基于第三次国土调查成果的国土空间规划底图制作研究

陈亚凯 白鑫 项广鑫

摘  要  第三次国土调查成果是国土空间规划最重要的现状底数和底图基础，本文在深入分析国土空间规划工作需求及第三次国土调查数据特征基础上，研究利用第三次国土调查成果制作国土空间规划底图的工作流程及关键技术，构建了底图数据内容体系，探索了第三次国土调查工作分类与国土空间规划用地分类的对应关系和衔接转换方法，以及底图数据处理、底图数据衔接、底图数据叠加使用等技术方法，可为国土空间规划底图编制工作提供参考。

关键词  第三次国土调查;国土空间规划;底图制作

中图分类号：P272，F301.2               文献标识码：A

文章编号：1672-5603（2021）01-42-5

Abstract： The results of the third national land survey are the most important current base and the basic map of the national land spatial planning. Based on the in-depth analysis of the needs of national land spatial planning work and the characteristics of the third national land survey data， this paper has taken advantage of the working processes and key technologies of making basic map in land spatial planning based on the results of the third national land survey， constructed the content system of basic graph data， and explored the corresponding relationship and cohesive conversion methods between the classification of the third national land survey and the classification of the land spatial planning， as well as some technical methods such as basic map data processing， basic map data connection and basic map data superposition， which can provide reference to the compilation of land spatial planning.

Keywords： the third national land survey; land spatial planning; basic map making

第三次全國国土调查（以下简称三调）和国土空间规划是党中央、国务院立足新时代新需求部署的两项重要工作，是自然资源主管部门行使“两统一”职责，解决自然资源数据交叉、数出多门、空间规划重叠等方面历史问题的重要抓手。三调是一项重大的国情国力调查，其主要任务是全面查清农村和城镇村庄内部土地利用现状、土地权属状况及有关专项用地情况，可为国土空间规划等工作提供详实准确的底图底数。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确，本轮规划编制统一采用三调数据作为规划现状底数和底图基础[1]。《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》要求，以三调成果为基础，整合规划编制所需的各类现状、管理等空间数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的“一张底图”，用于支撑国土空间规划编制[2]。底图制作是科学编制国土空间规划的基础性工作，三调数据是国土空间规划底图最重要的底版数据，因此，研究如何利用三调数据制作国土空间规划底图至关重要。

1    三调与国土空间规划数据衔接

1.1  三调与国土空间规划分类标准

（1）三调工作分类

三调按照《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055-2019）调查，按照《第三次全国国土调查工作分类》进行地类分类，包含13个一级类、56个二级类，其中一级类包括湿地、耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地及其他土地[3]。

（2）国土空间规划用地分类

2020年11月，自然资源部印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，采用三级分类体系，设置24种一级类、106种二级类及39种三级类[4]。还有一些地区立足当地实际制定了地方性的国土空间规划用地分类标准，例如湖南省自然资源厅印发了《湖南省国土空间规划用地分类（试行）》[5]。本文以《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》为例，总结三调工作分类与国土空间规划用地分类衔接转换，对其他地方性的国土空间规划用地分类标准也可参照此模式进行衔接。

（3）三调工作分类与国土空间规划分类差异

从上述两个规划用地分类文件来看，都充分考虑了与三调工作分类的衔接，规划用地分类名称术语及其内涵尽量与三调工作分类保持一致，但是由于两项工作目的和侧重点不同，规划用地分类在三调工作分类基础上对部分地类进行了调整、补充和细化，两者在分类体系、分类依据、详略程度、适用范围、分类层级适用性等方面存在差异（表1）。

1.2  用地分类对应关系

由于三调工作分类与国土空间规划分类标准的差异，为满足国土空间规划编制工作要求，需要建立三调工作分类向国土空间规划用地分类的转换规则，即建立映射关系。从三调工作分类到国土空间规划分类，主要有四种映射类型：第一种是三调地类与规划地类一一对应，第二种是多个三调地类对应于一个规划分类，第三种是一个三调地类对应多个规划分类，第四种是规划分类无三调地类与之对应（表2）。前两种映射关系比较简单，可以直接从三调地类通过复制或合并操作转换为规划地类，通过计算机语言实现自动转换，这两种映射类型一般涉及三调中的农用地和未利用地，规划用地分类中对农用地和未利用地的分类相对粗放，三调地类基本能够满足规划用地分类的需求。第三种和第四种映射关系无法从三调数据中直接获取规划地类，需要对三调地类进一步细分，因此需要利用相关资料或开展外业补充调查确定细分用地类型，以满足规划现状底图编制需要。第三种映射类型主要涉及建设用地，规划用地分类中对建设用地的分类要求比较细致，特别是详细规划和专项规划的建设用地分类，三调地类无法完全满足规划中建设用地分类需求。第四种映射关系主要是国土空间规划分类中的渔业用海、工矿通信用海等海域范围地类及留白用地，三调中无相对应的地类。

2    国土空间规划底图制作方法

2.1  资料收集

国土空间规划所需数据资料内容非常广泛，国家层面尚未明确具体的数据目录，也没有相关数据标准规范。根据国土空间规划编制工作需要，可将规划所需基础数据分为基础现状数据、规划管控数据、管理数据、社会经济数据、其他等五类，具体数据内容见表3。

2.2  数据预处理

国土空间规划的基础是把各种规划内容相关的空间要素数据统一到相同的空间基础框架下，确保各规划空间要素的空间一致性和唯一性[5]。原有的各类空间数据在测绘基准、数据格式、标准规范等方面存在不一致的问题，因此需要开展坐标转换、格式转换、数据拼接与裁切、图像纠正等数据处理。

（1）坐标转换。国土空间规划底图采用统一的2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，对采用其它空间基准的数据资料，需进行坐标转换。

（2）格式转换。国土空间规划底图一般采用Shape Files 格式，其它格式的空间数据需统一转换为.shp格式。

（3）数据拼接与裁切。按照行政区域范围，对相关数据资料进行裁剪与拼接。

（4）图像纠正。对于图像格式的图件资料，以三调数据作为空间参考进行配准、纠正处理，形成数字栅格图。

2.3  数据转换与补充调查

根据不同层级、类型的国土空间规划需求，按照2.2所述地类映射方法，设计计算机程序，实现从三调地类到国土空间规划地类的自动转换，对无法从三调数据直接转换成规划地类的情况，需开展补充调查。补充调查采用“内业分析为主、外业调查为辅”的方式开展，主要通过分析已有相关资料，对部分三调地类进行细分，以满足国土空间规划编制需要。

（1）内业分析。一是利用三调成果中的标注属性、单独图层、举证照片等信息判别细化地类。例如，规划三级类中将工业用地细分为一类工业用地、二类工业用地、三类工业用地，可利用三调成果中的工业用地属性标注信息和举证照片来判定规划三级类的类型;规划二级类中将设施农用地細分为种植设施用地、畜禽养殖设施用地、水产养殖设施用地，三调中对设施农用地开展了逐图斑拍照举证，可利用三调举证信息判别设施农用地规划二级类。二是结合原城乡规划中的控制性详细规划、专项规划等已有管理资料判别细化地类。三是利用卫星遥感影像、POI数据、地形图等基础地理信息资料判别细化地类。四是通过走访街道办、国土所等相关单位，询问熟悉当地用地情况的工作人员判别细化地类。

（2）外业调查。对内业无法判断地类的图斑，组织开展现场踏勘判定。

2.4  各类底图数据与三调数据衔接

在同一国土空间内，统筹协调解决好各行业各部门的数据冲突，形成现状“一张底图”，是国土空间总体规划编制的一项重要的基础工作。三调是我国实行自然资源统一管理背景下开展的新一轮重大国情国力调查，旨在推进自然资源统一调查、全面查清各类自然资源在国土空间上的水平分布状况，调查过程中充分考虑了与林业、农业、水利等部门数据的衔接，启用后即为法定数据。因此，国土空间规划底图制作要采用三调数据作为自然资源现状本底基础数据，主要体现在以下几个方面：一是空间基准和数据格式以三调数据为准，其它底图数据需做好数据转换衔接，确保能与三调数据进行空间叠加套合;二是各类自然资源现状图斑边界以三调数据为准，各项国土空间规划图件制作主要依据三调地类图斑和遥感影像数据划定规划图斑边界;三是各类自然资源现状地类原则上以三调数据为准，其它相关专项调查数据在三调成果地类图斑框架下进行补充和细化。其它底图数据存在冲突的，按照精度优先（时间、比例尺等精度）原则，进行协调处理。在数据衔接工作中，发现相关管理数据存在问题，需要按照实际现状对其进行调整修改的，必须通过相关主管部门批准。

2.5  底图数据叠加

对统一空间基准、做好数据衔接的各类国土空间规划底图数据，采用“分层管理、逻辑集成”的模式进行统一管理，根据各项国土空间规划工作的需要，对底图数据进行叠加分析、数据提取、统计分析等操作。例如，开展双评价工作建设用地功能指向土地资源可利用程度评价时，可提取底图数据中三调相关土地利用现状数据，以及坡度、地质灾害易发区、蓄滞洪区等资料，进行综合评价;开展永久基本农田调整划定时，可先将已划定永久基本农田划定成果与三调土地利用现状数据进行叠加分析，识别已有永久基本农田中的非耕地，将其调出永久基本农田范围，开展补充划定时，提取三调中的现状耕地图斑，结合生态保护红线、城市开发边界、耕地质量等级等数据及遥感影像，进行补充划定。

2.6  底图数据管理

以三调数据为基础的国土空间规划“一张底图”，经本级自然资源主管部门审定后，需逐级汇交至国家级平台。一张底图应随年度国土利用变更调查、补充调查等工作及时更新。“一张底图”支撑国土空间规划“一张蓝图”建设，并与“一张蓝图”共同构成国土空间规划“一张图”，为国土空间规划编制与实施监督、用途管制、开发利用、生态修复等提供法定依据。

3    总结

本文从技术角度探索了国土空间规划底图制作流程和方法，但目前国家尚未明确国土空间规划底图内容体系、数据规范、制作要求及汇交方式等内容，三调数据也尚未正式启用，未来还需要根据最新的相关政策、技术规范标准要求，结合发布启用的三调数据，构建科学合理的国土空间“一张底图”。

参考文献/References

[1] 中共中央国务院.关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发〔2019〕18号）[Z].北京：2019.

[2] 自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知[S].（自然资办发〔2019〕38号），2019.

[3] TD/T 1055-2019. 第三次全国国土调查技术规程[S].北京：地质出版社，2019.

[4] 自然资源部办公厅.国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）[S].（自然资办发〔2020〕51号）2020.

[5] 湖南省国土空间规划用地分类（试行）[S]. 长沙：湖南省自然资源厅，2019.

[6] 程思聪，黄思思，陈雨婷.城市规划地理底图编制及应用探索研究[J].城市勘测，2019（ 6） ： 101-104.