基层立法联系点催生“全过程民主”实践

王海燕 谈燕

“通过！”随着主持人铿锵有力的话语和全场响起的热烈掌声，修改后的全国人大组织法、全国人大议事规则表决通过。“全过程民主”正式写入法条，成为法律。

这令坐在主席台上的全国人大代表朱国萍激动万分、感慨万千。作为见证者、实践者，2019年11月2日，在上海长宁区虹桥街道古北中心的基层立法联系点，她有幸现场聆听了习近平总书记的重要讲话。习近平总书记在讲话中明确指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。

小小基层立法联系点，背后折射着“全过程民主”开门立法、广纳民意的大气象，也似一颗种子，催生了更多民主实践活动。

率先践行“全过程民主”

6年前，朱国萍向全国人大常委会法工委力荐自己所在的虹桥街道时，万万没想到，这个基层立法联系点成为“全过程民主”重要理念的率先践行者。

2019年11月2日下午，正在上海考察的习近平总书记来到长宁区虹桥街道古北市民中心，参观了基层立法联系点展览室，听取了基层群众参与立法工作的介绍，与正在参加行政处罚法征集意见的立法信息员亲切交流。

当时，朱国萍站在总书记身旁，向总书记介绍了联系点“开门立法”的创新工作方法。朱国萍说，总书记在详细了解了全国人大常委会法工委基层立法联系点的工作后，明确指出我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。

这番话令朱国萍印象深刻，她记住了“全过程民主”这个新词。朱国萍曾是一名老旧小区的“小巷总理”，退休后创办“萍聚工作室”，为街道的社区治理发挥余热。

她所在的虹桥街道，不仅是一个最基层的街道，还是一个国际化程度极高的街道，古北社区居住着来自50多个国家和地区的居民。在虹桥街道，16个居民区和50家区域单位内，都设有“基层立法信息采集点”。一个基层立法联系点背后，有310余名信息员、10家顾问单位和10个类型的专业人才库。朱国萍就是其中一位信息员。

虹桥街道人大工委专职干部龚丽介绍，联系点接到立法征询任务后，提前一周给信息员和联络员送上法律草案和情况说明，召开居民群众和业务相关人员座谈会。其后以书面、走访调研及座谈会形式征集意见。每部法律草案意见征询，至少开4场座谈会听取意见。

“全过程民主”写入全国人大组织法，让朱国萍感到惊喜，又在意料之中。“基层立法联系点正是‘全过程民主的实践基地。”在朱国萍看来，从传统的自上而下的社区管理，到新时代人民当家作主的社会治理，“全过程民主”就是开启这种转变的一把“金钥匙”。

“彩虹桥”覆盖上海16个区

作为“全过程民主”重要理念的践行者，上海虹桥街道基层立法联系点的故事远未结束。

这座直通国家最高立法机关和地方立法机关的“彩虹桥”，很快在上海遍地开花。

2020年初，上海市委常委会工作要点明确，推动基层立法联系点优化完善和扩点工作，逐步实现全市各区全覆盖。2020年9月，上海市委召开全市人大工作会议，出台了《关于加强新时代人大工作充分发挥人大在推进城市治理现代化中的作用的意见》。

基层立法联系点正是践行立法“全过程民主”的一个重要路径。2020年初，市人大特地邀请了第三方机构对全市先行试点的10个基层立法联系点作了一次“全面体检”。评估发现，现有联系点存在覆盖范围有限、代表性不足等问题。

不久之后，上海市人大常委会主任会议修订了《基层立法联系点工作规则》，关键词就是“扩点提质”。

2020年4月21日，上海市人大常委会基层立法联系点“扩点提质”工作推进会举行，全市扩大后的25家基层立法联系点名单公布。

2020年5月19日，四川北路街道人大工委基层立法联系点将工作地选在上海最典型、最具代表的建筑——石库门里弄的群落中，为的就是让更多的“街谈巷议”从石库门传递出来，直达立法机关。

5月底，浦东新区工商联基层立法联系点成立。浦东新区工商联下属商会39家，会员企业4000多家。区委统战部副部长、区工商联党组书记姚琼表示，“要当好联系点‘有心人，打通民营经济领域立法民意征集的‘最后一公里。”

2020年6月3日，上海第一家“农”字号基层立法联系点崇明农业农村委员会揭牌，依托农技推广中心信息平台，联系点将立法意见征询延伸到基层村居委，直接听取区、镇、村三级意见。

2020年8月28日，金泽镇人大基层立法联系点揭牌。依托环淀山湖毗邻镇人大的区位优势，金泽镇人大将立法意见的收集范围扩大到长三角生态绿色一体化发展示范区。

短短数月中，25家基层立法联系点覆盖了上海16个区，构建起汇民情、聚民智的直通车。

2020年7月，《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》向社会征求意见。华政附中学生事务中心的同学们提出17条修改建议，通过虹桥街道基层立法联系点转呈全国人大常委会法工委。李骏豪提出的一条修改建议得到了全国人大常委会法工委的采纳和来函表扬。

据上海人大相关负责人介绍，一年多来，上海25家基层立法联系点开展立法调研200多次，提出建议2770条，其中247条在国家和本市立法中得到采纳。

“基层立法联系点参与立法的内涵也在不断丰富，在‘全过程民主立法上有了全新探索。”上海市人大常委会法工委主任丁伟说，所谓“提质”，就是将联系点的功能从法规征询环节，延伸到立法前和立法后。比如立法前组织征求立法規划、立法计划的意见，协助开展立法调研;立法后，协助开展法律法规实施情况调研，协助做好法律法规在本区域的宣传普及工作。

《上海市优化营商环境条例》通过后，市注册会计师协会主动参与到该法规实施后的专项监督中，积极为立法后的实施情况收集企业意见建议。一位联络员感叹：“联系点向大家展示了民主立法的全链条、全流程，拉近了群众与立法工作的距离。”

打通联系群众“最后一公里”

“人民城市人民建，人民城市为人民。”上海这座“人民的城市”，除了拥有25座基层立法联系点“彩虹桥”，还架起了6248座“家、站、点”连心桥。

作为代表联系人民群众的制度化平台，“家、站、点”被写入《全过程民主十条》第五条。

去年11月，《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，“坚持把全过程民主、实质性民主贯穿到城市生活的各个方面”。

当月，上海市人大常委会从提高认识、深化探索、制度保障三个方面作出《关于深入学习贯彻习近平总书记在上海基层立法联系点考察时的重要讲话精神 充分发挥人大在推进“全过程民主”探索实践中的作用的意见》（简称《全过程民主十条》）。

“《全过程民主十条》最显著的特点就是充分发挥人大代表在探索实践全过程民主中的主体作用。”上海市人大常委會研究室主任刘世军说。

黄浦区余留的旧改地块都是难啃的“硬骨头”。记者在老城厢采访发现，动迁居民一有什么政策疑惑，或是矛盾纠纷，会去征收基地找人大代表。原来，小东门街道的代表联络站直接建在了动迁地块。

目前，全市有6248个“家、站、点”平台，基本做到了每平方公里就有一个，打通了代表联系群众的“最后一公里”。

全市1.3万余名各级人大代表是一座民意宝库。在上海人大看来，“民意”正是“全过程民主”中的关键一环，应建立社情民意反映平台，把代表的民意表达优势充分发挥出来。这个意见写入《全过程民主十条》第六条——加强社情民意收集、分析、研判，针对涉及本市改革发展稳定的重大问题、人民群众高度关注的问题、阶段性集中突出的问题等组织深度调研，提供工作研究和决策参考。

去年，上海人大开展“十四五”规划编制专项调研，向全市1.3万余名四级人大代表开展问卷调查，组织8070多人次各级人大代表召开2170多场座谈会，听取2.6万余人次社区群众意见建议7600多条。

民意反映上去后，如何办理？《全过程民主十条》第七条明确，加强常委会主任会议重点督办、专门委员会专项督办、代表工作委员会协调督办，推动改进实际工作。

督办让代表建议的办理进入快车道。去年，常委会制定相关办理工作规程，组织对8个专题涉及的119件代表建议开展督办，紧盯跟踪落实，推动答复承诺兑现，经过督办有105件答复为“解决采纳”，解决率达到88%。

2月26日上午，长宁区虹桥街道“中国特色社会主义全过程民主基层实践基地”在古北市民中心揭牌。

基地揭牌当天，古北市民中心内设立了6个议事场景，聚焦立法意见征询、规划决策意见征询、人民意见征集、社区公共事务协商等4大板块。在民心工程（电梯加装）建议征集会上，来自街道、居民区、物业和加装电梯项目公司的代表，集中讨论了电梯加装中如何做到低层居民与高层居民的利益平衡、电梯加装后长期维保方案选择等两大棘手难题。

上海市人大常委会主任蒋卓庆说，下一步，上海市人大将促进基层立法联系点从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法不断拓展深化。充分发挥人大代表主体作用，积极畅通社情民意反映渠道，以地方基层的生动实践丰富“全过程民主”的时代内涵。