共治共享： 新时代“一国两制”的新理念与新实践

新时代，“一国两制”实践需要新理念引领。共治共享作为一项新理念，有助于破解港澳特别行政区发展的阻力、增进港澳同胞的国家认同、推进“两制”和谐共处、完善特别行政区治理。国家支持港澳融入国家发展大局、支持港澳参与粤港澳大湾区和“一带一路”建设、在内地实施港澳同胞同等待遇、促进港澳与内地的交流合作、中央落实全面管治权等举措，都是践行共治共享理念的新实践。“一国两制”实践进一步落实共治共享理念，需要从维护特别行政区行政主导体制的运行、消除粤港澳大湾区制度阻碍、促进港澳与内地共同繁荣发展等方面进行路径优化。

“一国两制”;共治共享;特别行政区治理;香港;澳门

D618  A2096-3378（2021）06-0088-07

继发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》后，中央又于2021年9月推出《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，以期进一步推动港澳与内地的深度合作与共同发展。针对推进粤澳的共同繁荣，“横琴方案”提出了健全“共商共建共管共享的新体制”要求。“‘共商共建共管’本质上是‘共同治理’的范畴”，与“共享”构成新时代推进“一国两制”实践的新理念与新实践。

共治共享是党和国家推进“一国两制”实践的新理念。党的十八大以来，习近平总书记就港澳与内地共同发展、融入国家发展大局等提出诸多要求，提出内地要主动分享利益，支持港澳主动把握国家发展大局、参与国家治理实践。国家相继颁布粤港澳大湾区、横琴粤澳深度合作区等建设方案，将“一国两制”实践和港澳发展放置到国家总体战略中进行谋划和布局。

从国家治理的整体层面看，共治共享是国家治理的应有内涵。它指的是国家治理中政府、市场和社会等多元主体的协商互动、合作共治、共建共享。共治共享是国家治理现代化视域下的概念，是随着我国国家治理理论的发展而出现的理念。“国家治理”概念实现了对传统管理概念的超越，有鲜明的时代特色，这种特色即共治共享。共治共享既是我国国家治理现代化的内蕴理念，也是其要达到的新境界和实现的新目标。

从“一国两制”层面看，共治共享具有更多层次的意蕴。在“一国两制”框架中，港澳享有高度自治权，治理主体和客体存在多重交叉，除了有政府、市场和社会这一层面的关系，还内含港澳地区与中央、港澳与内地等多个层面的关系。习近平总书记指出的“我们既要把实行社会主义制度的内地建设好，也要把实行资本主义制度的香港建设好”，就有“一国两制”下共治共享的含义。“一国两制”实践形成了多元交互共治的结构性治理主体。这一方面体现为中央对特别行政区全面管治权的落实，包含中央直接行使管治权和特别行政区行使高度自治权;另一方面体现为国家将“一国两制”纳入国家治理体系，将港澳发展纳入国家总体布局。

从香港和澳门特别行政区自身来说，共治共享意味着港澳主动融入国家发展大局，并与内地共同参与国家治理实践，这是新发展阶段共治共享的核心内容之一。在现阶段，共治共享集中体现在两个方面：一是提升特别行政区管治能力，履行特别行政区维护国家安全的责任;二是主动对接国家政策，实现粤港澳大湾区内的共商共建共管共享。

从理论上来说，共治共享理念丰富和拓展了“一国两制”的内涵。回归后，香港社会存在对“一国两制”的所谓“另类诠释”。这种观点的核心是预设香港为所谓“独立的政治实体”，存在用特别行政区高度自治权遮蔽“一国两制”完整内涵的倾向，这与中央所主张的“一国两制”内涵相去甚远。共治共享是对这一错误理解的纠正，有利于使“一国两制”内涵得到正确诠释。

从现实层面来讲，共治共享是“一国两制”实践的理念和方向。共治共享理念有助于解决因倚重“两制”而出现的特别行政区与内地分立的问题。港澳利益与国家利益在根本上是一致的，港澳的发展理应放置在国家总体布局中进行考量。共治共享就是使港澳与内地实现共治，促使港澳融入国家发展大局、共享国家发展机遇的逻辑理路。

港澳回归祖国后，在“一国两制”制度体系下基本实现社会稳定和经济持续增长。然而，“一国两制”在实践中也遭遇一些问题和挑战。它们关涉港澳社会深层矛盾、国家认同等问题，这正是“一国两制”实践需以共治共享理念予以引领的必要性所在。

在百年未有之大变局背景下，港澳融入国家发展大局，与内地共同发展，是维持其长期繁荣稳定、解决发展问题的关键所在。回归后，香港经济社会奉行的依然是放任自由的资本主义体制和发展逻辑。由于资本的发展得不到有效规制，加之经济发展出现颓势，自由市场下产生的贫富分化、失业等社会问题就更难得到有效解决。尤其是年轻人如果就业困难，未来发展和上升空间有限，会对生活产生消极情绪，进而会将这种不满转化为对“一国两制”及内地的敌视。近些年，香港“选举社会”的导向使其逐渐陷入政治对立和分化，本应承担此角色的香港特别行政区政府却无力解决这些问题。解决香港近年来出现的问题，一方面要继续落实宪法和基本法的宪制要求，提升特别行政区政府管治能力，完善行政主导体制，充分激发体制效能;另一方面要通过融入国家发展大局来保证港澳经济发展有持续动力，实现经济长期稳定增长，这是解决经济民生问题的基础。就澳门来讲，由于其面积和人口有限，且经济结构较为单一，经济体系抵御风险能力有限。澳门要实现经济社会的持续发展，必须使经济更具稳定性，改变单一经济结构，减少对博彩产业的依赖，适度多元化。受制于本土空间狭小，澳门要拓展新的发展空间，就要继续融入国家发展大局，承接好国家政策安排。这些方面所涉及的内容，都是共治共享所包含的核心要义。

“一国两制”实践取得成功在于主权和人心两个层面的回归。香港和澳门的回归不单是领土和主权意义上的复归，完整意义上的回归还应包含人心的回归。人心的回归意味着要有基本的国家认同，不仅包括对国家政治制度、文化传统、主权领土等层面的认同，还包括对国家的归属意识和对本国公民身份的认可。未达至这两个层面的回归，只能是“不完全的回归”。

澳门回归以来，在国家认同和人心回归上进展较为顺利。正如习近平总书记指出的，澳门有广泛的爱国传统，有强烈的国家认同、归属感和民族自豪感，这正是“一国两制”实践在澳门取得成功的重要原因。在回归以来的20多年中，香港同胞的国家认同却有所下降，而其本土身份认同却有所强化，两者的变化呈现明显相左的趋势。本土意识并不必然影响国家认同，两者本属于不同层面的身份标识。然而，香港较为激进且影响较大的本土意識，在强化本土身份的同时，将内地放在自我身份的对立面。香港本土意识的产生及强化是多种力量博弈的结果，有着繁杂的历史和现实原因。香港长期以来存在的对“一国两制”的认知偏差以及在实践中偏向“两制”、弱化“一国”的倾向无疑加深了这一问题。共治共享可以打破不同制度的阻隔，使港澳同胞能够更多参与到国家治理的实践中，共享国家发展成果，感受到身为中国人的责任感与自豪感，增强国家认同感。

“一国两制”包含多重关系，“一国”体现中央与特别行政区的关系，侧重强调主权归属和中央对特别行政区的全面管治权;“两制”则更多反映港澳与内地的关系，港澳享有高度自治权。事实上，这两者都包含内地与港澳特别行政区的制度关联，即社会主义制度与资本主义制度的关系。“一国两制”授予港澳高度自治权，目的是最大限度地保留两者的特色和优势，“两制”不应成为港澳与内地交流融合的阻碍。

“一国两制”实践的最终目标是维护国家的整体利益和港澳的长期利益，是围绕“和谐”展开的。一方面，“一国两制”要进一步实现和谐发展，需应对西方意识形态对资本主义与社会主义二元划分所产生的消极影响。随着中国的崛起，西方企图通过干预香港事务来强化对立，以达到遏制中国的目的。由于香港实行的是资本主义制度，加之其长期受殖民统治，深受西方文化价值的浸染等因素，有的人对内地的制度、发展状况以及中国共产党的领导存在误读。这在很大程度上影响到两种制度关系的和谐发展。共治共享可以促进香港与内地的交流和融合，使两者在发展中达成谅解、找到共识，避免使任何问题都进入“泛政治化”的怪圈。另一方面，“一国两制”实践是动态发展的过程，其内涵必然要随着时代的转换不断地得到丰富和发展。邓小平在强调“一国两制”框架长期不变的同时，也指出能够促进香港繁荣和发展的“变”是值得欢迎的。在香港回归初期，“一国两制”实践主要体现为“不干预”，为的是打消国际社会和香港社会的疑虑，保持香港自身的优势。经过改革开放40多年的发展，社会主义制度优越性逐渐显现，港澳应当继续发挥优势，与内地共同谱写中华民族伟大复兴的时代篇章。

习近平总书记强调，“需要港澳同胞与内地人民坚持守望相助、携手共进”，“在融入国家发展大局中实现香港、澳门更好发展，共同谱写中华民族复兴的时代篇章”。这需要增强港澳同胞的国家意识。对此，中央作出了一系列部署和安排。

中央全面管治权是实现港澳与内地共治共享的基础和保障。“中央对港澳全面管治权的落实有助于港澳由分离式宪制秩序走向融合式宪制秩序。”中央对港澳全面管治权的概念在2014年被提出后，就被写入党和国家的重要文件中。2020年十三届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，2021年十三届全国人大四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，这两项举措本身及其所采取的立法方式都是中央落实对港全面管治权的重大行动。其内容和目的都是进一步保障中央全面管治权的落实。此举旨在弥补香港在国家安全和选举制度方面存在的重大疏漏，为共治共享提供制度保障。

中央支持港澳在“一带一路”中发挥优势。习近平总书记指出，对港澳来说，共建“一带一路”是新的重大机遇，要把握共建“一带一路”的机遇，发挥所长，提升竞争优势。“十四五”规划明确提出“支持特别行政区巩固提升竞争优势……打造‘一带一路功能平台’”。为支持香港参与“一带一路”建设，2018年3月，国家发展和改革委员会与香港特别行政区政府签署了《关于支持香港全面参与和助力“一带一路”建设的安排》。对香港来说，参与“一带一路”建设，有助于其发挥国际金融中心以及区位、制度转接的核心优势。对澳门来说，参与“一带一路”建设，有助于其发挥中葡文化交汇城市的优势，进一步发挥连接中国与沿线葡语国家的作用。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》的出台，进一步为共治共享理念提供了总体图景和实践场域。一方面，粤港澳大湾区在建设中初步呈现出共治的治理模式。大湾区治理实施以中央政府为主导、中央-各省/特别行政区-各市政府多级联动、条块配合以及非政府主体参与的模式，在中央领导下通过区域协调进行区域治理。这有助于打破地域界限、制度阻碍，而且已取得初步成效，推动港澳发展和社会深层次问题在更广阔的空间里得到解决。另一方面，粤港澳大湾区有助于推动港澳与内地共同发展。粤港澳大湾区建设意在通过区域内深度合作，使港澳分享国家发展红利和改革发展成果，解决港澳特别行政区深层发展问题。“横琴方案”将极大地扩展澳门的发展空间，有助于解决澳门腹地狭小、发展空间有限的问题。前海扩容能够在支持香港经济社会发展方面发挥巨大作用。香港特别行政区政府颁布的《北部都会区发展策略》，将推动香港与粤港澳大湾区进一步对接，提升港深合作水平。这种区域发展方式有助于港澳与内地实现共同治理、共同建设、共享发展。

党的十九大报告明确提出推进港澳同胞在内地发展的政策，为港澳居民在内地发展提供同等待遇。此后，各项政策相继出台：一是可为符合条件的港澳居民办理居住证，采用国家标准的身份证号，此证更具国家身份标识;二是在内地的符合条件的港澳居民可依规定参加与内地居民同样的各类社会保险;三是将港澳居民民生方面享有“市民待遇”纳入共建共治共享、共同富裕的民生发展格局中;四是尝试向港澳籍居民开放部分公务员岗位，2020年深圳市公务员招考中首次定向招录港澳籍公务员。这些举措对推进同等待遇政策的落实具有突破性意义，由过去的生活、就业、学习等领域向政治领域延伸。人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、国务院港澳事务办公室等四部门发布《关于支持港澳青年在粤港澳大湾区就业创业的实施意见》，旨在为港澳青年在粤港澳大湾区就业创业提供更优服务。这些为港澳居民提供同等待遇的举措，不仅能起到便利生活的作用，更重要的是能够促进港澳与内地的交流，拓展港澳同胞的发展空间，为他们提供参与国家治理的渠道，使其在权利享有和义务履行中完成国家认同和公民身份的确认及强化。

在“一国两制”框架下深入推进港澳与内地实现共治共享，需要围绕两个维度进行思考：一是如何进一步推进中央全面管治权的落实;二是如何促进港澳更好融入国家发展大局，在国家治理实践中发挥制度优势。

特别行政区行政主导体制是中央落实全面管治权以及特别行政区政府提升管治能力的重要制度渠道，也是协调多元治理主体责任与界限的基础制度安排。在“一国两制”框架下，必须发挥特别行政区行政主导体制优势。澳门“一国两制”实践进展较为顺畅的重要原因之一便是较好地推行了这一体制。香港回归之后的实践表明，其未能真正实现行政主导体制的有效运转，特别行政区政府受到各种政治和社会势力的掣肘。这使得特别行政区政府的权威和管治能力都存在不足，并在应对“修例风波”中集中体现出来。因此，必须强化香港特别行政区行政主导体制。一是要根据修改后的选举法完善选举制度。这样有助于在立法会中形成支持行政长官依法施政的稳定力量，使行政主导体制回归其制度原意。二是要树立起行政主导体制的权威。这既要中央继续对行政长官和特别行政区政府提供支持，支持其依法施政，并为特别行政区解决发展和稳定等问题提供指导和帮助，也需要特别行政区政府提升自身治理能力。特别行政区政府要提出有针对性且具有实践效力的政策主张，主动对接国家发展战略，推动香港社会内部复杂矛盾的解决。

粤港澳大湾区具有多重战略定位和使命。从“一国两制”实践角度来看，其重要目标之一是促进港澳与内地的共同发展。港澳参与粤港澳大湾区的意义不止于分享国家经济发展带来的溢出效应，更在于矫正港澳与内地的分立状态，实现与内地在经济、社会、文化等方面更深层次的交融。粤港澳大湾区建设过程中需要达成以下几个目标的统合：保证港澳特别行政区的高度自治，促进各主体实现优势互补，避免内耗性竞争，促进大湾区内的深度融合。与之比照，两个客观现实不容忽视：一是“一国两制”下存在多个层面的制度差异，社会制度、法律体系和关税体系均存在巨大差异;二是粤港澳大湾区内的主体是以行政边界划分的城市，它们在市场经济下存在天然的竞争关系。这种情况下，随着粤港澳大湾区建设的推进，这几个目标之间可能会出现张力。粤港澳大湾区建设亟需区域内的合作治理，实现制度、政策的进一步协调以及资源、功能的进一步整合。共治共享的实现需要制度、理论和实践上的继续创新与突破，搭建起中央统筹指导下的粤港澳三方共同参与的协商共治体系，突破局限于粤港、粤澳两两合作的方式，改变横向协调不足等问题。在实践中，要完善相应立法和已有合作机制，处理好中央与地方以及区域内各主体的关系，更好实现区域内的协商共治。

促进港澳与内地同发展、共繁荣，相互通达的话语系统是其中不可缺少的内容。话语的作用不仅在于表达，还在于其建构性。话语可以“建构社会主体，建构社会关系，建构知识和信仰体系”。澳門能够在回归后建立起社会主流价值共识，形成新的政治秩序，与澳门建立的以国家观为基础的话语体系密切相关。香港在这方面却不是特别成功。香港深受西方话语体系所主导的价值观的影响，反对势力对“一国两制”所做的错误诠释在香港大有市场。港澳与内地之间需要建立一套有诠释力且能够被广为接受的话语系统。相互通达的话语体系的建立需要文化和价值上的进一步交流与理解，这是一个长期的过程。一是可通过港澳与内地各方的讨论，对概念达成各方相对认可的理解，打破两者在思想观念上的对立和分歧。二是做好事关港澳的重大立法、政策等的阐释和宣传工作。三是在“一国两制”的话语体系中全面、准确叙述中国共产党的地位和角色。中国共产党创立并推动“一国两制”进入实践，但却被长期排斥在香港的主流话语系统之外。随着“一国两制”实践的深入，中国共产党作为中国国家治理的领导力量，自然也是“一国两制”实践的开创者、领导者和践行者。2021年6月12日，“中国共产党与‘一国两制’主题论坛”在香港举行。这进一步表明中国共产党在“一国两制”话语体系中得到正确阐释具有极大必要性和正当性。

“一国两制”在新时代承载着新的实践任务和历史使命，一方面要实现港澳与内地和谐发展，荣辱与共，通过共治共享增进彼此的联结;另一方面要以“一国两制”实践经验为基础探索解决台湾问题的思路和方案，并为统一后的台湾地区治理提供可资参考的制度框架。这两个方面都需要共治共享理念的引领。共治共享理念是新时代中国国家治理的重要内涵，是对“一国两制”实践经验的承继和发展，也是针对实践中偏离“一国两制”核心要义情况的矫正。共治共享理念和实践有利于推动港澳深度融入国家发展大局，进一步增强港澳同胞的国家认同，从而实现完整意义上的回归，这也是实现中华民族伟大复兴的题中应有之义。

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责任编辑：孙德魁

郭慧子，中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部博士研究生。

北京市社会科学基金重大项目、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重大项目“新时代‘一国两制’理论与实践研究”（19LLZD04）