定的衔接。与《环境保护法》规定的拘留处罚措施相衔接，规定了对通过逃避监管方式违法排污等行为，可以依法对其负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留，对违反本《条例》规定构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任，起到用重典治理违法排污行为的作用。

四问

目前排污许可管理制度如何进一步巩固和加强排污单位的自行监测工作？

《条例》要求企业开展自行监测，还要进行台账记录，保存原始记录不少于五年等。《条例》规定排污单位对监测的真实性、准确性负责，不得篡改、伪造，对于篡改、伪造监测数据的行为，除予以处罚外，还要求移送公安机关实施行政拘留，甚至追究刑事责任。

对重点排污单位要求安装在线监控设备，未安装的，包括安装了未使用、未正常运行的，都提出了要求。针对未按照自行监测方案开展监测的、未保存原始监测记录等情形，《条例》中都予以明确规定，违反这几种情形的要给予罚款，拒不改正的责令停产整治。过去只是一句话，《条例》的出台使其具有可操作性，有处罚，如果拒不执行，就要关停。对于自行监测给予了法律法规上的保障。生态环境部在环境监测上一直秉持一个态度，就是对发现造假行为、监测数据不实的，发现一起处理一起，绝不手软，依法依规执行。

为了打击监测数据造假，司法部门推动在刑法修正案第十一条中增加相关规定。过去对在线自动监测，是按照破坏计算机信息罪处理，现在弄虚作假，或是提供虚假证明，就直接入刑。有关部门开展了三年环境监测数据质量保障行动计划，对涉及自行监测的第三方监测机构定期开展“双随机、一公开”监督抽查，对违规行为给予相应的处罚。近年来，相关部门提高科学化的水平，实施大数据监管和甄别，通过大数据、区块链技术判别真假。下一步，将进一步规范企业自行监测，规范企业的执行报告、台账记录以及信息公开等方面，进一步加大对监测数据弄虚作假行为的打击力度，确保监测数据真实有效，充分发挥监测数据在日常监管和执法监督中的重要作用。

五问

《条例》在社会监督和公众参与方面有哪些制度设计？如何保障公众监督切實发挥作用？

在《环境保护法》基础之上，《条例》也对保障公众的有效参与提供了更为具体的制度设计。

一是构建信息平台，为公众提供集中统一的信息来源。《条例》规定，国务院生态环境主管部门应当加强全国排污许可证管理信息平台的建设，在“全国排污许可证管理信息平台”上，普通市民或是专业环保组织对已经纳入管理的370多万家固定源排污单位，不管分布在哪个地方，都可查询足够的信息。

二是排污许可制管理的三方面重要工作，均须在征求公众意见的基础上完成：制定实施排污许可的范围，包括制定实施排污许可证管理的排污单位的范围、排污实施的步骤和许可管理类别名录;制定实施排污许可登记管理的企业名录，明确无需申领排污许可证、仅需填报排污登记表的企业的类别;制定污染防治可行技术指南。以上三个方面工作都要征求有关部门、行业协会、企业和社会公众的意见。

三是要求排污单位充分公开环境信息。《条例》规定，排污许可证应当载明对排污单位信息公开的要求，企业没有按照许可证的要求公开信息就构成违规，就要承担法律责任。排污单位应该如实、及时的公开排污信息，内容包括所排放污染物的种类、数量、浓度，企业污染防治设施的建设运行情况、台账记录、执行报告、自动监测数据等。

四是要求生态环境部门公开监管信息。排污单位要公开信息、平台要公开信息、部门也要公开信息。《条例》规定，生态环境主管部门应当加强对排污许可证的事中事后监管，并在“全国排污许可证管理信息平台”上记录生态环境部门组织开展的执法检查的时间、检查内容和检查结果，检查结果无论合规不合规，都要记录并公开。

五是赋予公众举报的权利。《条例》规定，任何单位、个人对排污单位违反《条例》规定的行为，均有向生态环境部门举报的权利，接受举报的生态环境部门应当依法处理，按照规定向举报人反馈处理结果，并为举报人保密。《条例》通过信息公开的制度设计，对保障公众的举报、参与、监督，提供了有力的法律保障。