国土空间规划体系下实用性村庄规划编制探索——以安徽省绩溪县尚村为例

■YANG Jun

0 引言

2019 年5 月，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，标志着“五级三类四体系”的国土空间规划体系基本形成[1]。为了进一步落实和加强国土空间规划，随后，五部委《关于统筹推进村庄规划工作的意见》和自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》相继印发，明确了在国土空间背景下村庄规划的总体要求和任务。在“五级三类”的国土空间规划体系中，村庄规划属于详细规划，需要结合其上位规划，即县和乡镇的国土空间规划与之相协调，按照“因地制宜，尊重民意，突出地方特色”的要求，编制实用性村庄规划，最终将成果叠加到国土空间规划“一张图”上[2]。

1 国土空间规划体系下的村庄规划

1.1 国土空间规划体系

国土空间规划体系下的村庄规划，既是法定规划又是详细规划，地位等同于控制性详细规划，不只是针对村庄建设，而是集建区外村域内各种建设行为[3]。其编制范围为村域全部国土空间，可以是一个或几个行政村为单元进行编制。村庄规划作为详细规划，必须自上而下传导，落实上位规划的要求，与土地利用规划、城乡规划等有机融合，指导项目的实施，真正做到多规合一的实用性村庄规划[4]。

1.2 乡村振兴战略要求

十九大提出“乡村振兴战略”，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，是对新农村建设的发展与超越[5]。实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划，这有利于理清村庄发展思路，明确乡村振兴各项任务优先权，做到发展有遵循、建设有抓手；有利于统筹安排各类资源，集中力量、突出重点，加快补齐乡村发展短板；有利于通过科学设计和合理布局，优化乡村生产生活生态空间；有利于引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展，塑造美丽乡村新风貌[6]。

1.3 村庄规划的相关要求

五部委《关于统筹推进乡村规划工作的意见》和自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》相继发布，明确了村庄规划的编制是由县（区）统筹、镇组织、村主导的自上而下和公众参与的自下而上的弹性规划[7]。提出了村庄规划的总体要求，统筹谋划村庄发展，明确村庄规划主要任务，充分发挥村民主体作用，并探索规划“留白”机制，对不同类型的村庄需要因地制宜、分类编制，破解乡村用地难题。

1.4 村庄规划的问题和不足

村庄规划的目标，既要满足乡村建设技术需求，也要服务于乡村振兴的综合要求。既有规划体系与方法，在协同性、指导性和实施性方面均有不足。

1.4.1 村级规划协同性不足

各层面规划的衔接不够，城规方面的村庄规划内容庞杂，涉及产业、用地、交通、景观等全套内容，在全覆盖的要求下批量推进，忽视村庄的差异性与根本问题。没有做到全域全要素规划，重视村庄忽视村域[8]。土地规划方面的村庄规划强调耕地保护，忽视村庄建设与发展，成果不易让人看懂。

1.4.2 村级规划指导性不足

作为市（县）域村镇体系规划，镇（乡）总体规划的上位规划指导性内容较少，仅限于村庄的分类归属、村庄的建设等级等方面，技术规范要求方面缺失，中宏观层面规划统筹不足，导致投资浪费，在城乡建设用地增加挂钩的政策下，部分规划以迁村并点、缩减村庄用地为主要目标，不具操作性。

1.4.3 村级规划实施性不足

在理念上缺乏创新，仍然套用城市规划的相关理念，忽视村庄传统文化，对地方特色的深入挖掘不够，导致实施主体对规划的不认同；在编制上，主体单一，未能调动群众的积极性，让群众参与其中；规划管控方面，在宅基地规模和布局上没有为村庄的发展预留空间，在实施中，缺乏稳定的资金保障，从而导致村庄规划实施起来十分艰辛。

2 实用性村庄规划的基本特点

实用性村庄规划是全域、全要素的管控规划，具有切实可行的目标与定位，符合村庄发展的实际[9]。乡村作为与自然紧密融合的人居方式，首先，要理清建设用地与农用地、生态用地的关系，补充和细化村庄产业用地；其次，农业用地要进一步细化为耕地、林地、园地等，只有全域、全要素管控才能全面落实上位县、镇级国土空间规划的要求。实用性村庄规划是刚性与弹性结合的有效管理规划，在规划中落实上位规划的传导，对基本农田、建设用地规模、生态保护等进行刚性约束，同时，由于规划期限、村庄发展规模的不确定，应给予一定的弹性指标预留和留白区域；实用性村庄规划是以村民参与为主的协商式规划，必须深入调查掌握基本规划资料，明确土地权属，保证管控有效，让村民全过程参与，共同确定规划思路，共同缔造美丽乡村建设。

3 实用性村庄规划的思路与探索

3.1 安徽省绩溪县尚村基本概况

尚村位于安徽省绩溪县，总人口2 133 人，557 户，辖9 个自然村，19 个村民小组，是典型的皖南徽文化千年古村落。传统村落密集，旅游资源丰富，不仅具有优美的自然环境，还具有丰富的非遗活动，如：晒秋节、板凳龙活动等。尚村村落整体形态完整，保存清代老屋50 余栋，独立祠堂6 座（图1）[10]，以叠梁木质结构为主，外墙多为青砖，整体结构流畅自然，气质古朴，具有极高的文化艺术价值。村内石板路交错纵横，曲径通幽，有圆门阙、通转楼、古井、古桥、水口等，这些珍贵的徽文化元素，令整个古村落充满了历史文化底蕴。随着城镇化的不断推进，传统村落受到了严重冲击。由于尚村地理位置偏远、游客不足、人口不断流出、建筑破败等诸多原因，尚村开始走向衰落。为了保护和复兴传统村落，注入活力，尚村进行了整体的保护规划。

3.2 尚村的规划保护思路与对策

3.2.1 有机更新、功能植入、以点带面

传统古建筑面临着自然与人为因素的损毁、老化及被遗弃的局面。针对这一情况，尚村选取高家老屋作为有机更新的研究对象。高家老屋被打造成村民的公共客厅，用六把手工竹伞和三组乌篷相互穿插其间，构建了一个村民与游客互动的娱乐休闲空间，竹伞和圆拱乌篷的组合，与简化建筑屋面构造相得益彰，成为人们活动的舞台。每组拱篷的跨度，刚好与村内老房子小青瓦坡屋顶的进深相近，更易融入古村的尺度[11]。竹篷乡堂的建设成为村落有机更新的一次积极尝试，以一个重要节点来带动整个村落的活力，为尚村产业的进一步发展打下了良好的基础（图2）。

村内道路结合周边环境、功能布局、空间形态以及原有肌理进行重新组合，并打开多处空间，形成开敞空间的节点。整个道路系统流线通畅、时宽时窄，形成带有趣味性的街巷空间。在街巷两旁增加了一些公共小品设施并考虑夜晚的灯光设计，唯美的灯光、舒适的空间、方便的长椅，吸引了游客与居民穿行停留。

3.2.2 村景融合、产业融合、突出特色

尚村传统村落的保护和复兴，必须利用文化遗产，改善公共空间，培育产业，塑造乡村特色风貌。为了塑造尚村的特色风貌，村庄中的手工作坊和文物古迹被统一保护起来，针对不同的保存状况，提出富有建设意义的保护方案，建立起动态信息管理系统，根据文化遗存的不同点和使用情况，提供最科学的保护开发方案。从财政支出中划分一部分作为古建筑保护专项基金，用于奖励对古建筑保护有贡献的村民。同时，在这些老屋中摆放一些豆腐宴、春茶、竹编织品等当地特产，村民可以向游客展现传统的手工艺术，既传承了这些非物质文化，留住了村民，又可增加村民的收入。在修缮的过程中，充分利用废弃的青砖、青瓦、石头等建筑材料铺设地面，对街巷空间的杂草和花木进行梳理种植。在村庄的核心公共空间，用当地的竹子搭建竹篷，举办各种各样的文化活动，如：板凳龙表演、农事晒秋[12]等（图3），提高了核心公共空间的活力，吸引了大量游客，成为尚村独有的一道靓丽风景。以集市、祠堂、戏台等为代表的乡村公共空间，成为村民活动的舞台，大大提高了村民的参与感、认同感和归属感。

3.2.3 因地制宜、底线控制、弹性规划

本次规划考虑到村庄未来发展的不确定性以及村庄建设发展的实际需要，按照“因地制宜、底线控制、弹性规划”的原则[13]，统筹考虑宅基地的规模和布局，与未来规划做好衔接，在建设用地内，除划定村庄建设规模控制线外，还划定村庄建设边界拓展线，在控制村庄建设用地总量的前提下，保障村庄未来发展的弹性需求。此外，依据村庄建设边界拓展线，明确在村庄开发边界以外的地方不允许进行开发建设，同时，所有的建设用地不得占用永久基本农田。除了在村庄核心公共空间以及核心居民点外，在村域范围内有大面积的生态空间需要管控。在尚村村域范围内，落实永久基本农田保护红线、生态保护红线，统一落实耕地占补平衡，严格遵守相关底线控制。对于其他一般农用地和其他建设用地不作强制性管控，为村庄未来产业发展留有可调整空间[14]（图4）。

图2 尚村公共空间的有机更新

图3 村景产业文化活动

3.2.4 公众参与、上下结合、共同缔造

乡村的特性决定了乡村规划建设需要以村民为主体，找到“四两拨千斤”的方法，解决规划落地问题，才能有效地传承和保护传统村落[15]。为了充分调动村民的积极性和主动性，尚村组织了培训座谈，邀请专家现场讲课，组织村民学习座谈，交流思想，通过现场实地体验，帮助村民看清方向，激发热情，从思想上逐渐扭转村民的惰性思维[16]。通过搭建信息平台，建立公众号和微信群，发布村内信息，邀请本村外出打工青年，关注村内建设，引导村民讨论发展意愿，共同协商问题解决办法。建立以村组织理事会为核心，村经济合作社、专项责任组、村落监事会为辅的组织机制，各司其职，共治共管，并安排驻村人员，征求村民建设的意见，反馈给规划团队，同时，规划团队将规划方案予以公示，共同缔造美好村庄与和谐社会[17]（图5）。

4 结语

国土空间规划体系下实用性村庄规划需要有更加丰富多元的视角，衔接上位规划，多规合一，真正实现“一张图”指导规划建设管理。在规划编制的过程中要有机更新，以问题为导向，突出本土特色，注入新的功能，提升空间活力。严格控制好生态红线、基本农田保护线这两个底线，对生态进行保护，对产业进行升级和转型，对基础设施进行统一规划。在规划管理和实施中，让公众参与其中，调动公众的积极性，发挥村集体的作用，真正实现村庄规划“有用、好用、管用”。

图4 尚村重大基础设施规划图

图5 公众参与流程图