构建支撑新型城镇化行政区划格局

林拓 虞阳

行政区划作为国家的基础性制度安排，奠定了国家治理的基础格局。行政区划设置与城镇体系、区域格局紧密相关，近年以人为核心的新型城镇化战略持续推进，驱动行政区划体系结构优化调整，而行政区划的优化也在支撑新型城镇化战略布局和建设现代化城市中发挥了举足轻重的基础性作用。

以人民为中心，引领行政区划优化设置

行政区划优化作为国家治理的重要组成部分，必须坚持以人民为中心的发展导向，对历史负责，顺应民意、尊重民意，将广大群众根本利益作为行政区划优化的首要基点与重要标尺，才能真正推动以人为核心的新型城镇化。

近年来，行政区划管理和优化设置工作始终坚持以人民为中心，让行政区划改革更有温度，让人民群众更有获得感，也为下阶段工作奠定良好基础。

一是充分回应人民诉求，助力破解城市发展突出问题。我国新型城镇化建设取得丰硕成就，截至2019年，全国城镇化率已突破60%，户籍城镇化率达到44.38%，同时，也要看到，城市空间结构不合理、城市治理能力不强、“城市病”有所蔓延等问题也仍然存在，其中有的问题与行政区划设置直接相关，有的问题可以通过行政区划优化得到破解。

因此，要把解决人民群众在城市（镇）发展和生产生活中的普遍关切作为行政区划研究、管理和优化设置的重要考虑因素，着力突破当前和中长期新型城镇化发展的突出问题，让更加合理完善的行政区划体系结构作为高质量发展和高品质生活的基石。

二是充分保障人民权益，引导群众有序参与区划调整。“有事好商量，众人的事情由众人商量”，行政区划与群众切身利益息息相关，区划设置及其优化的公众意见征求极为重要，应当增进公众对行政区划的科学认识，有效引导群众合理有序参与行政区划各项工作。

要把人民群众的诉求放在更加优先的位置，依托数字化新技术，探索更加有效反映群众真实呼声的意见征求方法。同时，行政区划承载着悠久的历史文脉，应当充分尊重人民群众的地域文化认同，进一步增强文化传承与活力，让行政区划优化不仅突出地方特色，更活化地域血脉。

三是充分提高人民福祉，有效放大行政区划调整红利。行政区划确立了地方公共服务的基本格局，在行政区划调整中要进一步放大对民生服务的促进作用，应著重把握以下方面：充分把握我国公共服务资源层级化配置的内在机制，促进层级之间的协同，切实提升服务能力与服务效率。

根据人口与规模实际需求配置资源，实现公共服务资源下沉的精准化，防止行政区划调整不当对人民群众造成的不良影响。促进行政区划体制与基础教育、医疗卫生、社会保障等同步改革，以行政区划优化牵引高质量公共服务和相对公平资源供给。

优势地区为重点，发挥中心城市和城市群作用

中心城市和城市群等地区在新型城镇化中至关重要，是我国生产力高度发达的重要地区，在国家经济发展和战略布局中扮演着关键角色。

近年来，不少中心城市根据自身特点和发展趋势，相继开展行政区划调整工作，有效优化了城市空间格局，提升了城市发展能级，促进了城市群一体化发展。开启新征程，中心城市和城市群还将承担更多的使命任务，亟须建立和完善与之相匹配的行政区划格局。

一是优化中心城市空间格局，提升综合承载力。我国超大和特大城市中心城区人口密度过高、城市辖区格局破碎割裂等问题严峻，优化中心城市行政区划是提升城市承载力的关键举措。

一方面，引导和支撑超大、特大城市构建多中心发展的城市空间结构，探索郊区新城行政区划设置方式;另一方面，以部分中心城市扩容撬动大区域行政区划的结构性优化，在避免中心城市盲目扩张的前提下，适时适度推动部分中心城市扩容，有力推动大都市圈建设。

二是推动功能区与行政区协调，发展先进生产力。京津冀、长三角、大湾区和成渝等区域星罗棋布的开发区、高新区等功能区域是支撑经济高质量发展的核心载体。

在当前加快构建新发展格局的背景下，迫切需要提升城市重要经济功能区的行政区划设置质量，完善城市重要功能区的行政区划设置，加快破解部分大中城市重要功能区（如城市新区、开发区、高新区等）与行政区之间的矛盾问题，支持人口集聚态势良好、具备较强发展动能、区域边界稳定的功能区设置行政区，促进产城融合发展，增强重大战略承载能力。

三是加强城市群行政区协同优化，提升辐射带动力。城市群是新型城镇化的主体形态，重点城市群行政区划优化设置应进一步加强统筹协调。

首先，要建立以城市群为整体的行政区划协同优化机制，推动中心城市以及重要轴线和廊道沿线地区的行政区划调整。其次，要大力提升设区市的市域一体化发展水平，提高区域中心城市资源配置能力，夯实区域一体化发展的市域基础。再次，要促进交界地区从屏蔽效应向中介效应的有效转化，推动重点城市群市域及省域交界地区探索行政区划设置模式创新，发挥重要交界地在区域一体化发展中的桥头堡作用。

促进大中小城市和小城镇协调发展

系统观念是“十四五”时期必须遵循的五大原则之一，也是未来一段时期行政区划管理和优化设置的重要指引。构建支撑新型城镇化的行政区划格局必须加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。

当前，新型城镇化正面临新变化，对我国行政区划格局产生深远影响，表面上是调增或调减行政区划，实际上是对行政区划设置的创新及系统优化提出了更高要求。

一是面向大中城市，优化完善城市空间结构和管理体制。随着常住人口300万以下城市全面取消落户限制，大中城市成为我国吸纳农业转移人口市民化的重要载体，优化行政区划的需求更加迫切。

对此，要以稳妥推进大中城市区县重组为重点，以优化市域空间结构、完善功能布局、提升治理能力为导向，解决好大中城市“县包围区”“市县同城”“一市一区”等问题，既满足大中城市发展的空间需求，也加强城市的生态和安全保障。

二是面向小城市（镇），推进以县城为重要载体的城镇化建设。我国数量众多的县城是吸纳农民市民化和扩大内需的重要支撑点，对此，要进一步稳妥有序推进设置县级市，培育发展新增长极。

针对部分发展能级较高的县级市，必要时可适当考虑升格为地级市，或具有相当于地级市的权限，释放更大的发展活力。同时，有序推进具备条件的特大镇设市，以新型市制推进行政管理体制创新，提高行政效率与推动长远发展相统一。

三是面向特殊区域，探索创新和改进行政区划设置模式。进一步优化边境口岸设市布局，着力增强对外交流、对外合作、对外贸易的市制功能，促进从区域边缘向区域重心的提升。创新兵团设市模式，全面形成城镇职能互补、具有新疆兵团特色的城镇体系。加强对收缩型城市行政区划创新优化的研究，形成适应不同地区特点的收缩型城市行政区划调减策略。

提高城市治理的现代化水平

基层行政区划及行政管理体系的全面建立和有效运转，是新中国成立以来维护基层稳定、激发基层活力的关键所在，面向新型城镇化下我国城乡基层治理格局的深刻变化，城乡基层单元将肩负起更加重要的承载功能，以基层政区优化设置撬动多领域改革，重塑城乡经济和治理版图，夯实基层政权和基层组织建设。

一是引导各地优化乡镇和街道基层行政区划设置。乡镇和街道行政区划改革进程正在加快，许多省（市）以基层行政区划优化为契机，统筹推动多领域改革。结合前期部分地方成功经验，应当鼓励各省（自治区、直辖市）编制乡镇和街道行政区划的总体规划，合理确定符合各地城市化发展实际情况的街镇设置模式，加快实现从以往满足传统农业生产生活需要，向适应新型城镇化高质量发展需要转变。

同时，以乡镇和街道优化设置为契机，推动基层治理空间结构重塑、行政體系重塑和服务网络重塑。

二是促进城乡社区优化布局和提升综合服务能力。城乡社区是群众的温馨家园，是社会治理的基本单元，把社区建设好、治理好，事关城乡居民福祉，事关社会和谐稳定。面对城乡社区人口结构、功能结构、需求结构的系统性变化，应当将加强社区建设作为治理现代化的重要抓手。

以城乡治理薄弱地区为重点，从硬件和软件协同提升社区建设水平：在硬件方面，加大社区基础设施建设力度，补齐社区历史欠账，积极推动城乡社区“微基建”;在软件方面，优化社区干部队伍结构，因地制宜完善社区基本公共服务，推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

三是创新郊区快速城市化地区行政建制和治理模式。近年大中城市郊区出现一批人口快速集聚的城市化区域，成为吸纳新市民群体的重要载体，往往也是社会治理的薄弱地带。

从地方实践来看，应优化郊区快速城市化地区的基层政区设置及职能，加强大中城市郊区快速城镇化地区尤其是非乡镇政府所在地区域的基层治理创新，以区域化党建为引领，以社区自治共治为基本方式，形成社会管理和服务资源配置的不同体制模式。

总之，新型城镇化下的行政区划优化必须从整体性治理的战略高度，构建更完善的行政区划优化新方略，夯实大国治理的空间基础，强有力地助推国家治理体系与能力现代化进程，让紧密联结着个人、地方、国家的行政区划优化更有战略高度、群众温度、发展效度、历史厚度。