“三权分置”下宅基地所有权实现的困境与完善路径

曹姣

（西安财经大学法学院，西安 710061）

0 引言

宅基地制度是乡村振兴战略重要的制度支撑。为了盘活农村闲置宅基地和闲置住房，2018年一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的实现方式，以落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋的使用权。这是国家和政府在继承包地“三权分置”政策后所做出的利于集体土地权利完善的又一重大决策，它指引着未来宅基地改革的道路与方向。

集体所有制是宅基地“三权分置”的基石和逻辑起点，宅基地“三权分置”改革的核心是落实宅基地集体所有权。集体所有权是指拥有宅基地所有权的农村集体经济组织依法对农村宅基地所享有的管理权、收益权、处分权、监督权等权能。继宅基地改革相关政策出台之后，各个地区积极响应号召并相继开展相关的试点工作，但在实践过程中，集体所有权的权能落实仍存在着许多问题。目前中国相关法律制度也未对如何“落实宅基地集体所有权”提供明确指引，学术界对如何“落实宅基地集体所有权”也是意见纷呈，就如何落实宅基地所有权尚未达成共识。在此背景下，通过规范分析法以及案例分析法对宅基地所有权的实现进行深入系统性地研究，以期对完善宅基地所有权的权能，对宅基地所有权的具体实现有所脾益。

1 宅基地所有权的内涵与发展

1.1 宅基地所有权的内涵

宅基地是指农村集体为了集体从事家庭副业生产的需要，给其分配，供其使用的土地及附属用地。宅基地包括已经建造了住宅或者准备用于建造住宅的土地，主要有3种类型：一是建造了住宅的土地；二是已经建过住宅但是土地上已无覆盖物因而不能居住的土地；三是准备建造住宅用的规划地。宅基地所有权的内涵，主要包括所有权的归属、行使主体、权能以及相关限制等方面[1]。关于宅基地所有权的归属问题。中国《宪法》第十条规定除法律有特别规定的以外，农村的土地属于农村集体所有。《土地管理法》第九条规定除法律有特别规定的以外，农村土地归农民集体所有，宅基地也属于农民集体所有；关于宅基地所有权的行使主体问题。《民法典》第二百六十二条和《土地管理法》第十一条对宅基地所有权行使主体进行了明确，分别为乡镇集体经济组织、村集体经济组织或者村民委员会以及村民小组3类主体。乡镇集体经济组织代表乡镇农民对集体所有的宅基地行使所有权，进行经营和管理。村集体经济组织或村民委员会代表村农民集体对集体所有的宅基地行使所有权，进行经营和管理。村民小组或各村内集体经济组织代表村民集体对属于村内2个以上农民集体所有的宅基地行使所有权，进行经营和管理；关于所有权行使主体的权能问题。所有权是物权中最重要的一项权利，是指不动产或者动产的所有人依法享有的占有、使用、收益和处分动产或者不动产的权利。宅基地集体所有权是指农村集体经济组织作为农村宅基地的所有权人，对宅基地所享有的占有权、管理权、收益权、处分权等权利；关于法律对行使宅基地所有权的限制问题。其主要体现在若出于公共利益的需要，宅基地可以依法被征收。《宪法》第十条、《民法典》第一百一十七条以及《土地管理法》第四十五条都对此做了规定[2]。

出于长远意义的考虑，深化农村宅基地的改革，必须坚定地坚持宅基地集体所有制。就中国目前的相关法律制度来看，在宅基地所有权方面的规定还是比较全面的。但在具体实施方面，比如就如何落实集体所有权以及所有权人权能实现等问题的规定，还相对比较笼统。

1.2 宅基地所有权的发展

2 宅基地所有权实现的现实困境

宅基地所有权的实现对于完善宅基地权能，保护农民的宅基地用益物权具有重要作用，目前我国宅基地所有权实现过程中管理权、收益权、处分权、监督权方面存在一定的不足。

2.1 管理权不规范

2.1.1 欠缺科学合理规划 中国城乡发展一直秉持着科学发展观的原则，其中城乡规划是统筹兼顾的首要工作。受经济发展水平和地理环境的影响，实践中主要存在以下问题。一是村庄建设规划不完善。其主要表现形式是对村庄的格局布局和宅基地选址位置重视不足。二是宅基地布局零散。大多数成员都有根深蒂固的“圈大院”思想，所以在修建房屋时不但会去占据好地势而且会不断地进行扩张，导致村庄在选址和房屋建设随意性较大，村庄整体布局杂乱无序，宅基地布局零散，住宅分布点不均匀。三是区域功能混同。不合理的规划使得村庄内部住宅区与养殖区混同，致使住宅区环境脏乱差，对村民正常生活秩序和村容村貌产生影响。四是专业人才缺失。专门规划人才以及长远规划方案的缺失，使管理权主体在行使管理权过程中障碍重重[5]。

2.1.2 资格认定标准不一 中国三农问题具有复杂性的特点，国家和政府主要发挥的是政策性引导作用，将具体操作方案的落实与执行下放至各集体组织。当前存在2个方面的不足。一是资格权人认定标准不一。宅基地资格权是集体经济组织的成员，请求获得并且使用集体土地建设住宅，分享土地利益的资格，具有强烈的身份属性。“三权分置”下保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，放活宅基地使用权的前提是完成对资格权的确定，即对集体成员资格的认定[6]。目前对集体经济组织成员资格权的认定全国并没有一个统一的标准，各地区需要综合考虑自身实际，对本村成员进行资格权的认定。二是宅基地分配标准不一。宅基地分配方式是管理权重要内容之一，由于各地宅基地储存量不一，集体组织将本村土地分配给集体成员时，应当尊重客观现实。

2.1.3 管理粗放手段滞后 长期以来，政府及相关部门在农村建房和宅基地管理方面存在不同程度地缺位和错位，致使宅基地管理处于粗放无序的状态，村庄内部管理出现一户多宅、超标用地、少批多用、占而不用、闲置宅基地较多、建新房不拆旧房、非法买卖等问题亟待解决。因宅基地而产生的新问题不断地涌现，老的管理方式已经无法适应新情况的产生[7]。管理部门在管理过程中缺乏先进、创新的管理意识，对于农村出现的乱占、滥建、改变土地用途等新情况，欠缺理论、管理、方法、方式、机制、创新管理等措施，管理制度滞后于农村发展[8]。当前存在以下不足，一是管理思想与模式落后。目前的管理制度仍然停留在早期的管理思想和管理模式上，程序繁杂，效率低下；二是缺少专业设备。多数地区并未建立宅基地数据库，目前对宅基地面积仍使用手工进行测量，缺少精准的仪器设备，从而使得数据的精准度较低；三是档案管理不规范。档案存档采用手写形式，且并未设专门管理人员进行档案的整理、归档和保管，导致因宅基地产生的纠纷不断增加。

2.2 收益权难实现

2.2.1 集体组织收益权落空 收益权最能体现出所有权的价值，要落实宅基地所有权，就必须保障集体组织收益权的实现。集体组织收益权主要来源于以下3个方面。一是对于因历史原因形成的，超标占用、一户多宅、非集体成员占用宅基地收取有偿使用费。国家规定宅基地“一户一宅”制度，对于一户多宅的状况，实践中提供了2种选择，要么主动退出多余宅基地要么对超出宅基地付费使用。宅基地确权后，各地宅基地使用面积也有限制，对于宅基地使用面积超出规定标准的，超出部分按地区标准进行收费。不符合资格权认定条件的成员使用宅基地按当地标准进行缴费[9]。二是宅基地被征收时国家给予的补偿。主要来源于2个方面，一方面是房屋补偿，依据《民法典》第三百五十二条的规定建筑物及其附属设施属于建设用地使用权人，所以房屋补偿应属于成员个人所有；另一方面是宅基地补偿，集体作为宅基地所有权人享有土地所有者权益，所以宅基地补偿中部分应属于集体[10]。三是宅基地流转收益。村民作为经济组织的成员，对宅基地享有的是用益物权，即享有使用和收益的权利。实践中集体收益权难以落实，要么不缴，要么收不上来，导致村集体对宅基地所有权的收益权落空。

2.2.2 收益分配机制不健全 长期以来，中国并没有形成关于集体收益提取比例及相关制度的理论标准和客观依据，政府、集体和农民三者的权益无法得以平衡，公平难以实现[11]。主要有以下几个问题。一是立法未明确集体“收益权”。目前宅基地征收中未对所有权设立单独补偿项目。二是收益分配比例不合理。收益分配要协调好个人、集体和国家之间的利益关系。集体经济组织作为宅基地的权利主体和管理主体，要保证其在经济上的实质收益。政府引导宅基地改革，前期也投入了大量的人力和物力，也应参与收益分配[12]。三是收益管理不规范。宅基地流转是农村集体经济组织财产的重要来源之一，有利于壮大集体组织的实力。集体经济组织承担职能的同时也面临着更多的资金管理难题，集体收益如何规范管理、科学统筹、合理使用也是面临的重要难题。

2.2.3 集体成员团体观念差 集体力量薄弱一直都是农村亟待解决的问题。受经济发展水平和地理环境的影响，村民文化程度普遍较低，对国家政策理解不够充分，思想观念不能紧跟时代的发展。主要存在2个问题。一是缺乏合作意识。其表现为对集体利益漠不关心、不关注损害集体利益的行为，甚至自身会做出损害集体利益的行为[13]。如部分成员对集体制定的宅基地分配比例不满意，就不配合集体工作的开展。二是缺乏权利责任意识。因宅基地收益分配为村庄内部事件，政府及其相关工作部门很难插手，矛盾的化解只能依靠内部力量，村庄内部社会关系较为复杂，普遍存在“讲情不讲理”的做法，增加了收益权实现的难度。村民自治中暴露出一些问题再一次确证了农民公民意识的缺失，是村民自治步履维艰的主要因素之一[14]。

病毒载量检测频率：如条件允许，建议未治疗的无症状HIV感染者每年检测1次、HAART初始治疗或调整治疗方案前、初治或调整治疗方案初期每4～8周检测1次，以便尽早发现病毒学失败。HAART后患者病毒载量低于检测下限后，每3～4个月检测1次，对于依从性好、病毒持续抑制达2～3年以上、临床和免疫学状态平稳的患者可每6个月检测1次，但如出现HIV相关临床症状或使用糖皮质激素或抗肿瘤化疗药物则建议每3个月检测1次HIV载量。

2.3 处分权未落实

2.3.1 权利行使主体不明《宪法》第十条规定农村宅基地属于集体所有，《民法典》第二百六十二条规定，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体对属于村集体所有的宅基地行使所有权，进行经营和管理。实践中存在2个方面问题。一是主体功能错位。中国大部分农村地区并未建立独立的村集体经济组织，而是将村集体经济组织与基层群众自治组织重合，导致农村基层自治组织和村集体经济组织之间普遍具有相互混淆的问题。村民委员会常常与集体经济组织的主体重合、职能混同，因而除行政事务和社会组织职能外，集体经济组织的经济职能基本被忽视，集体经济组织原本承担的维护集体成员经济收入的经济职能无法得到有效发挥[15]。二是主体资格错位。中国《民法典》第九十六条赋予了农村集体经济组织特别法人资格，却未赋予村民委员会法人资格。二者功能和资格的错位进一步动摇了宅基地所有权主体的法律地位。

2.3.2 权利内容不够明晰《民法典》第二百四十条阐述了所有权的完整权能包括占有、使用、收益和处分权4项权能，但是却并任何的法律法规，对集体经济组织享有的处分权进行细化的规定[16]。根据王利明教授的观点，广义上的“处分”为既包括如买卖、赠与等处分所有权的行为，也包括如出租或转租等各种债权和其他财产权的行为。鉴于宅基地肩负着对农户的社会保障功能，法律可以禁止其享有绝对处分权，但应当允许其享有相对处分权，明确集体组织分配、调整、收回、经营管理、流转审核等行为的具体形式。

2.3.3 权利行使限制较多《民法典》第九十六条将“农村集体经济组织”定义为“特别法人”，但是在实践中集体经济组织很难基于集体的意愿决定土地的利用方式，集体处分权的行使受到公权力的过多约束[17]。《土地管理法》第六十二条规定由村民住宅用地要经乡（镇）政府审核批准。却对所有权人在报批过程中具备何种权利没有明确规定，因而集体经济组织作为所有权人的地位往往流于形式。使得集体在宅基地的规划、审批、不符合或违法用地用途的处理、多占宅基地的收回及有偿使用、宅基地的流转等方面怠于行使权利。

2.4 监督权不健全

2.4.1 监管责任不明 当前监管方面存在以下问题，使监管工作易陷入走马观花窘境，难以见成效。一是管理内容不清。宅基地涉及主体较多，各主体之间未做到厘清监管责任与协调配合，影响宅基地管理工作。二是监管队伍建设不合理，实践中监管队伍人员构成单一，监督队伍人员构成应当是多元的，包括党员、群众、村干部等多种身份。三是宣传力度不足、服务意识薄弱。监管应当服务并行，营造服务氛围，在监管提升执法人员中的服务意识。

2.4.2 执法力度不足 随着新领域不断扩展，新情况层出不穷，新问题不断涌现，执法人员面临更严峻的挑战和更高的要求。当前存在以下问题。一是宣传不到位。土地法律法规和政策宣传覆盖面及深度不够，导致村民不了解具体流程以及政策措施，甚至有时成员实施了一些行为却不知道是否违法。二是处分过轻。农村普遍存在违法行为以罚代法。依法律规定，由干部导致的违法行为，干部应当受到相应处分。但在实际中只有极少数的干部受到处分。三是部门之间配合较难。宅基地改革中会涉及国土资源部门、公安、规划、林业等部门，但是部门之间缺乏协调与合作，彼此间配合困难制约着改革的进程。

2.4.3 法律观念淡薄 农村居住的大部分人世世代代都是农民，学历比较低，缺乏对法律和法制观念的认识。经常接触的一些封建迷信思想。通常重礼教而轻法律规范，遇到纠纷优先考虑的是当地的风俗习惯，而不考虑法律上的何规定。一些农民改变宅基地用途而不考虑后果，由宅基地引起的民事纠纷也不在少数，因此在宅基地管理的实际操作中存在诸多障碍，难度很大。

3 宅基地所有权实现的完善路径

3.1 强化管理权能

3.1.1 科学合理进行规划 一是合理制定村庄长远规划。规划时应当与专业规划人才进行协商，在不丧失本地地域特色的条件下，共同制定出适合本村庄的长远的规划方案。二是合理规划。规划时应该遵循合理分配、改善村民生活条件以及保护耕地的原则，对建设用地的使用数量进行严格的控制，科学制定建筑计划，合理的对村民住宅区的数量、布局、范围和土地使用情况进行规划[18]。三是划分功能区域。将住宅区与养殖区分离，优化居住环境。四是调动成员积极性。村庄建设需要每一位成员参与，必须调动村民的积极性，让村民参与决策，从而提升责任感，共同建设属于自己的新家园。

3.1.2 细化认定分配标准 应当在充分理解国家宏观政策条件下，结合自身实际，细化各项标准，制定出操作性较强的落实方案。一是在资格权人的认定方面，由于娶妻、嫁女、离婚、出生、死亡等原因，成员变动较为复杂，为了避免矛盾的产生，应统一成员资格的认定标准。在认定时需将认定形式标准与实质标准结合，包含户口和是否需要集体土地为其提供最基本的生存保障2个内容。二是在宅基地分配方面。分配宅基地时，应结合当地宅基地储存量以及成员数量，确定选择一户一宅的方式以及每户具体面积。

3.1.3 优化管理完善手段 宅基地改革进程中，管理层面不可缺位。因而需要做到以下几点。一是改变管理意识与模式。探索新的管理模式，提高管理效率，新情况的产生需要新的解决对策。二是细化具体职责。政府和相关部门以及集体组织均有管理权，为了避免缺位和错位情况，当对各管理主体的具体职责作出细化的规定。因村庄的特殊性，内部具体问题的监管和发现应当落实到集体经济组织，政府及相关部门的管理偏向方向性的把握。三是配备技术仪器。国土资源管理部门应当给经济组织配备技术仪器，定期组织技术人员深入基层维护仪器设备，如此可缓解因测量数据产生的矛盾。四是优化档案管理。改变传统手写方式，采用电子模式，设置专门管理人员进行档案的整理、归档、保存，做到永久保存。

3.2 探索收益权能

3.2.1 完善相关法律规定 一是要完善《宪法》的相关规定。《宪法》第十三条规定公民合法的私有财产不受侵犯。法律面前，城市居民和乡村农民的财产权也应当是平等的，应该在最大程度上保障集体的财产权。所以在相应《宪法》条款应当增加集体经济组织对集体土地享有“收益权”的规定[19]。二是要修改《土地管理法》相关内容。在全面依法治国的背景下，不仅要坚持宪法统领地位，也要及时对相关的下位法进行修改和完善。目前宅基地相关的法律规定，主要零散地出现在《民法典》《土地管理法》以及《农村宅基地管理办法》中，这些法规并未对集体经济组织享有宅基地“收益权”做出细化的规定。因此，有必要在《土地管理法》中细化所有权主体的“收益权”内容[20]。

3.2.2 制定合理分配比例 分配比例是分配制度的核心内容，为了实现公平，学界也一直探索合理的分配比例。马恒升等基于农地发展权认为农民、农村集体、政府三者之间的收益比例为4.47:1:5.08[21]；朱从谋等基于义乌“集地券”认为政府、村集体与农民之间的分配比例为40:11:49[22]。总之，不论具体的分配比例是多少，收益的绝大部分应属于成员。笔者认为集体经济组织作为所有权人可以分享10%～20%比例的收益，10%～20%的收益既不会使成员的财产利益受到严重的侵害，同时也使得集体组织的收益得到增长，又彰显了所有权的价值，是一个双赢的局面。比如陕西省西安市高陵区对闲置农房出租收益做出规定，按照农户和村集体经济合作社9:1的比例进行分配，将10%收益归集体所有，具有一定合理性与参考价值。

3.2.3 加强收益使用管理 本着“取之于民，用之于民”的原则，集体经济组织获得的收益，应当用于本村基础设施建设，例如村庄的道路、水电、环卫、绿化、基础公共设施等资源的配置上，不该挪作私用。应当做到以下几点。一是规范程序。规范的程序是落实基础建设的第一步。对集体所有权产生的收益，3万元以下资金的使用可由主任单独决定，3万～10万元资金的使用由小组委员会讨论决定，10万元以上资金的使用应由村集体大会或者村民代表大会讨论表决决定。二是资金透明化、合理化。财产的使用情况应进行公开做到透明化，一切支出有据可依，且使用金额在合理地使用范围内。三是设立资金管理组织。设立专门管理收益的组织是有必要的，避免资金掌握在一人手里，财务处统一对资金进行管理，并定期召开村民大会对资金的使用情况做出说明，做到公开化透明化。

3.3 落实处分权能

3.3.1 明确权利行使主体 目前集体组织和村委会二者的功能和资格存在错位，虽然村庄在未设立集体经济组织的情况下村委会可以代为行使相关职能，但是这只是一个方向性的规定，缺乏可操作性。为了维持法律的稳定性，应修改《宪法》《民法典》《土地管理法》等的相关条款，统一法律条文规定[23]。村民委员会主要行使的是行政与社会组织职能，以村民自主管理村务为核心内容，若确定村民委员会为权利行使主体，经济职能将会被忽视，且《民法典》未赋予村民委员会法人资格，所以不宜确定其为权利行使主体。集体经济组织是以生产经营为目的的经济组织，主要行使的是经济职能，能够最大程度维护村民经济权益，且《民法典》赋予了农村集体经济组织特别法人资格。综上，应当在《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律规范中，统一确定农村集体经济组织为权利行使主体。

3.3.2 细化处分权利范围 权利的细化不仅可以更好地行使权利，也可以防止权力的滥用和扩张。一是制定《宅基地使用权管理条例》。紧密结合法律学家与实务界学者的观点，制定符合村庄实际情况的《宅基地使用权管理条例》，条例中应明确宅基地使用过程中的审批程序、宅基地的认定标准、宅基地面积标准、违规的处罚标准以及集体与村民之间的权利与义务等，强化村集体对宅基地的管理行为，对用地秩序规范调整。二是要明确内容。集体经济组织行使处分权是为了满足集体中大多数人的权益，为了实现集体成员的生存、享受和发展所需要的资源和条件所做出的处分决定，相关法律也应当对其中的生存、享受、发展内容予以明确。对集体经济组织在何种情况下可以行使处分权加以规定，实践中要具有可操作性。集体经济组织要做到法无明文规定的行为不可为，人为的对集体权利的扩张进行限制[24]。

3.3.3 限制政府过多干预 考虑到村庄的可持续发展以及政策的特殊性，公权力的适度干预对宅基地改革十分重要[25]。应当做到以下2点。一是公权力要把握“度”的界限。实践中存在的问题是公权力对“度”的把握不准，“度”的界限在哪里，目前尚未做出规定化的规定，因而公权力对“度”的把握具有主观性，不小心就会“过度”，影响组织权利的行使。所以应当对“度”做出细化规定，从而更好地推进宅基地改革。明确公权力对集体组织的处分权行使主要起引导作用。在宏观予以把控，不应具体插手管理村庄事务，进行过多的干预。二是集体经济组织行使权利不受过多干预。集体经济组织为特别法人，在符合整体规划的条件下，集体经济组织可以不受公权力的过多干预，来实现宅基地的自主配置。对涉及宅基地所有权的事项以及其他重大事项的，可召开村民大会或者村民代表大会对该项事件展开讨论、表决及落实。

3.4 健全监督权能

3.4.1 成立监管自治组织 从集体中选出人员组成专门的宅基地监管自治组织，处理本村宅基地相关问题。余江县在改革过程中大约1050个村都建立了村民事务理事会，处理宅基地事务。充分尊重集体成员的意见。重大事项实行民主讨论与民主决策，并由村民事务理事会予以监督和管理。充分保障成员的知情权。将村庄宅基地流转和资金使用情况向成员公示，实现了公开、公平、公正[26]。在余江县的宅基地改革中，村民事务理事会发挥了重要的作用。其他地区可以学习借鉴余江模式中的理事会模式，同时监管人员要确保是多元的，包括党员、村民、村干部等多种身份的人员，利于相互监督。

3.4.2 加强政府合作指导 宅基地管理不仅是村庄内部的事务，还可能会涉及本级国土资源、公安、规划、林业等部门。政府及相关部门应当积极引导村庄宅基地改革、同时加强政策宣传力度、加大对集体经济的支持力度。宅基地改革应当采取的方式为政府引导与集体经济组织主导，充分发挥村民集体的自我管理能力。鼓励村民参与到农村宅基地管理当中，激发其积极性、主动性，从而形成推动改革、强化管理的强大合力。只有加强与政府部门之间的互联互通，才能有效地贯彻落实法律政策，加快宅基地改革进程。

3.4.3 严格监管责任追究 严格监管是遏制权力腐败的重要环节和重要手段。如果没有问责制或者责任追究的力度弱，那责任将流为形式。对于集体收益分配等监管工作，应当由政府及相关部门进行监督和管理，对擅自侵占、挪用集体收益等行为，当由相关部门责令改正，并对相关责任人员给予处分及处罚。如果行为人实施的行为构成犯罪，应及时移交给司法机关并追究其相关刑事责任。若相关国家工作人员在监管过程中有越权、滥用权力等失职行为，根据情况应当对失职的单位和个人给予行政处分，让监督责任制真正落实。

4 结论

当前中国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，当务之急是解决三农发展中存在的问题，进而缩小城市与乡村之间产生的差距。目前因法律制度的不健全及运行机制的失调使得宅基地所有权的实现面临困境，在一定程度上损害了集体经济组织成员的合法权益。2018年发布的中央一号文件中提出我国将进行宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的实践探索，改革试点工作也一直在稳步推进。落实宅基地所有权，探索农村宅基地所有权的实现形式，是深化宅基地制度改革的重要内容，对充分发挥农村集体经济组织的职能具有重要作用。