黄河重点生态区生态修复的现状、问题与对策研究

◎韩康宁

（东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》（简称《规划》）将黄河重点生态区生态修复作为重点工程之一，需要在生态整体主义指导下，针对黄河重点生态区环境复杂性并结合区域发展的现实需求，确定黄河重点生态区生态修复责任的主体，完善黄河重点生态区生态修复的制度安排进行系统和长期性的修复工作，落实黄河重点生态修复工程，为中西部地区的绿色发展奠定坚实的生态基础。[1]

一、黄河重点生态区生态保护和修复工程的规划安排

（一）助力黄河流域高质量发展：以生态和谐促进经济发展的绿色转向

2019年9月18日，习近平总书记在郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会中明确表示：共同抓好大保护、协同推进大治理，努力让黄河成为造福人民的幸福河。习总书记为黄河今后的发展谋划了宏伟蓝图、也许下了殷切期望；黄河作为中国第二大长河，流经九省，在中国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，充分落实黄河生态区生态修复重大工程是保障黄河流域经济快速发展与生态绿色发展的协调性。

黄河重点生态区作为一个生态系统整体，需要从整体上把握生态服务功能定位，遵循物质交换的普遍性，任何区域内局部或者某一要素（如：水、土壤等）受到生态损害，都会对黄河生态区的生态系统产生负面影响，甚至演变为对生态区的累积影响，显现于整个区域生态系统的恶化，所以要从整体上把握黄河重点生态区的生态系统演变规律与进程，运用物理、化学或者生物技术等手段全面修复受损的生态要素，满足人类社会发展的可持续性利用，从而为黄河流域的高质量发展注入绿色动能。现阶段，在习近平生态文明思想的引领下，落实党中央、国务院的决策部署，使得黄河流域生态环境恶化趋势实现基本遏制，黄河流域生态质量和生态服务功能持续提升[2]，实现“绿水青山”向“金山银山”的有机转化。

（二）构建黄河生态安全屏障：行业条线单项修复向区域修复过渡

黄河是贯通黄土高原和渤海地区的生态廊道，对我国北方地区的生态屏障建设具有重要意义，但黄河流域自然生态系统整体上较为脆弱，以往“重发展，轻保护”累积的环境问题愈发显现，区域经济发展需求与流域生态承载力、环境容量不足间的矛盾突出；在黄河流域生态区修复工程推进中，对山水林田湖草系统治理理念的理解与落实不到位，现有的配套机制无法满足黄河重点生态区整体修复效益需要。

黄河重点生态区在修复规划中应着重顺应山水林田湖草一体化修复，统筹黄河重点生态区生态系统的整体性、地理单位的衔接性和着眼黄河重点生态区整体生态质量改善。《规划》对《土地管理法》《水法》和《矿山地质环境环境保护规定》等环境要素进行单独治理修复的法律规定进行区域整合，打破以往缺乏协调性开展修复工程的惯例，而是以治理修复区域为单位划定黄河重点生态区，再细分为黄土高原水土流失综合治理、秦岭生态保护和修复、贺兰山生态保护和修复、黄河下游生态保护和修复以及黄河重点生态区矿山生态修复等具体修复工程（见表1），在区块范围内进行土壤、水、林草和矿山的综合修复，确保黄河上游涵养水源的能力逐步提升，中游实现稳定的水土保持效果、下游维护好生物多样性和湿地生态系统，加强与国家生态安全屏障体系的衔接。

二、黄河重点生态区生态现状及其成因分析

（一）黄河重点生态区生态恢复功能低下形成的生态脆弱

黄河重点生态区涵盖范围广，地形地貌多样且生态问题复杂，黄河流域上游局部地区生态系统退化导致涵养水源能力降低、中游黄土高原地区水土流失严重、下游水沙不协调致使部分湿地萎缩，威胁生物多样性。首先，黄河重点生态区敏感区和脆弱面积大，大部分位于干旱、半干旱地带，黄河冲蚀造成地形破碎，以山地、丘陵为主，下游泥沙堆积以平原为主，也使得黄河下游成为地上悬河，是淮河和海河流域的分水岭。[3]

黄河流域整体水资源匮乏且上游涵养水源能力较低，黄河天然年净流量为535亿立方米，属于资源型缺水地区，并且本区域地处大陆性季风气候，年降水量在150至750毫米，年变化量大且空间分布不均；黄河重点生态区森林资源不足，由于中上游地区降水少且气候干旱，易形成森林到草原，草原到沙漠或沙化土地的恶性转变，导致水土涵养能力降低，造成水土流失和旱涝灾害。[4]并且，黄土高原地区作为世界上黄土覆盖面积最广和厚度（平均厚度为50至100米）最大的区域，土质疏松易受侵蚀，土壤类型丰富（如风沙土、黄绵土、黑垆土等）难以统一修复。[5]最后，黄河流域内植被覆盖率低，涵养水源能力较弱，天然次生林和草地面积少且多分布于林区和高地草原区。野生动植物栖息地广泛，野生动物资源约310种，野生植物资源约1200种，物种较为丰富且栖息地保护及修复压力较大。

表1 黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）生态保护和修复重点工程统计表

（二）黄河重点生态区经济发展对流域治理的非理性忽视

黄河流域部分地区生态环境承载力逼近或已达上限。首先，黄河重点生态区涉及地区多为经济欠发展的中西部地区，GDP总量和人均GDP均较低，经济发展压力较大，少数地区对“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念认识不足，着重发展高污染、高耗水产业（如煤炭开采、有色金属冶炼及深加工）且呈现延黄河支流布局特征，如汾河流域近十年间持续重度污染，劣Ⅴ类断面高达8个；仍然采取牺牲生态环境换取短期经济效益的发展模式，不合理的生态开发与资源利用破坏生态环境，出现生态“旧账”未还，又添生态“新账”的现象，如黄河流域内资源型产业聚集，全国80%的煤化工企业位于黄河流域。

其次，黄河流域常住人口稠密，占全国人口总数的近1/10，城镇化的过程中公共设施的建设挤占了大量林地、草地等生态空间；黄河流域作为我国小麦、玉米、棉花等农产品的主要产地，缺乏对有机肥料的使用，为提高粮食产量过量使用化肥、农药，造成湖河及地下水、土壤污染。[9]最后，黄河流域废污水排放量逐年增加，突破黄河自我净化能力和城市现有污水处理效率，致使黄河流域点源、面源和支流水质均有不同程度下降。黄河Ⅲ类水质断面占比区间为70%到80%，甘肃兰州河口镇、河南三门峡、花园口等定点区域水质检测显示：水质的氮氧化合物、重金属等有害物质严重超标。黄河枯水期污染问题更为严重，渭河、汾河、泾河等黄河支流在枯水期水质氮氧监测值高于20mg/L，已基本丧失使用功能。[6]

（三）黄河重点生态区显现的复合性生态环境问题亟待解决

黄河重点生态区由于其特殊的自然环境和区域内以往不合理的发展模式滋生较多的生态问题。首先，黄河重点生态区是全国水土流失最为严重的区域，土地沙漠化、沙化严重，涉及修复类型多样且难度较大，加之不稳定的生态系统为区域内生态修复造成掣肘；黄河上游局部生态系统服务功能退化，水涵养能力降低，造成少量湿地萎缩与直流断流；黄河中游的黄土高原地区水土流失严重，会对下游生态安全构成威胁，待治理和修复面积达2137万公顷，治理修复难度最大的多沙粗沙区和粗泥沙区约786万公顷；黄河下游净流量较低且泥沙堆积，致使部分河口湿地萎缩和河道泥沙堆积形成“地上悬河”。

不合理且过度的环境资源开发挤占和破坏了黄河重点生态区生态空间，使得植被和草场遭到不同程度的破坏，黄河流域人均森林面积和人均蓄积量不高，如河南小秦岭作为我国第二大黄金生产区，在近五十年的肆意无序开采下致使山林损害严重，影响其肩负的黄河中游生态屏障和水源涵养功能的实现；先前黄土高原地区修建的防护林退化严重，因土壤缺水和沙化问题致使生态防护功能下降；黄河重点生态区矿产资源丰富，以往开采活动遗留下大量待修复矿山，使得生态系统破坏严重、涉及面积广、数量多且修复难度高；[7]黄河流域的过分捕捞和水生态破坏致使部分河段鱼类资源衰退严重，原生、洄游鱼类濒临灭绝。黄河流域人口众多且经济发展迅速，流域人均水资源量约为全国水平的23%；生态用水同农业、工业、生活用水间的矛盾日益加剧，并且用水结构不合理，据统计2018年农业用水占黄河流域总用水量的67.5%，地下水超采和水资源承载能力不足导致水平衡问题突出，如宁夏、山东等省份内近九成地级行政区超计划用水。

三、黄河重点生态区生态保护和修复工作存在的主要问题

（一）黄河重点生态区生态修复行政法规的导向性设计薄弱

黄河重点生态区的生态修复文件以部门规章为主，涉及自然资源部、水利部、住房和城乡建设部和农业部等多部门，如水利部与农业部颁布的《关于加强水土保持生态修复促进草原保护与建设的通知》，自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》等，但是部门间的各自立法违背了黄河重点生态区以区域为单位的系统性修复要求，缺乏统一的生态修复法律法规对区域内整体生态修复做出详细安排；以个别省份编制生态修复规划为辅，如《河南省山水林田湖草生态保护修复规划》谋划“三屏、四带”生态安全布局，山西施行的《永久性生态公益林保护条例》将黄河流域5483.12万亩公益林纳入立法保护，统一由省政府负责公益林保护与修复，但这种“各自为战”的工作方式无法跨越行政区划壁垒，缺乏区域间的沟通协调机制，容易忽视黄河流域整体生态功能的提升安排。

《水法》《土壤污染防治法》与《水污染防治法》等单行法未对区域生态修复责任主体、具体要求和边界限度做出细化规定，《环境保护法》中虽然强化了政府环境保护的主体责任，但对如何形成政府主导、多元主体参与的修复工作长效机制缺乏明确安排，宁夏自治区制定《关于推进生态立区战略的实施意见》，通过自治区政府与五地市和宁东管委会签订黄河流域保护和修复目标责任书，对夯实修复权责具有参考意义。黄河重点生态区修复工程具有长期性、复杂性的特点，从生态修复调查评估、到制定修复方案、具体实施阶段的监测与管理、修复后期的验收与维护都需要具体的实施细则，虽有个别省份出台修复管理办法，如《山西省生态环境损害修复评估管理办法(试行)》，但其主要是生态环境损害赔偿制度的配套方案，无法满足跨区域的修复困境。

（二）黄河重点生态区多元化生态修复资金投入机制建设滞后

黄河重点生态区修复工程以政府资金投入为主，修复资金来源单一。构建黄河流域生态屏障带有明显的公益性特点，由于“谁修复，谁受益”政策的影响，一旦受益者无法承担前期修复投资的支出，那么黄河重点生态区修复工作的巨大投资就需要政府来承担。[8]其次，黄河重点生态区修复工程项目风险大且受盈利能力低，社会资本投入意愿不足。生态修复在于修复受损害的生态系统，维护生态系统结构功能，从生态系统的整体性出发，提升生态系统价值，保障生态系统的可持续利用，但生态产品价值实现途径不通畅，外部资本短期内无法收获经济效益，加之缺乏吸引社会资本的有效政策，使得社会资本进入意愿不强；生态修复市场化程度不高，黄河流域跨区域生态保护补偿机制不完善，造成修复投资渠道较为单一。

最后，黄河重点生态区涉及省份大多为经济欠发展地区（如：老、少、边、穷地区），本身经济发展压力较大，财政吃紧，无法自主完成生态修复工作，以至于滋生“等、靠、要”思想影响黄河重点生态区修复工程的顺利推进，另一方面黄河重点生态区生态修复工程与地方政府自主划定的生态修复范围有所重合，产生推诿现象。

（三）黄河重点生态区专项生态修复专项资金管理机制紊乱

黄河重点生态区修复资金来源结构复杂，缺乏对修复资金的统一管理。黄河重点生态区涉及省份多，修复类型复杂且具有交互性，需要投入资金巨大，无法通过单一的责任主体来完成生态修复任务，但多元修复责任主体会导致修复资金较为分散，不利于管理和监督，难以形成合力高效的完成黄河重点生态区修复工程。2019年财政部发布《重点生态保护修复治理资金管理办法》中只对中央预算安排的修复资金加以管理，中央根据各行政区划辖区内生态修复工程需要确定修复资金数额，通过财政投入和转移支付等行政方式将修复资金纳入地方财政，但是由于生态系统的复杂性和交互性，容易产生专项修复资金的重复安排；地方政府银行贷款和社会捐助等手段获得修复资金与地方财政混合，难以界定生态修复费用支出的确切来源。

其次，司法实践上生态环境损害赔偿的生态修复资金管理以进入地方财政专户、法院的执行账户、固定的环境公益资金账户或者环保组织设立的公益信托基金为主，但均存在合目的性与合法性问题。[9]财政部内设的自然资源和生态环境司具有参与生态保护修复财政工作，但是缺乏对生态修复资金的性质与管理问题系统性安排，与司法部门间的沟通机制不完善，特别是针对修复前期的评估费用和修复后期的养护与监测支出没有做出明确规定。

（四）黄河重点生态区区域性修复标准的体系化建设匮乏

黄河重点生态区生态修复需要多领域、高技术和科学化的修复标准为参考，考虑到区域间生态环境的差异性，统筹谋划具有黄河流域特色的体系化修复标准。生态修复不同于民法中的“恢复原状”，其基本内涵是在外力的作用下，辅助受损的生态系统（如：土壤、水质和野生动植物）重新建构，恢复到或接近于被扰动和损害前的生物学、生态学、化学特征要求，侧重于生态系统整体的稳定性和功能性修复，满足自然和社会双重修复需求。

黄河重点生态区修复标准内容交叉重复。由黄河流域内行政区划部门围绕单一生态要素开展生态修复工作，制定单项数据达标的修复标准（如：流域修复追求水质达标），容易出现修复标准的交叉重复，割裂了黄河重点生态区生态环境的整体性，并且标准种类多，部分标准制定时间久远，与现实需要脱轨，不利于开展修复工作。其次，黄河重点生态区修复标准内容缺乏协调性。中国现有35项目标管控标准、49项生态调查标准、33项生态评估标准，但是对黄河重点生态区的整体评价标准建设不足，[10]无法满足黄河流域国土空间规划、河口滩区综合治理和沿黄生态廊道建设的需求。最后，黄河生态区生态修复关键技术标准缺失，没有将环境要素修复标准与黄河流域生态系统分区分类相结合，缺乏协调统一的黄河重点生态区功能修复目标和绩效考核指标；对黄河流域生态环境的调查、诊断、监测和生态修复工程技术相关标准建设不足，涉及林草修复标准、野生动物栖息地修复标准、河流滩涂修复标准与矿山地形重构标准等，仍有待进行体系化建设。

四、黄河重点生态区生态环境修复配套机制的完善路径

（一）以《规划》的施行为契机，强化黄河重点生态区生态修复法规政策的导向性

黄河重点生态区生态修复需要完备的管理办法来保障生态修复工程顺利实施，确保规定的绩效修复目标如期完成，搭建生态区修复工程的组织领导框架与具体工作职责，对生态区修复全过程的管理模式选择与落实方式做出明确规定，应尽快制定《黄河重点生态区保护修复工程管理办法》，围绕着上游地区增强三江源、祁连山等地水源涵养功能，中游地区着重遏止水土流失，下游滩区加快湿地修复来进行分区分类的开展黄河重点生态区生态修复工作，青海省就先后出台《“中华水塔”水生态保护规划》《青海黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》等措施文件，强化水资源合理利用的顶层设计，增强黄河上游生态涵养功能。

形成以领导小组为核心的行政组织架构，对黄河重点生态区各修复项目建设单位的职责和责任追究加以明确，对修复工程咨询服务、到投标竞标及后期监管做出具体要求，规范修复资金的管理和财务状况的审查。明确黄河重点生态区的修复对象，对区域内生态系统进行全方位评估，不单包括已经受损的生态区域，对于没有受损但遭到一定程度破坏的生态区域也应及时修复，防止损害扩大影响整个生态系统。国家作为国土资源的所有者和生态修复成效的受益者，对生态修复具有不可推卸的主导责任，其他损害生态系统从中获益的主体可以通过环境损害赔偿制度、自愿有偿使用制度支付修复费用将修复责任义务由国家“代执行”。[11]

（二）以调动主体积极性为出发点，完善黄河重点生态区生态修复成效激励机制

采取物质激励的方式充分调动黄河重点生态区生态修复责任主体、生态企业和修复技术研发人员投入生态修复的积极性。首先，为了激励社会资本进入黄河重点生态区生态修复事业，根据谁修复、谁受益原则，给与社会修复主体一定期限的自然资源资产使用权，加大产权赋予范围，在保障生态安全的前提下，最大限度的给与修复主体使用权，盘活黄河流域生态资源绿色使用效率；加大黄河重点生态区生态旅游康养、生物质能源开发、林下经济等特色产业发展，给与一定的政策扶持和税收优惠，如山西省着重发展黄河流域林草产业，采取财政补贴培育1860亩干果特色经济林。

建立黄河重点生态区技术研发激励经费，对在生态技术有重大理论和实践突破的企业与高效给予奖励，加大技术转化能力，完善修复技术理论与应用的衔接；也可以积极探索生态修复责任主体制，将修复工程的验收与评价结果与修复责任主体利益挂钩，把生态修复的业绩作为责任主体考核、升迁的依据，倒逼修复项目的落实，如宁夏银川滨河水系截污净化湿地扩整连通项目通过物质激励率先使用“石墨烯光催化网”技术，人工调节水中溶解氧含量，降解氮、磷、钾等污染物，使得黄河流域宁夏水段全面消除了劣Ⅴ类水体，国控考核断面Ⅲ类及以上水质断面数量增加为12个。其次，完善绩效奖补机制，《重点生态保护修复治理资金管理办法》提出对生态修复试点根据项目进行资金分配，包含基础奖补和绩效奖补，但是适用范围为中央预算安排资金，社会资本受限，应设立社会资本修复资金绩效奖补规定，充分调动市场活力；进一步完善激励标准和监督机制，设立常态化、浮动制的激励手段，及时根据验收评价结果给与奖惩。最后，完善生态环境保证金制度、污染费和资源税费制度，对生态修复有较大贡献的保证金和税费缴纳主体要给与适当奖励。

（三）融合财政、社会与金融资本，构建黄河重点生态区专项修复基金管理体系

需要设立专项的生态修复基金，对中央财政、社会资本和金融资本以整合，统一管理和监督。首先，按照中央和地方财政支出责任划分，严格落实国务院办公厅公布的《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕19号），进一步明确各级财政对黄河重点生态区的支出责任，落实自然资源有偿使用、生态修复保证金制度，通过生态功能区财政转移等方式加大修复资金投入力度，如2019年山西省开始实施省级公益林生态效益补偿，资金由省财政厅统一管理与发放。采用项目金与社会融资相结合，对修复基金的提存、使用和监查进行全方位管理，督促政府及时落实生态修复义务。

自然资源部应发挥领导作用，为黄河流域生态修复提供金融保障，将修复政策优势与金融贷款政策相结合，从本质上改善修复项目的债权股权融资问题，界定修复基金的贷款、保证主体和还款来源。黄河重点生态区修复也可采用合规合理的PPP模式鼓励民间资本与政府开展合作，或者将黄河重点生态区生态修复工程市场化，承包给企业自营生态修复项目，来规避政府债务的发生，如山西省创造性的推进购买式造林机制，融合社会资本修复吕梁山生态脆弱区。以设立黄河重点生态区修复专项基金的形式，保障财政资源配置效率，切实落实生态修复工作提升使用效益，统筹多层级、多领域的生态修复基金，形成资金投入合力保障资金链安全，与投贷联动管理体系结合，为黄河重点生态区修复工作提供资金支撑，为生态修复激励机制奠定基础。

（四）以区域生态功能稳定为原则，制定黄河重点生态区分区分类的修复标准

需要在山水林田湖草一体化修复的基础上，制定符合黄河重点生态区现实需要的修复标准体系，坚持生态修复工作由单项数据达标（如：流域修复追求水质达标）向维护生态群落的具体指示物种修复，最后进入区域生态系统整体性修复阶段，[12]克服“单打独斗”、也不搞“整齐划一”，着重把握黄河流域的生态稳定性。以专业类别（如矿山、森林、土壤）和黄河不同流域所承担的生态功能序列（如中游的水土保持功能）为分类开展生态修复标准制定。科学划定黄河重点生态区生态修复专业类别和功能序列的基础上，编制修复标准，界定中央与地方、部门与部门、行业与企业的标准制定范围，厘清生态修复标准的内在协调性。

以保证修复效果为核心，形成黄河重点生态区生态修复规划与评价机制。突出对重点区域的考察与修复评价，尤其是生态脆弱区与敏感区，如黄河流域历史遗留的废弃矿山高达1500多万亩，需落实综合性和系统性修复。其次，坚持对黄河重点生态区进行全流程、多领域的生态修复评价，生态修复中对水资源的优化配置要兼顾黄河上中游的水权特征，探索与黄河下游水权的补偿或交易机制，从立项、实施、验收与维护全过程及时对生态修复效果进行评价与反馈，立足于部门间有效的生态修复信息沟通，进行常态化的修复评价。区域生态修复与评价制度应科学化与民主化。[13]黄河流域为我国农耕文明的发源地，区域内公众对黄河有着独特情感寄托，沿岸居民作为生态环境最直接的感受者，生态环境的好坏影响其健康与生活质量的高低，所以应完善区域生态修复信息公开制度，保障区域公众的知情权；应使公众充分参与与其自身利益相关的生态修复项目的规划实施与评价，探索生态修复公众否决制度；完善专家评审机制，优化生态修复评价队伍结构，与各社会企业和高校展开合作，加快技术应用转化，确保生态修复效果。

五、结论

保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河重点生态区坚持保护优先，自然恢复为主的修复方式，避免不必要的人类干预；坚持问题导向，协调保护修复同经济发展间的关系，规划黄河重点生态区长远修复格局。从根本上解决黄河重点生态区先天生态基底脆弱和后天发展受损的复杂难题，应当完善黄河重点生态区生态修复立法供给，尽快出台《黄河重点生态区保护修复工程管理办法》；落实区域生态修复的政府责任主体，对评估、监测、管理程序进行系统性安排，加强生态修复部门间的信息共享机制建设；完善多元化的投入机制，建立黄河重点生态区修复专项基金体系；加强生态修复资金管理与监督机制，完善区域生态修复规划与评价制度、完善区域生态修复激励机制；制定全领域体系化的生态修复标准。为推动生态文明建设提供区域范本，优化国家生态安全屏障体系，推动黄河流域生态安全和高质量发展。