山东新户籍政策意义何在

近日，山东省全面放开城镇落户限制的消息引发关注。与之相对应的，山东还提出“畅通入乡返乡落户渠道”。山东新户籍政策意义何在？农村落户是否意味着乡村对外开放权利的开端？新的政策是否能助力乡村吸引人才？

畅通入乡返乡落户渠道

近日，山东省全面放开城镇落户限制的消息引发关注。与之相对应的，山东还提出“畅通入乡返乡落户渠道”。

具体而言，高校毕业生、退伍军人等城镇人员入乡返乡就业创业，符合当地人民政府规定落户条件的，可在原籍或就业创业地落户。拥有农村宅基地使用权等基本生活基础的进城落户人员回原籍经常居住的，可将户口迁回原籍。

“畅通入乡返乡落户渠道”这一政策的相关表述，最早出自于2020年12月山东省发布的《关于进一步深化户籍管理制度改革促进城乡融合区域协调发展的通知》（以下简称《通知》）。

近年来，城镇落户门槛呈现降低趋势，但有调查显示，农民进城落户的意愿却在大幅度降低。中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯在2020年提供的一个数据是，这些年农民进城落户的意愿下降了30%至50%左右。

即便是愿意进城的农民，很多人希望仍然保留返乡的权利，故而不在城市落户，但这又导致难以享受到一些配套的公共服务。山东省此次为进城落户者提供“可逆”的返乡机会，无疑将解除一些人的后顾之忧。这恰如山东省的官方解读中所述，解决了农村人口进城落户最担心的过不好、回不去等顾虑。

从这个角度考虑，“畅通入乡返乡落户渠道”政策或许将在特定时期促进特定群体的城镇化。

“宜城则城、宜乡则乡”

上述《通知》，除了提出全面放开城镇落户限制、畅通入乡返乡落户渠道之外，还专门提及保障进城落户农村人口的合法权益。

具体而言，依法维护进城落户农村人口的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。全面完成农村不动产确权登记颁证，进一步深化农村集体资产产权制度改革，加快农村集体经济组织成员权益与户籍登记脱钩。支持、引导进城落户农民自愿有偿流转相关权益，探索向农村集体经济组织退出农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示，从中国当前的城镇化进程来看，城镇化率仍在不断提高，与此同时，人口出现了在城乡之间双向流动的现象，并且这种潜在需求还将持续。

陆铭表示，农村人口如果觉得在城市能够获得更好的就业机会、收入增长空间以及公共服务等，可能会进城定居，或者阶段性地进城，之后回到老家。而一部分觉得更适合在农村发展的城市人口，包括创业投资者，也可能选择到农村生活。

陆铭认为，过去我们的户籍制度设计，不利于人口在城乡之间流动，因此改革也应该从两方面入手。政府既要创造条件适应城镇化的进程，譬如增加城市公租房建设，同时也要把在农村地区发展的权利与户籍逐渐脱钩，这也正是“宜城则城、宜乡则乡”的应有之义。

政策配套仍有待跟进

中国人民大学经济学院院长刘守英在谈及乡村振兴问题时强调，新型城镇化和乡村振兴这两大政策是并行不悖的。乡村振兴不是简单把进城的人弄回来，而是鼓励进城的农民工回乡创业，回来之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要对进城的人开放权利，未来乡村也要对村外的人开放权利。

此次山东省的“畅通入乡返乡落户渠道”政策，是否可被视作乡村對外开放权利的其中一个重要方面？是否有助于为乡村振兴吸引人才？

一位长期关注人口问题的观察人士表示，山东看起来是开了一个有意义的头。目前来看，农村户籍的核心权益主要是土地，包括宅基地和耕地。除了原本就在农村拥有宅基地而将户口又从城市迁回农村的群体之外，看重农村价值的主要有两类人，一类是农业产业投资者，另一类是部分城市中上收入群体，希望在城市周边的农村地区购入土地。但在迁入以及未来可能迁出农村户籍的过程中，土地的分配、处置等问题如何解决尚不明晰，这可能导致难以实现吸引人才落户农村的效果。

不久前，在国新办的一场围绕今年中央“一号文件”介绍乡村振兴有关情况的新闻发布会上，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀表示，农村宅基地涉及农民切身利益，十分敏感和复杂，要稳慎推进农村宅基地管理。

与此同时，吴宏耀再次强调，严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。

放开城镇人口入乡落户渠道，还需要防范投机行为。值得注意的是，山东省限定了 “高校毕业生、退伍军人等城镇人员入乡返乡就业创业”，以及“拥有农村宅基地使用权等基本生活基础的进城落户人员回原籍经常居住”这些十分有限的情形。

陆铭表示，人口从城市进入到农村，如何获得应有权利，这涉及一系列复杂问题。原本在农村有宅基地的返乡者相对好办，但如果完全是从城市来落户的新农村人，他们可获得的权利是什么？这里面有一系列的制度性障碍需要去突破。至少应该允许在农村就业、创业的人，达到了一定年限可以长租，至于是否有权利购入宅基地，可以交给村集体决定。

（《21世纪经济报道》 王帆/文）