落实生活垃圾分类全过程管理——《广东省城乡生活垃圾管理条例》修订解读

文 陈亭利

2020年11月27日，省十三届人大常委会第二十六次会议表决通过了《广东省城乡生活垃圾管理条例》，于2021年1月1日起施行。条例立足本省省情实际，结合近年来城乡生活垃圾管理工作经验进行修订，着重落实生活垃圾分类的全过程管理，加强、细化各环节的分类工作要求，解决存在的突出问题和回应社会关切，保障垃圾分类工作持续、深入、有效开展。

条例落实中央关于加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制的要求，共8章58条，包括总则，源头减量，分类投放，分类收集、运输与处理，设施建设与保障，监督管理，法律责任和附则。

区分城乡生活垃圾监管需要厘清政府及有关主管部门职责

● 完善全省推行城乡生活垃圾分类制度

推行生活垃圾分类，是做好生活垃圾管理工作的重中之重，2019、2020年先后出台的《广东省城市生活垃圾分类实施方案》《广东省农村生活垃圾分类实施方案（试行）》，结合我省各市经济社会发展实际，都提出了分区域、分层次建立垃圾分类体系的要求，试点推行城乡一体化垃圾分类系统。由此，条例规定“本省推行城乡生活垃圾分类制度”，并对县级以上人民政府提出了加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统的要求。从确立分类制度核心地位出发，明确政府工作总体要求，为扩展生活垃圾分类制度有效覆盖面，推进生活垃圾源头减量、资源化利用和无害化处理奠定坚实基础。

● 细化省市县三级职能部门具体责任

推行垃圾分类制度，关系每个居民的日常生活，同时也是一项系统工程，涉及面较广，需要各级政府及其有关部门各司其职、联动协作，形成管理合力。条例主要从政府及有关基层自治组织、省市县有关部门两方面，对落实全面实现城乡生活垃圾管理予以规范。一是明确各级政府职责。县级以上人民政府，应当将城乡生活垃圾管理工作纳入国民经济与社会发展规划，制定城乡生活垃圾管理目标，落实城乡生活垃圾管理工作的保障措施。乡镇人民政府、街道办事处负责本区域内城乡生活垃圾的管理工作。同时，对与群众接触更为密切的村民委员会、居民委员会，明确其协助做好生活垃圾源头减量、分类投放等的组织、宣传、引导工作。二是明确有关部门职责。从近年的工作开展来看，农村生活垃圾的产生与处理有其不同于城镇生活垃圾的特性，更多的可以就地就近处理，但这项工作的有效开展需要给予农村居民清晰的分类指导。对此，条例明确了县级以上人民政府农业农村主管部门负责指导农村生活垃圾分类工作和村庄保洁长效机制建设的规定，将农村生活垃圾分类工作与美丽乡村建设有效结合推进。通过对省住房城乡建设、市县环境卫生和县级以上农业农村主管部门的职责分工，以及县级以上发展改革、生态环境、商务、市场监管等有关部门按照职责分工协同做好城乡生活垃圾管理相关工作的规定，营造层层落实、齐抓共管的良好局面，形成上下一体、专业高效的生活垃圾管理系统。

区分垃圾产生的不同情况 推进全面建立生活垃圾源头减量机制

● 从产生源头着手明确垃圾减量总体要求

生活垃圾源头减量机制是缓解城乡生活垃圾日益增长困境的重要途径，是处理生活垃圾效率最高、成本最低的方式，也是实现低碳节能和循环经济的有效措施。条例新增“源头减量”专章，首先明确各级人民政府应当建立涵盖生产、流通、消费等领域的生活垃圾源头减量机制，鼓励使用可再利用、可再生、可降解等有利于生活垃圾减量化、资源化、无害化的产品，减少生活垃圾的产生量；再区分产生垃圾的不同途径，规定相应的具体减量措施，为切实从源头切断“垃圾围城”“垃圾越处理越多”现象提供立法引领。

● 从包装物着手明确新兴行业节约资源要求

近年来电商、快递、外卖等新兴业态带来的快递包装、外卖餐具等的消耗量快速上升，加剧了垃圾的产生量，也加重了处理的负担，并且这些垃圾的回收价值比较低、回收难度十分大。要缓解这一问题，最有效的办法就是在源头上进行控制。对此，条例一方面对生产者、销售者提出执行国家和省关于限制产品过度包装的标准和要求，避免包装材料的过度使用，减少包装废弃物的产生；另一方面对这些新兴行业提出应当优先采用可重复使用、易回收利用的包装物，优化物品包装，减少包装物的使用，并积极回收利用包装物的要求，而且鼓励运用计价优惠等方式引导消费者使用绿色包装和减量包装。

● 从一次性用品着手明确服务业消耗减量要求

一次性用品在生活中随处可见，酒店用的一次性牙刷、拖鞋，餐饮店用的一次性筷子等等，这些一次性用品在给我们生活带来便利的同时，也带来了环境污染、资源浪费等严重问题。为减少这类垃圾的产生，条例规定旅游、住宿等行业应当按照国家有关规定推行不主动提供一次性用品，并结合提倡“厉行节约、反对浪费”的社会风尚，明确餐饮服务单位应当提示消费者适量点餐，倡导餐饮服务单位不主动向消费者提供一次性餐具。

区分分类投放收运脱节问题完善分类制度各环节衔接规定

● 赋权基层细化分类指导

因垃圾分类的类别与各地终端处理设施建设发展状况相关，而省内各地生活垃圾分类工作发展水平差别较大，为解决发展进度不一致的问题，条例在按照国家标准《城市生活垃圾分类标志》将生活垃圾分为“可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”四分类的基础上，规定地级以上市人民政府应当根据本地区实际情况以及生活垃圾的特性、处理方式，按照有利于减量化、资源化和便于识别、便于分类投放的原则，组织制定生活垃圾分类指导目录，并向社会公布，为各市因地制宜推进生活垃圾分类工作提供有力支撑。如广州、深圳市在大的四分类基础上，还结合特殊年节和自身终端处理设施建设等情况，进行了细化小分类，推出春节的年桔集中回收等便民措施，可以更为细致地引导市民开展垃圾分类投放工作。

● 助力分类投放习惯养成

在日常生活中，一提到生活垃圾分类，居民大都对如何分类、如何投放、分类意义等问题处于一知半解状态，对生活垃圾分类投放的主体责任意识也未完全建立。为实现生活垃圾产生者从“要我分”到“我要分”的思想转变，助力推动生活垃圾分类习惯的养成，条例规定任何单位和个人都应当在指定的地点将生活垃圾分类投放至相应的收集容器，并针对其他固体废物混入生活垃圾投放的突出问题，规定“禁止将危险废物、医疗废物、工业固体废物、建筑垃圾、农业固体废物等混入生活垃圾投放”。从指定地点、相应收集容器、禁止混投等方面，指引、规范生活垃圾产生者的投放行为。

同时，为有效解决居民投放大件垃圾时不清楚如何处理、容易导致随意丢弃的问题，条例要求县级人民政府合理布局再生资源回收站点、专门收集点，公开预约联系方式，为投放体积较大的废弃物品提供便利。更广泛地拓展居民的信息知悉途径，为大件垃圾的处理作出有效引导。

● 强化分类前后环节监督

在生活垃圾收集、运输环节中，反映最为集中的问题是在投放环节进行了分类，但是垃圾收集运输时却不做区分、一车混合拉走，前面分类投放的工作等于白做，严重影响分类投放的积极性。对此，条例从强化分类投放与分类收集、运输环节的衔接和落实前后环节间相互监督出发，一方面，强化投放环节中管理责任人对收运单位的监督责任，要求其劝阻混合收集、运输已分类的生活垃圾的行为；另一方面，强化收运环节中收运单位的监督提醒责任，要求其发现交运的生活垃圾不符合分类标准的，可以告知生活垃圾分类管理责任人改正，拒不改正的，应当报告环境卫生主管部门。按照此规定执行，生活垃圾分类环节之间的监督将更有力有针对性，为落实全链条分类管理打上关键“补丁”。

区分城镇和农村实际差别 因地制宜推动农村生活垃圾管理工作

● 落实城乡统筹原则

城乡统筹是建立垃圾分类长效机制的重点内容之一，也是条例本次修订的着力点之一，明确将城乡统筹作为垃圾分类管理工作的基本原则之一。根据我省各地城乡生活垃圾分类工作推进实际，专门对推进农村生活垃圾管理工作作出规定，城乡结合部、人口密集的农村地区和其他有条件的地方，应当建立城乡一体的生活垃圾管理系统，以更好地推动生活垃圾管理城乡统筹，贯彻城乡“一盘棋”理念，综合施策，协调发展，改善农村人居环境，助力美丽乡村建设。

● 总结完善管理模式

按照因地制宜的原则，根据农村地区建设末端处理设施存在技术与资金方面短板、产生的垃圾最终由县统一处理的实际，总结近年来我省农村生活垃圾管理工作经验，条例将农村生活垃圾管理模式法定化，明确农村生活垃圾推行户分类、村收集、镇转运、县处理的模式，着力保障农村生活垃圾及时清运、及时处理，杜绝“垃圾围村”、“垃圾上山”现象。

● 推进源头分类减量

农村地区在垃圾源头减量环节具备独特优势，常见的如厨余垃圾按照要求可以喂养家禽家畜，可以采用生化处理技术进行产沼、堆肥等。根据农村生活垃圾的处理特点，条例明确引导农村地区开展生活垃圾源头减量，对厨余垃圾等有机易腐烂的垃圾，应当按照农业废弃物资源化的要求，采取污染防治措施后，采用生化处理技术等就近就地处理。通过农村生活垃圾的源头分类减量，减少需要外运处理的垃圾量和外运频次，从而达到垃圾减量化、资源化目标，节约垃圾处理成本。