推进生态文明建设法治化的制度进路

李兴锋

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300)

2018年“两会”，生态文明正式写入《宪法》修正案，这是我国生态文明建设法治化的一个重要里程碑。随后，学者对于在国家层面制定统一的《生态文明建设促进法》的呼声时有出现[1]。有的地方对于生态文明建设规范进行了前期探索，先后出台了一批地方性法规。青海、贵州、福建3省以及珠海市、杭州市等地方人民代表大会都相继制定了本地的《生态文明建设促进条例》。从各地的规定来看，对于生态文明建设的总体定位都比较高，既包含了生态环境保护，也包含了生态项目建设，同时还包含了资源的分配利用等内容。由于生态文明建设包含的范围非常广泛，需要政府、市场、公众三方的积极参与才能够取得实效，而从当前各地的规定来看，各有侧重，但均没有很好地协调政府行政、市场调节、公众参与三者之间的关系。尤其是在生态文明建设过程中，存在着大干快上、资源浪费、区域资源过度消耗等问题，这与生态文明建设的宗旨和内涵不相契合。因此，在生态文明建设过程中科学地协调政府、市场、公众三方关系，合理利用资源，并通过补偿制度给资源输出方以合理补偿，促进资源的可持续利用，是当前生态文明建设过程中应当着重关注的问题，也是颁布统一的《生态文明建设促进法》所要考虑的重点问题。在当前不同专家起草的《生态文明建设促进法(专家建议稿)》中，对于该问题都给予了高度关注，但是对于具体制度构建却涉及较少，因而有必要对这一问题加以详细论述。

一、生态文明建设法治进程解析

1.生态文明建设从“嵌入”到“融入”的法治进程。“生态文明建设”一词在社会经济建设中并不陌生，但该词汇正式在中央文件中出现较晚，最早可以追溯至2012年党的十八大报告。在十八大报告中，明确有“大力推进生态文明建设”的表述，说明党中央已经将生态文明建设上升到社会主义现代化建设中的一项重要任务来对待。十八大报告指出，要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，说明此时的生态文明建设具有“融入”属性，属于“嵌入式”表达。此后党中央和国务院都对生态文明建设作出了重要部署和安排，2015年5月党中央和国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设的基本原则、主要目标、基本制度、实施措施、执法监督等进行了详细的规定。2015年10月，党的十八届四中全会更加明确了生态文明建设的重要地位，并提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为生态文明建设确立了明确的发展方向，在这次会议上首次将“生态文明建设”写进了“十三五规划”。在此之后，生态文明建设就成为国家社会建设的一个重要领域。

2017年党的十九大报告提出了生态文明战略，对生态文明的重视程度是改革开放后历次党的代表大会中最高的。随后的2018年3月全国人民代表大会上通过了《宪法》修正案，将原第89条国务院职权中的第六项“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。至此，“生态文明建设”不再仅是一个政策性概念，而是正式进入法律，成为一个独立的法律概念[2]。由此，生态文明建设“融入”社会主义建设的每一部分，变成社会主义建设的一个独立单元，其进步意义巨大。

2.促进生态文明建设的法治路径。在以往，生态文明建设并不是一个专门的法律概念，在政策层面多作为一个指导性的原则出现，并不是与经济建设、社会发展相并列的独立领域，所以当谈起“生态文明建设”一词时，多数人都会觉得生态文明建设所涉及的范围非常广泛，语义也非常丰富。自从生态文明建设正式进入《宪法》之后，生态文明建设有了自己独立的范围定位[2]，相应地，在法理层面也需要对“生态文明建设”给予清晰的界定，使生态文明建设法律制度的逻辑关系更为清晰，这尤其需要一部《生态文明建设促进法》来体现和保障[1]。在该法出台之前，生态文明建设需要确立起一定的基本原则作为前提，使之成为指导生态文明建设的最基本依据。具体而言，生态文明建设应当坚持人与自然和谐共生；绿水青山就是金山银山；良好生态环境是最普惠的民生福祉；山水林田湖草是生命共同体；用最严格制度最严密法治保护生态环境；共谋全球生态文明建设等基本原则[4]。这些基本原则既是生态文明建设所必须遵循的基本思路，也是生态文明建设法律制度所应当遵循的基本思想。

十九大报告指出，我国当前经济社会的发展已经进入“新时代”，学界对新时代有不同视角的解读[5]。从社会发展角度来看，“新时代”社会发展要从高速度向高质量发展转变，生态文明建设将成为社会的一大主题。而“新时代”的生态文明建设与以往的生态文明建设也有着本质区别。从宏观层面来看，“新时代”的生态文明建设应当坚持习近平新时代中国特色社会主义建设的基本思想，坚持依法治国、生态法治的基本精神；从微观层面来看，必须要在法治状态下，充分发挥市场、政府、公众三者的能动性，高效利用资源，实现区域协同发展、经济建设与生态环保共生。因此，从生态文明建设法律体系完善角度来看，需要用法律制度来规范生态文明建设，这样才能实现生态文明建设的法治化、高效化、现代化，才符合“新时代”生态文明建设法治的基本要求[6]。

二、生态文明建设法治化的现实挑战

生态文明建设入宪成为一项法定制度的时间并不长，但实践中生态文明建设的历程却经历了较长时间。总结当前生态文明建设的现状，虽然在某些方面取得了一定成绩，但我国生态文明建设法治化还面临着严峻的现实挑战，尤其是政府、市场、公众在生态文明建设过程中的作用并没有做到协调统一，距离生态高效还有一定差距。其具体体现为“三个不协调”。

1.区域发展不协调制约着政府协同推进生态文明建设。在生态文明建设语境下的区域协调发展，是指区域之内自然资源利用、生态环境保护、社会生态资源管理等几个方面都应当做到协调发展。具体有以下含义：一是区域主体之间的协调发展。区域是一个集合性空间概念，在一定空间范围内所汇聚的多个区位主体之间应在区位优势、资源利用、发展规划等方面实现协同并进，努力实现区域间的协调发展[8]。二是区域内部与区域整体发展之间协调同步。在内部关系方面，区域内部个体的生态文明建设程度应当与区域整体保持同步。

然而，在当前生态文明建设的实践中，所反映出的突出问题就是区域生态文明建设不协调。比较典型的问题是区域之间经济建设、环境保护、生态发展都存在较大的差异，并没有形成区域间生态文明建设的协调发展。例如在京津冀地区，北京与天津地区的经济较为发达，政府在生态产业、环保项目、环境保护等方面的投资力度较大，而河北地区经济增速较慢，在生态文明建设方面的投资力度相对较小，因而生态文明建设总体发展较为缓慢。比较典型的就是北京、天津地区在冬季取暖时基本实现了清洁能源的全面利用，而河北地区尤其是在广大农村，冬季燃煤取暖还是主要方式，即便是城市，清洁能源取暖也难以做到全覆盖。所以在生态文明建设领域之内，京津冀地区发展还不均衡，北京与天津生态文明建设水平要远高于河北。类似的情况不仅在京津冀区域之内出现，在其他相邻省份、相邻市县也还比较常见。

从自然属性来讲，相邻地区之间，自然环境条件、区位优势理论上差异并不大，因而生态文明建设理应实现协调、同步发展，区域个体也应当能够与区域整体保持协调一致，然而现实中这种区域间生态文明建设不同步的现象仍比较普遍。生态文明建设的法治化要求各地政府同步建设生态文明，这就要求将来的《生态文明建设促进法》必须有效协调区位差别，协同促进各地政府建设生态文明。

2.资源配置不协调制约着市场激励机制的作用发挥。在市场经济的环境下，市场是实现资源效率化配置的重要工具，市场机制是经济社会法制运行的必要手段[9]。我国经历了40多年的改革开放，市场经济不断深化，市场机制不断完善，市场在配置资源过程中的作用充分发挥，取得了举世瞩目的成绩。然而在我国的市场经济内部，还存在着诸多的不完善之处，最为典型的就是区域资源配置不均衡，极大地影响了区域之内生态文明建设的协调发展，也与生态文明法制建设的要求不相符合。

当前，在供给侧结构性改革的大背景下，我国为了发展经济制定了以区域产业带动区域协同发展的战略，在这种思想的指引下区域协同发展成为中国经济结构转型的一个新动能[10]。然而区域经济协同发展又面临着一系列的新问题，比较典型的就是区域内部的“虹吸效应”。例如在京津冀地区，北京与天津的经济增速较快，河北环京津地区由于大力支援北京建设，去除低端产能，因而生态环境相对较好，但是经济增速较慢。而河北南部地区为了弥补河北环京津地区经济发展带来的迟滞现象，同时也参与到向京津地区提供资源供给的队伍中来，大力发展钢铁产业，从而形成了以京津地区为拉动、整个河北以资源输出为发展动能的发展模式。最终的结果是，在经济发展方面京津冀可以实现协同发展，但是在生态文明建设方面，河北地区远远低于北京地区。这种区域内生态文明建设上的不均衡现象即为“虹吸效应”[11]。现实中这类现象在区域经济发展过程中较多，虽然区域内部经济发展实现了内生驱动的转换，并可以实现协同发展，但是在生态文明建设过程中，往往由于资源没有得到均衡配置而出现生态文明建设进程的不协调、不平衡。

3.参与机制不协调制约着公众的内生动力发掘。在地球生态环境中，人类应当发挥主观能动性，保护生态环境、保护地球生态，这样才能使地球的自然环境得到可持续发展，人类也才能够永续发展。十九大报告中明确提出了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”的基本思想，在“坚持人与自然和谐共生”基本理念的指引下，社会人应当充分发挥主观能动性，积极参与环境治理、生态保护。

就生态文明建设的法治化而言，治理环境、保护生态不仅仅要有行政管理、行政处罚、司法介入这样的公权手段以及市场机制充分参与的市场手段，同时还需要社会公众的积极参与[12]。然而在当前生态文明建设法律制度体系下，公众参与生态文明建设的制度规范相对欠缺。这主要表现为在生态文明建设过程中，一是生态文明建设规划不透明，社会公众不知情。从理论上讲，重大生态文明建设在规划之初，都应当让群众知悉，目的是让社会公众知悉生态文明建设规划与自己有哪些关系。而在法律制度中，《环境保护法》《政府信息公开条例》《环境信息公开办法》等法律规范都规定了环境保护规划的政府信息应当公开，但是这些规定仅限于环境保护的规划；生态文明建设的范围要远大于环境保护，而实践中生态文明建设的规划不仅没有真正做到信息充分公开，甚至多数情况下生态文明建设规划尚处于不透明的状态。二是生态文明建设过程中资源利用情况不透明。不少社会公众对社会资源以及生态文明建设资金的使用情况不知情，由于缺乏公众参与，使得有限的生态文明建设资源得不到充分发挥，甚至存在浪费现象。三是社会公众缺乏对生态文明建设的有效监督。生态文明建设过程中的信息公开与公众参与相辅相成，生态文明建设过程中很多环节都没有做到信息公开，社会公众当然也就难以做到有效参与[13]。这些都说明当前生态文明建设过程中公众参与机制与建设机制之间还没有真正做到协调统一。

三、生态文明建设法治化滞后的根源

目前，我国生态文明建设存在的不协调问题，从生态法角度来解读，主要原因是由于制度体系不健全所导致。实践中与生态文明建设有关的项目出现大干快上、规划建设过程不透明、资金滥用、资源浪费、掠夺式发展等现象，追根溯源，在于本应与生态文明建设同步确立的生态文明建设补偿法律制度还没有确立，具体表现在以下几个方面。

1.生态补偿思想不明确导致生态文明建设法治路径不清晰。要建设生态文明，第一要素就是要用法治的思维来规划、设计、部署生态文明建设。然而长期以来，我国在生态文明建设方面的思维是政策性思维，而非法律思维，通常依靠上级命令来传达，只要上级有红头文件，下级就贯彻落实，甚至会“加倍贯彻落实”。于是就有了在上级命令的基础上，大干快上、一窝蜂地大搞规划、超标准建设的情况。这种情况并没有尊重自然规律，反而导致出现资源过度消耗、资源利用效率不高的现象，突出地反映出地方政府片面追求政绩的思维。

新时代要求生态文明建设在法治状态下进行，生态文明建设法治化成为生态法治的重要内容。具体而言，在生态文明建设实践中，必然会利用、消耗资源，这种对资源的利用和消耗的过程，应当在法治思维的引领下进行，政府的行政命令、行政管理措施、行政处罚措施都应当符合法律制度的规定，从而破除“领导一支笔”“拍脑袋式决策”等弊端。既然利用、消耗资源，就应当给予合理的补偿，资源从自然界获得的，就要给自然界以补偿，相对应的法律制度是生态补偿、生态修复制度[14]。资源被应用于生态文明建设的，获益方就应当给资源输出方以补偿。这种补偿应超过资源本身的市场对价，主要用于资源输出方恢复资源所需的货币化服务。

当前，关于生态文明建设法律制度中如何利用资源、如何实施生态文明建设的规范比较丰富，而关于如何对生态文明建设所消耗的资源给予补偿的法律规范尚未正式确立，因此当前生态文明建设过程中对资源利用的补偿并没有成熟的经验。例如在京津冀地区，河北为了支援京津地区建设，大量向京津地区输出资源，理论上京津地区应当对河北地区给予补偿，然而现实中京津地区对河北地区给予的补偿与财政支持并不足以支撑其持续发展，因而河北地区往往会向国家要政策。这种现象是生态文明建设过程中非法治或法治程度不足的表现，原因就在于生态文明建设补偿的法律思想不明确、法律制度尚未建立，所以才会出现以政策、命令代替法律的现象。

2.生态补偿制度不健全导致生态文明建设法律基础不稳固。生态文明建设入宪后，成为一个独立的社会建设领域，其法律地位更加突出，但同时也意味着生态文明建设法治化的进程将进一步加速。就当前生态文明建设法律制度体系而言，并不缺乏散见于各实体法中的规范性条文，同时也不缺乏单行性立法规范，如《环境保护法》《环境信息公开条例》等。但是至今为止，生态文明建设领域尚缺乏一部综合性的立法，即《生态文明建设促进法》，可见当前我国生态文明建设法律体系缺乏体系化、系统化[15]。

在现有的法律制度规范中，作为生态文明建设基础性的法律制度应当有很多，但其中非常重要的一项制度就是生态文明建设补偿法律制度。在市场经济语境下，生态文明建设与建设补偿是相辅相成的概念。为了建设生态文明利用了资源，就应当根据市场规则由市场来决定资源利用的补偿对价。然而，现实中生态文明建设领域，市场机制的介入一般限于纯私权交易领域，而对于区域政府间资源利用的补偿机制，市场交易规则很难介入。例如：A、B、C三地分处一条河流的上下游，上游的A、B两地都针对河流采取了一系列的治理手段，河流流经下游C地时河水达到了优良级别，C在利用河流的水源时，等于利用了优质资源，这一资源除了水体本身外，还附加了A、B两地对河水的治理成果，因此从理论上讲，C地利用了优质资源，就应当给A、B两地以补偿。但是现实中，对A、B两地的补偿并不是由C地支付的，而是由共同上级通过财政转移支付实现的，并不会由市场机制来参与。在生态文明建设领域之内，习惯了上级的指令和特事特办，并不习惯用法制思维和市场手段来解决问题，因此市场机制在生态文明建设领域之内介入不够，而缺乏市场参与的生态文明建设补偿法律制度也是不健全的，这也使得生态文明建设的法律基础并不稳固。

3.生态激励机制不完善导致生态文明建设社会效果不显著。参与生态文明建设的主体应当包含政府、市场和公众，缺乏公众的参与，生态文明建设的推进就非常困难，或者说推进的效果并不好，最终生态文明的程度也并不高。社会公众之所以参与度较低，除了与生态文明建设信息公开制度不健全密切相关之外，还与激励机制的欠缺有关[16]。生态文明建设过程中关于补偿的法律措施不仅仅包含对资源利用要给予补偿，同时还应将激励公众参与的相关费用支出纳入补偿范围。有了激励措施，社会公众才会对生态文明建设有更加强烈的参与积极性。

从生态文明建设的实践来看，社会公众在生态文明建设领域内的参与程度比较低，传统认识对于社会公众参与生态文明建设基本上限制在生态环境保护末端领域。例如举报环境违法活动、提起环境保护公益诉讼等，而对于个人申请政府公开环境信息、公开生态文明建设信息、对生态文明建设过程中的资源利用和费用支出提出质询等活动，普遍参与较少。也就是说社会公众在生态文明建设的末端参与要远高于生态文明建设的前端参与，因为很少有具体的规定来激励社会公众如何参与生态文明建设。从这一点来看，由于当前建设生态文明过程中生态文明建设补偿制度并没有同步建立起来，社会公众对于如何参与生态文明建设尚处于思维的空白状态，生态文明建设虽然在经济领域之内产生了一定的效果，但是在社会领域之内效果并不显著，社会公众对于生态文明建设的认识程度尚有很大的提升空间。

四、推进我国生态文明建设法治化的制度路径

导致生态文明建设过程中出现各类问题的关键原因就在于当前法律制度中缺乏对生态文明建设消耗资源的补偿制度，因此建立生态文明建设补偿法律制度是新时代生态文明建设的重要举措。要构建生态文明建设补偿法律制度，应当充分调动政府行政、市场机制、公众参与这三方力量，以保障生态文明建设能够可持续实施。

1.扩大生态补偿的范围。《宪法》赋予了生态文明建设在社会建设中独立的法律地位，就需要部门法对生态文明建设的范围给予界定，同时在建设生态文明过程中所消耗的资源，也应当构建相应的制度予以补偿，实现生态文明建设的可持续发展。虽然生态文明建设的范围非常广泛，但是并不是建设所有的生态文明都需要给予补偿，所以生态文明建设补偿的种类范围也应当法定化，即生态文明建设过程中哪些活动需要给予补偿，需要顶层设计给予明确。

在生态文明建设领域之内，生态补偿是较为常见的词汇，该制度是对被消耗的生态资源给予的补偿，用于恢复生态环境所需要支出的价值[17]。相应地，从法律制度层面看，生态文明建设的补偿应当限定为生态文明建设过程中资源接受方对资源输出方所消耗资源的一种补偿。这种资源上的消耗，可以是传统不可再生的能源，也可以是现代可持续利用的资源。具体范围如下：一是自然资源输出的补偿。自然资源使用方不仅仅要付给输出方自然资源本身相应的对价，还应当给予相应的补偿，用于恢复和保护生态、建设生态文明，使得资源输出型的城市能够得到可持续发展。二是社会资源输出的补偿。所谓社会资源，就是指在生态建设、环境保护等方面所消耗的人力资源、物力资源、信息资源等。社会资源的输出广泛存在于“卫星城”和以某个特大城市为核心的城市群这样的城市结构中，这样的城市结构也比较容易形成社会资源的“虹吸效应”。因此，作为资源接受方，应当给予输出方一定的补偿，来填补其在生态文明建设过程中所消耗的社会资源，帮助资源输出地区建设生态文明。例如为了治理京津冀区域大气污染，2017年原环境保护部规定的北京及其周边“2+26”城市群对产业运行采取了“关、停、并、转、限”等措施[18]，最终使北京以年均每立方米58微克的成绩完成了“大气十条”规定的任务。这一成绩与北京周边城市群所作出的贡献密不可分，这些城市为了支持北京生态文明建设而消耗了自己的资源，包括经济资源、管理资源等，对于这些资源消耗，都应当纳入生态文明建设补偿的范围之内。

2.完善生态补偿的启动条件。建设生态文明必然要消耗资源，而资源的消耗往往不来源于本地、本区域或者本行业，达到什么条件才可以实施生态文明建设的补偿，值得学界关注。

一般而言，生态文明建设应当有规划、设计，而在规划设计中，对于生态环境的、生态资源的消耗以及建设阶段性完成后会带来哪些收益都会有专门的预算。然而，实践中对于消耗非本地权益性资源的，资源接受地往往并不会将这些权益纳入预算范围。例如河流下游用水，对于上游的补偿通常是按照流量来计入会计成本进行核算的[19]，而上游为了保证下游能够获得优良水资源进行的治理投入、资源消耗却是不在预算范围之内的。所以在生态文明建设项目进行规划时，要对非本地资源利用情况进行评估、核算，超过中央财政转移支付部分，要纳入生态文明建设补偿的范围。当然，从补偿程序上看，为了使生态文明建设顺利实施，资源供给方应当主动要求资源接受方，而资源接受方也应当主动联系资源供给方，启动生态文明建设补偿程序，就补偿问题进行磋商谈判，寻求最佳解决方案。

具体而言，达到以下标准的，就可以启动生态文明建设补偿的磋商程序：一是资源利用活动具有政府属性，即利用资源的活动必须是政府为了建设生态文明而实施的，具有社会公益属性，或政府所主持建设的重大生态工程。如果是私人主体利用资源的，则会涉及资源权属的转让与缴费问题，并不存在资源的补偿问题。二是资源利用活动要达到必要的规模。应当以可能会对各方的生态环境产生一定的影响为限。资源接受地使用资源的活动有大有小，如果使用资源规模较小，不足以对生态环境产生影响，通过订立资源购销合同就可以完成，并不需要启动生态文明建设补偿的谈判程序。所以，只有资源利用达到一定的规模，可能对双方的生态建设产生影响的，才需要进行生态文明建设补偿。三是资源利用活动可能会对资源输出地的生态文明建设产生不利影响。例如：在京津冀地区，河北为了配合北京治理大气污染，在机动车尾气治理、小锅炉治理、冬季燃煤治理方面消耗的大量本地资源，为北京输送了优质的空气环境，对河北本地的生态文明建设产生了一定的不利影响，因此可以启动生态文明建设补偿的谈判程序。

3.明确生态补偿的政府职责。生态文明建设通常是在政府的主导下，市场和公众积极参与实施的，可以说政府、市场、公众都是生态文明建设的主体。但是具体到生态文明建设领域，政府是生态文明建设的主要主体，也是资源利用、调配的主要主体。因此，为了建设生态文明，如果利用了资源，就应当由政府对资源输出地给予相应的补偿。当然，政府作为生态文明建设的实施主体和补偿主体，应当在权限范围内开展工作，具体到生态文明建设补偿问题，政府应当坚持“四个法定”的基本原则：一是补偿法定。建设生态文明是不是应当对资源输出地给予一定经济补偿，这一问题是个新问题，政府通常对待这样的问题会以向上级请示的办法来对待，最终一切按照上级的指令办理，这种状态是生态文明建设中的非法治状态，是应当摒弃的。取而代之的是补偿法定，即是否给予补偿应当依照法律规定来处理，不能依据行政命令来处理。二是范围法定。建设生态文明过程中消耗了资源，如果决定对资源输出方给予经济补偿的，补偿的范围有哪些，必须由法律规范事先规定，不能随意创设补偿项目，否则就会出现骗取补偿等腐败现象。三是数额法定。对于生态文明建设实施补偿，必须经过法定机构进行评估核算，补偿数额应有证据依据。四是程序法定。生态文明建设补偿的实施不能依靠“领导一支笔”来解决具体问题，必要按照法律规定的程序和步骤来完成。如果程序不合法，则可以由共同上级行政机关根据法律的规定撤销补偿。因此，行政权在生态文明建设补偿过程中可以发挥管理、协商、处罚等多项职能，且这些职能都应当在法定状态下实施。

4.运用生态补偿的市场机制。但凡一个法治社会，在市场经济语境之下，市场机制是实现资源效率化配置的最佳路径[20]。在生态文明建设过程中，市场机制应当充分参与其中，这样的生态文明建设才是符合法治化要求的。而在以往的生态文明建设过程中，市场机制的参与程度比较低，一般仅限于一些建设类或者投资类项目，涉及的法律关系也相对简单。在新时代，建设生态文明需要更多地为市场机制设计参与机会，将生态文明建设法治化、市场化，这样才能够实现十九大提出的生态文明战略要求。

具体而言，法律制度应当为市场机制参与生态文明建设提供以下保障：一是要明确市场参与的范围。生态文明建设不仅仅要依靠政府的力量，在市场经济语境之下，要充分借助市场的力量来完成生态文明建设。因此，法律应当规定只要不涉及国家秘密的生态文明建设项目都应当允许市场积极参与。二是保障市场主体参与权利。在生态文明建设过程中，市场机制要充分发挥作用，就应当保障市场主体充分参与市场的权利，使市场主体能够积极参与到生态文明建设以及补偿机制中来。三是保障市场机制充分发挥作用。市场机制不仅仅可以参与生态文明建设，同时还可以参与生态文明建设的补偿。例如在用水资源配置过程中，下游政府受益后应当给上游政府一定的经济补偿，这部分补偿可以引入市场机制，用市场化的方式来解决，即由第三方环境治理公司与上下游政府签订协议，用等值替代的方法替下游政府在上游地区治理环境或者植树，义务范围就是补偿的范围。在若干年之后市场主体可以从环境治理或者植树中获取一定的利益。这样既保证了上游政府的资源性收益，又节省了下游政府的财政开支，同时市场主体还能够获益，属于一举三得。法律为市场机制提供了上述保障，就可以使市场充分参与生态文明建设补偿，资源就能够得到效率化的配置。

5.鼓励生态补偿的公众参与。生态文明建设离不开公众的参与，生态文明建设补偿法律机制的构建，也应当充分考虑到社会公众的权益。通过法律机制设计，充分激发社会公众参与生态文明建设以及生态文明建设补偿的积极性，使生态文明建设能够在法治化的轨道上运行。

具体而言，生态文明建设补偿机制在设计过程中，一是要建立生态文明建设补偿信息公开制度。政府对于生态文明建设的规划、设计以及补偿方案和补偿资金的用途等内容，都应当向社会公开，并且还要规定公开的期限，使社会公众能够充分了解生态文明建设补偿的具体内容。因为政府资源具有公共利益属性，政府生态文明建设实施补偿与社会公共利益密切相关，公众有权利知悉与自己相关的政府信息。二是要建立生态文明建设补偿公众参与机制。社会公众对于生态文明建设的补偿，不仅仅有知情权，同时还应当具有质询权、建议权和举报权。在用水权权利分配的实践中，下游政府会给上游政府支付一定的经济补偿，但是这种补偿往往并没有向社会公众公布，社会公众也并不了解其中的细节，也不能充分参与，从而就会对补偿资金运用情况产生诸多遐想。为了避免这种情况，应当通过公众参与机制来加以化解。具体而言，在生态文明建设补偿过程中，社会公众有异议的，可以向政府提出质询意见，有建议的也可以提出建议。与此同时，法律制度还应当建立激励机制[21]，鼓励社会公众积极参与生态文明建设以及生态文明建设的补偿过程中来，使社会公众能够充分监督生态文明建设补偿的运行。

6.实行生态补偿的监督问责。从法理学的角度来看，没有责任约束的法律规范实施效果难以得到有效率的保障[22]，所以生态文明建设补偿法律机制必须要建立配套的监督问责机制。具体而言，一是要将生态文明建设补偿纳入检察监督范围。由于生态文明建设补偿涉及社会公共利益的保护，而检察机关提起公益诉讼制度正是保护社会公共利益的一项制度设计，检察机关对于生态文明建设补偿过程中出现的违法现象以公益诉讼方式给予监督，可以及时有效地纠正生态文明建设补偿过程中出现的违法现象。二是要将生态文明建设补偿纳入监察监督范围。如果生态文明建设补偿过程中涉及政府官员不作为、乱作为、渎职腐败等现象的，应当由监察委员会介入调查，以保障生态文明建设补偿能够顺利实施。三是完善生态文明建设补偿的问责机制。对于在生态文明建设补偿过程中领导干部失职或者负有领导责任的，应当给予相应的追责，以保证领导干部能够合理地行使权力。

生态文明建设从十八大报告中的“融入”社会建设各个领域，到十九大后入宪,成为一个独立的法律领域，产生了质的飞越。生态文明建设在社会建设中不再是“附属”地位，而是具有独立法律地位的一项任务。要建设生态文明，必然需要消耗一定的资源，而资源的范围较为广泛，有不可再生资源，也有可再生性资源，还有社会资源等等。从理论上讲，资源接受方应当给资源供给方一定的经济补偿，以弥补其资源的消耗。所以，在建立生态文明建设法律制度的同时，还应当构建生态文明建设补偿法律制度，且应以此为关键制度推进生态文明建设法治化。然而，现实中这样的制度尚未建立，人们建设生态文明的思维还停留在依靠政府指令的思维之下，法治思维并没有得以贯彻，资源滥用、权力滥用等现象仍然较多。而建立生态文明建设补偿制度，就是要从根本上确立“有建设、有消耗、有补偿”的基本规则，从而使资源在生态文明建设过程中得到效率化的配置。而从具体制度层面来看，需要法律制度将政府的行政管理职能、市场的资源配置功能、公众的广泛参与职能相互融合，赋予彼此一定的法律权利，这样才能够使生态文明建设保持在法治的轨道上运行。