主权数字货币跨境流通的制度建构

许偲炜

[提要]由于主权数字货币存在相对于传统货币的诸多优越性，其跨境流通具有一定程度的必然性。主权数字货币跨境流通会因其自身设计不当、主权限制和基础设施不足等问题而遇到一系列障碍，还可能诱发洗钱、恐怖主义融资、逃避外汇管制和海关监管等违法犯罪行为。为此，必须在精心设计支撑其合法存在的相关法律制度前提下，加强在克服其境外流通主权障碍和保障其有效运行的基础设施等方面的制度建设，强化主权数字货币跨境流通的合法性监管和市场风险监管。唯有如此，才能为主权数字货币跨境流通创造必要的法制环境，有效防控其跨境流通可能带来的负面效应。

自中国人民银行2014年成立专门团队对数字人民币发行框架、关键技术、发行流通环境等问题进行研究以来，中国主权数字货币——数字人民币(Digital RMB)的概念便逐步进入人们的视野。2020年10月8日，深圳市人民政府联合人民银行开展了数字人民币红包试点，此后，数字人民币试点在我国苏州、北京、上海等地渐次铺开。数字人民币作为现代科技与金融结合的产物，开始逐渐走入人们的现实生活。

随着我国数字人民币研发和试点工作的稳步推进，有关数字人民币跨境流通的问题也开始引起人们的关注。2020年12月4日，香港金融管理局总裁余伟文在该局官网中发表了《金融科技新趋势——跨境支付》一文，文中透露香港金融管理局正在与中国人民银行数字货币研究所研究使用数字人民币进行跨境支付的技术测试，并做相应的技术准备。[1]2021年4月1日，中国人民银行研究局局长王信在国新办举行的新闻发布会上表示，在条件成熟时，数字人民币顺应市场需求，用于跨境交易，也是可以实现的。[2]目前，人民银行数字货币研究所还与香港金融管理局、泰国中央银行、阿拉伯联合酋长国中央银行联合发起多边央行数字货币桥的研究项目，探索央行数字货币在跨境支付中的应用。[3]人民币数字化可有效提高交易便利性，非常有利于跨境支付和交易，因而对于人民币国际化意义重大。[4]

数字人民币跨境流通是一个复杂的系统工程，不仅需要有与其流通相适应的技术条件和金融基础设施，也需要营造相应应用场景的商业生态，更需要构建与之匹配的法律制度环境。有鉴于此，本文拟从法律视角出发，根据主权数字货币的特点，分析其跨境流通可能遇到的法律问题，并在此基础上提出相应对策。

一、主权数字货币的发展及跨境流通的必然性

(一)主权数字货币的发展

主权数字货币是相对于非主权数字货币而言的概念。对于数字货币(digital currencies)，目前有不同的理解。广义的数字货币是与纸币、铸币等以一定物理形态出现的传统货币相对应的概念，在这种意义上，数字货币可以说是各种以电子形式表现出来的货币。它包括基于银行账户的第三方支付系统现金记账信息，如通过支付宝、微信支付实现的电子记账信息①；也包括各种网络经营者在其平台内部使用的以货币命名的虚拟货币，如各种网络游戏经营者为玩家提供的游戏币②；还包括基于节点网络(如区块链)和数字加密算法而形成的数字货币，如比特币、以太币、Facebook发布的加密货币Libra(现改名为Diem)等。③在一些人看来，诸如支付宝、微信等电子支付系统中使用的货币，实质上就是一个国家的法定货币，除此之外，并没有其他性质的货币存在；游戏平台中的各种货币，仅在系统内部为特定目的使用，并不具备典型货币的任何职能，因而本质上都不是真正的数字货币。基于区块链和数字加密算法而形成的货币，不代表实质商品或货物，发行者亦没有兑现实物义务，其本质上是一种货币替代物及支付工具的数字资产，因此是真正意义上的数字货币。[5]

主权数字货币与非主权数字货币(私人数字货币)的划分，是在数字货币概念产生后，因各国对将数字技术用于国家主权货币发行流通的重视而出现的认识。数字货币最初都用来指称非主权数字货币，由于数字经济时代，数字货币特别是基于区块链和数字加密技术而形成的数字加密货币，在发行、流通、支付、结算、监管等方面均存在巨大的优越性，各国政府开始重视本国货币数字化的问题，数字货币领域由此便出现了主权数字货币和非主权数字货币的分野。

对应于私人数字货币，主权数字货币也称为主权信用数字货币，是指以主权国家政府(央行)的名义发行，以数字形式表现的、作为法定货币使用的货币。早在2013年，就有学者倡导由国家和中央银行发行并控制的官方数字货币(Official Digital Currencies，简称ODC)。[6]2014年12月，厄瓜多尔推出了DE.加密数字支付系统(2018年停止运行)；2015年，突尼斯使用区块链技术创建了该国数字版法币Edinar，成为世界上第一个发行基于区块链的数字货币的国家；2016年6月，加拿大中央银行启动了基于分布式账本技术(DLT)的Jasper法定数字货币项目实验；2016年11月，新加坡金融管理局推出基于分布式记账的SGD-L数字货币，作为银行间数字货币清算方案；2017年，瑞典启动了基于账户与价值的零售型数字货币E-Krona项目；2018年，委内瑞拉发行了以原油作为实物抵押的加密数字货币——石油币。此外，欧盟、日本、韩国、南非等国(地区)也正在考虑推出自己的数字货币。[7]随着数字技术和金融科技的发展，考虑推出本国主权数字货币的国家越来越多。

早在2014年，中国主权数字货币的相关研究工作就已启动。2017年，中国人民银行牵头商业银行和有关机关开展了数字人民币体系的研发，提出了中国数字货币及支付系统(DC/EP)④的基本框架设计⑤。据此，中国数字人民币采用现金替代(M0)的形式，数字人民币具有无限的法偿性，⑥实行双层运营体系，⑦可控匿名，⑧银行账户松耦合⑨。2020年8月，商务部印发《全面深化服务贸易创新发展试点整体方案》，提出将在京津冀、长三角、粤港澳大湾区及中国西部具备条件的地区开展数字人民币试点。尽管到目前为止，我国数字人民币正式推出还没有具体的时间表，但随着研究和试点工作的不断深入，推出中国主权数字货币——数字人民币的条件将逐步成熟。

(二)主权数字货币跨境流通的必然性

货币流通是货币作为流通手段和支付手段，在不同主体之间连续不断地运动。主权数字货币跨境流通是一国主权数字货币跨越该国设定的流通范围而在其他国家、地区发挥价值尺度、支付手段、储藏手段等货币职能。由于中国主权范围内香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区均有不同于人民币的流通货币(港元、澳门币、台币)，与纸质人民币一样，在我国，数字人民币的跨境流通当然也包括其在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的流通。从某种意义上说，当主权数字货币出现时，其跨境流通就具有一定的必然性。这是因为：

第一，作为主权货币一种存在形式的主权数字货币，通常与纸币和铸币具有相同的法律地位和法偿性，因而，当某一国家的主权货币能够跨境流通时，必然意味着以数字形式表现的主权数字货币同样可以在境外流通。

第二，货币作为一种交易媒介，其流通范围实际由经济贸易的范围所决定。正如马克思所言：“商品流通直接赋予货币的运动形式，就是货币不断地离开起点，就是货币从一个商品所有者手里转到另一个商品所有者手里，或者说就是货币流通。”[8](P.134)根据比较优势理论，各国根据自身的优势和劣势，开展不同商品和服务的出口和进口，对贸易各方都能带来巨大的利益，因而，国家间经济贸易活动是必然的。国家间贸易需要以货币作为交易媒介，因此，跨越国境的贸易活动必然引起跨越国境的货币运动。随着国际贸易的出现，主权货币的跨境流通也就势在必然。当主权货币以数字形式表现时，其跨境流通也同样不可避免。

第三，主权数字货币的优越性决定，其在跨境商品、服务贸易中必然会有越来越多的应用。与纸币和铸币等传统货币相比，数字货币具有以下明显的优势：(1)低成本。无论是发行还是流通，数字货币的成本都远远低于传统货币。发行数字货币无需消耗大量的纸张、印制材料和印制设备，数字货币在流通过程中也无需花费大量的人力、物力进行远距离运送和保护。它便于携带并可避免各种危险，更不需要因为流通过程中的损耗而不断进行更新，这无疑会节约大量的资源、能源消耗。特别是在远距离的跨境流通中，数字货币的低成本优势更为突出，因为除了可节约以上成本外，数字货币与传统货币相比，在过境、兑换和支付方面也可以节约大量成本。(2)更快捷地流通。通过区块链、分布式账本、智能合约等不同的技术手段，数字货币可以实现点对点的及时支付，在相关国家间存在适当制度安排的情况下，这种快捷支付的效果同样可以在不同国家和地区间实现。(3)安全性。在货币跨境流通中，流通过程的安全至关重要。数字货币存放于手机等终端设备的数字钱包中，可以有效避免携带纸币可能出现的被盗窃和丢失风险。同时，数字钱包可设定限额管理并实行实名制，通过设置密码防止盗用行为，即便发生了盗用行为也可进行挂失。此外，数字货币具有可追溯性，在被盗用时，有权机关可以依法定程序通过相应的数据验证和交叉对比，追踪违法者，打击盗用行为，追回相应损失。(4)隐私性。数字货币根据其采用的技术路径不同，均有不同程度的隐私性。例如，根据央行对DC/EP的可控隐私性设计，使用数字人民币进行一定限额内的交易可以实现完全匿名化，从而可以更好地保护使用人的隐私。(5)更便于监管。通过数字货币运营系统，监管部门可及时充分地掌握数字货币流通中的各类信息，并在分析的基础上对数字货币运行实行更有效的监管。在主权数字货币跨境流通中，相关主权国家监管机构可根据及时获得的信息对跨境流通货币实施投放、回收等操作，并根据宏观政策目标采取有效的监管措施。

除此以外，由于数字货币流通无需通过有形货币的交付便可实现，推行主权数字货币也有利于防范各种病毒、细菌等有害物质通过货币进行传播，更好地保护人身安全。数字货币的点对点支付具有一定的“金融脱媒”效果，资金供给可直接输送给需求方和融资者，尤其有利于政府、社会福利组织将相关的补贴、补助、救济资金直接支付给相关对象，有效避免中间环节的耽搁、延迟和克扣。

主权数字货币相对于传统货币的以上优势决定，其跨境流通必然具有广阔的空间，甚至在未来一定时期可能成为跨境流通的主要货币形式。

二、主权数字货币跨境流通的运行障碍和潜在风险

主权数字货币是金融科技创新的产物，是现代数字科技与金融融合而产生的新生事物。作为新生事物，一方面，其正常运行需要有与之匹配的技术条件和环境；另一方面，其在给现代金融生活带来更大便利和更高效率的同时，也可能带来一系列潜在的新风险。

(一)主权数字货币跨境流通的运行障碍

1.主权障碍

与传统主权货币一样，主权数字货币是一个国家以本国政府的名义发行的货币，在该国主权范围内当然具有普遍的流通效力。然而，要超出本国主权覆盖范围在其他国家流通，便没有当然的合法性依据。本国货币在他国流通，不仅可能对他国货币造成巨大的冲击，而且可能对他国经济和人民生活带来重大影响；对他国政府而言，也可能造成“铸币税”等直接利益损失。但另一方面，主权货币的跨境流通又可能给本国人出境旅游及进行贸易等活动带来巨大的便利，也可能给他国政府和人民利用该货币购买该货币发行国商品和服务提供更多可能。由此可见，主权数字货币跨境流通是利弊共存，得失互见的。也正因为如此，一方面，一国货币要在他国流通，首先要取得该他国的同意；另一方面，他国也可能愿意在一定程度上接受或容忍这种流通。

正如前文所述，货币之运动必须反映经济贸易之运动，当不同国家间开展贸易活动时，除了物物交换的特殊情况外，都必须由货币作为交易媒介，而作为此类交易媒介的货币通常就是参与贸易一方的主权货币或第三国的货币(如美元)。所以，尽管主权数字货币的跨境流通必然会受到主权范围的限制，但国家间贸易存在的比较优势收益，会不断推动各国之间努力克服因主权限制而带来的障碍。总之，主权数字货币本质上仍是主权货币的一种表现形式，其跨境流通不可避免地会受到主权因素的制约，但这种制约并不是绝对的，它可以通过国家间的合作而缓解或克服。

2.支撑法律制度缺失障碍

主权货币是以主权国家的名义发行的货币，其地位、发行机关、法偿力、流通范围、货币形式、计量单位等基本方面，都应由一国的法律作出明确规定。只有通过法律的确认，该种货币的存在才具有合法性基础，例如，根据《中国人民银行法》规定，中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。人民币的单位为元，人民币辅币单位为角、分。人民币由中国人民银行统一印制、发行。长期以来，传统货币在世界范围内都普遍采用纸币或铸币的形式，主权货币的数字形式能否为其他国家普遍认可，将首先取决于该货币在本国是否得到法律明确的确认。主权数字货币的法律建构不仅是其存在的合法性基础，同时也塑造了其独特的法律品性。主权数字货币的法律建构决定了人们对它的认识，并影响着人们对它的信任，进而决定着人们对它是否及在何种程度上接受。对于主权数字货币的跨境流通来说，其法律建构如何，也在很大程度上决定了外国政府和外国人对其接受的程度。如果一国的货币在本国都没有得到普遍信任和接受，那么，在其他国家就更不能得到普遍认可，其跨越主权范围在他国流通也将必然会受到严重影响。此外，即使一个国家的传统货币在其他国家已经获得了某种程度的认同，也不一定意味着其数字货币会得到同样的认同，主权数字货币可能因法律制度对其作出与该国传统货币的不同安排，而获得更差或更好的跨境流通效果。如果支撑该主权数字货币的法律制度存在严重的缺失，必将会对其跨境流通带来严重的负面影响。例如2018年2月，委内瑞拉政府正式推出石油币(Petro coin)以重振国内经济，该石油币是以石油为支撑的官方数字加密货币，一枚石油币的价值等同于一桶原油，而且石油币是委内瑞拉法定货币——“玻利瓦尔”之外的另一法定货币。由于国际原油价格一直处于波动当中，加上石油币缺乏规范有效的流通渠道，所以在其推出以后遭遇市场的持续冷遇，推广过程中也困难重重，并未达到预期的效果。[9]

3.金融基础设施不足障碍

金融基础设施有广义和狭义之分，广义的金融基础设施是指为金融活动提供公共服务并保证金融市场稳健、持续、安全运行的硬件设施及制度安排。[10]狭义的金融基础设施主要指金融市场基础设施，它主要由金融资产登记托管系统、清算结算系统、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类设施及其运营机构组成。[11]在主权数字货币的跨境流通中，清算结算系统和支付系统不仅尤为重要，而且具有独特的价值。因为跨境流通的金融基础设施必须相对独立地设置，不能完全借用国内相关基础设施。在这类金融基础设施缺失或不足的情况下，主权数字货币跨境流通往往无法进行。除此以外，主权数字货币跨境流通还需要不同于传统主权货币的特殊基础设施，包括能够实现数字货币清算、结算对接的双边结算系统和实现数字货币境外正常支付使用的支付系统，这些系统的缺失也可能使跨境主权数字货币流通受到严重阻碍。例如，如果数字人民币出境后不能通过一定的金融机构或通过相关设备兑换为所在国的流通货币，对于持有人来说，其在该国使用货币便会受到严重的影响。同样，如果所在国没有商家使用可接受该数字货币的支付系统，则持有人也无法在该国直接使用该数字货币。

(二)主权数字货币跨境流通的潜在风险

主权数字货币跨境流通不仅会遇到前文所述的运行障碍，也会带来各种潜在的法律风险，如果这些风险不能得到有效控制，不仅不利于主权数字货币正常的境外流通，而且会对国内金融市场和正常对外交流产生明显的负面影响。一般而言，主权数字货币跨境流通带来的潜在法律风险包括洗钱、恐怖主义融资、逃避外汇管制和海关监管等。现分述如下：

1.洗钱

主权数字货币境外流通使人们携带数字货币出入国境进行交易更加便利，这就可能使一些不法分子在获得非法收入后利用主权数字货币跨境交易的便利，将大量可能在国内无法进行的洗钱交易转移到国外。例如，在国外开设空壳公司，将非法获得的资金转移到该公司的名下，并通过该公司在所在地的各种合法交易将违法资金洗白；或者将非法获得的资金以数字货币的形式通过移动终端设备注入数字钱包，逃避海关监管，携带至国外从事某种名义上的合法交易而洗白非法资金。由此可见，主权数字货币境外流通可能为不法分子逃避国内的严格监管，在国外进行洗钱活动提供更多的渠道和机会。在主权数字货币跨境流通的制度建构方面，必须高度重视主权数字货币跨境流通可能带来的诱发境外洗钱泛滥的问题。

2.恐怖主义融资

主权数字货币跨境流通不仅可能为境外非法洗钱提供更多便利，而且，也可能为恐怖组织和恐怖分子进行恐怖主义活动获得资金提供更大的便利。不同国家对于恐怖主义的立场和打击力度各不相同，可能造成某些恐怖组织和个人在本国的融资活动受到严格限制，从而在其他国家更容易获得融资。某些恐怖组织或恐怖分子以合法形式在一国获得恐怖资金，再通过数字货币结算和支付系统形成的便利渠道将资金转移到境外，然后用于开展针对本国或他国的恐怖主义活动。此外，数字形式的主权货币，在某种程度上都具有一定的匿名性，通过化整为零的方式，借助合法交易的名义，恐怖组织和恐怖分子更容易通过融资为其实施恐怖主义活动筹集、储备资金。因此，在主权数字货币跨境流通的相关制度设计中，应当对利用主权数字货币进行恐怖主义融资的问题给予高度重视。

3.逃避外汇管制

目前世界各国对外国货币的跨境流通都实行了不同程度的管制政策。有些国家实行全面外汇管制，另一些国家实行部分外汇管制，少量国家基本上不实行外汇管制。实行外汇管制的目的，主要是为了防止外国货币不受控制地进出国境对本国货币造成严重冲击，影响本国金融秩序的稳定，并可能对本国经济贸易的发展造成严重的负面影响。例如，根据我国《外汇管理条例》的规定，我国外汇的管理实行部分管制模式，即对经常项目实行低强度管制，而对资本项目则实行比较严格的外汇管制。主权数字货币出现后，外汇的流动也可能通过各种数字货币终端之间的转移来实现，如果对这类资金流转渠道不进行有效地把控，便有可能造成外汇管理的失控。此外，由于外汇管制的原因，有些国家形成了汇率双轨制，造成外汇市场的分割和不同外汇市场的定价差异，不同外汇市场的汇率差异可能会诱发骗购外汇、套汇、逃汇和非法买卖等利用外汇进行的投机活动。这些行为都可能影响一国经济的稳定和对外贸易的正常发展。由于数字货币是一种晚近出现的新型货币形式，相关国家可能并未将其纳入外汇管制的范围而实行有效的监管。这就可能为不法分子逃避外汇管制，操纵外汇市场，进行外汇投机提供可乘之机。特别是在实行汇率双轨制的国家，外汇市场的失控还可能造成境外巨量外汇资金回流本国市场，冲击本国金融秩序，甚至影响本国主权货币在境内的正常流通。

4.逃避海关监管

为了防止本国资金和外国资金进出国境失控，各国都试图通过海关建立货币资金跨境流通控制机制。例如，根据《中国人民银行公告[2004第18号]》，中国公民出入境、外国人入出境，每人每次携带的人民币限额为20000元；根据美国的相关法律规定，游客携带超过10000美元现金、旅游支票或者其他货币等都必须向海关申报，否则当事人可能面临50万美元以下罚款或10年以下有期徒刑；日本法律规定，携带超过100万日元现金或等值外币必须填写申告书；根据澳大利亚的法律规定，携带10000澳元以上的现金及等值的外币进出国境必须向海关申报，否则可能会被罚款或起诉。[12]在数字货币跨境流通的情况下，如果数字货币钱包中的金额超出海关规定的范围，是否需要申报以及如何申报，现行立法都未作出明确规定。对于携带数字货币过境的情况，海关不可能使用传统的开箱查验方式进行查检，如何进行有效查处和把控也没有相应制度，这就可能造成过境人员利用各种存储数字货币钱包的终端设备逃避海关监管。

综上所述，数字货币跨境流通不仅会遇到各种障碍，也可能带来各种风险。只有建立健全适应数字货币境外流通的技术设施和制度体系，完善应对数字货币境外流通各种风险的有效机制，才能确保主权数字货币境外流通的规范运行。当然，一国主权数字货币能否以及在多大程度上为他国政府及市场接受，起决定性作用的是一国的经济实力。但完善相关机制和法律制度对主权数字货币跨境流通提供相应的运行条件和保障，无疑也是不可或缺的重要方面。

三、主权数字货币跨境流通的制度建构

如前所述，主权数字货币跨境流通遇到的基本问题主要包括其自身的运行障碍和潜在风险，因而主权数字货币跨境流通的制度建构也应主要围绕这两个基本方面展开。在主权数字货币跨境流通相关制度方面，应特别重视以下制度和机制的构建。

(一)加强国际法律规范建设，营造主权数字货币跨境流通的国际环境

主权数字货币跨境流通必须首先突破其主权障碍，而突破主权障碍的基本方式就是要在不同国家之间达成具有国际法意义的制度安排，即由流出国和流向国签订双边或多边条约、公约或协定，就允许某一国家的主权数字货币在本国流通达成共识。2021年3月27日，中国外交部部长王毅同伊朗外交部部长扎里夫共同签署了为期25年的全面合作协议，其中约定中伊之间的石油结算和贸易往来将使用中国人民币和数字人民币结算。[13]

在国家间通过公约、条约、协定等方式作出突破主权障碍的制度安排前提下，各国的中央银行和相关监管部门之间也可以在充分协商的基础上就有关主权数字货币跨国流通问题作出更具体的制度安排。例如，2000年5月4日，第九届东盟与中日韩“10+3”财长在泰国共同签署了建立区域性互换网络协议——《清迈协议》，对参与国之间相互贸易中加大本币使用额度达成了共识。如果东盟各国以此为基础，将各国未来的数字货币纳入其中，就会在很大程度上使各主权国家数字货币在区域性交易中突破主权限制而实现跨境流通。

除此以外，不同国家的相关运营主体、获得经营外汇业务资质的商业银行或其他金融机构相互之间，也可在国家和国家金融监管部门达成共识的框架基础上通过签订合作协议进行合作，对某一主权数字货币跨境流通机制的对接问题作出操作性的契约安排。例如，2021年1月16日，环球银行金融电信协会(SWIFT)联手中国人民银行清算总中心、跨境银行间支付清算有限责任公司(CIPS)、央行数字货币研究所和中国支付清算协会，在北京成立了合资的金融网关信息服务有限公司。[14]这一合作项目为中国数字人民币未来跨境流通的前景带来了新的期待。只有通过诸如此类国际法意义上的制度安排和不同金融主体间的国际合作，才能营造一国主权数字货币跨境流通的基本法制环境。

(二)加强支撑主权数字货币的法律制度建设，打造适应跨境流通的货币形式

一国主权数字货币能否为其他国家和地区普遍接受，在很大程度上也取决于法律制度对该货币本身所作的设计，在这一方面，通常要求法律应明确规定该数字货币的性质、地位、发行机关、与本国其他货币之间的关系、支撑货币的信用担保、货币的流通范围、法偿性等。此外，在流通环境和渠道方面，也应充分考虑其在实现货币职能方面的效率要求，合理设计该数字货币流通的技术方案。按照中国人民银行的制度设计方案，数字人民币是人民币的数字形式，由中国人民银行统一发行，在中华人民共和国内具有法定货币地位，并具有无限的法偿力；同时，数字人民币可采用不预设技术条件的各种支付系统。然而，这些关于数字人民币的制度安排，到目前为止仍然仅仅是中央银行的一种设计方案，并没有通过正式的法律作出明确规定。在数字人民币正式推出之前，国家立法机关可以通过修改《中国人民银行法》等法律对其进行明确规定。这样，数字人民币发行、流通才具备合法性基础，数字人民币才能获得应有的信誉。

如何合理安排支撑主权数字货币的法律制度，是决定其是否能为社会普遍接受的基本前提，一国对主权数字货币必须进行法律上的精密设计，只有这样，该主权数字货币才能为本国普遍接受，并进而获得其他国家的认可。

在主权数字货币的制度设计上，尤其应重视其法定货币地位的确立，并合理安排其与现存传统货币的关系。如果主权数字货币的地位低于传统法定货币，便可能导致人们更倾向于传统货币，而无视数字货币；如果数字货币在担保信用、计量单位等方面与传统货币不一致，也可能造成人们根据两种货币的这些差异而进行风险和成本判断，进而形成不同的使用偏好，并基于这种偏好在两种货币间进行取舍。因此，将数字货币的这些方面作完全等同于传统货币的制度安排，将更有利于维持币值的统一和稳定。此外，在法偿性方面，处理好数字货币与传统货币的关系尤为重要。更强的法偿性必然意味着能够为更多人接受，如果数字货币不具有传统货币的法偿性，在其与传统货币的竞争中必将处于明显的劣势，由于这种劣势，即使正式推出数字货币，也终将难逃被人们彻底抛弃的命运。最后，数字货币支付体系也必须精心设计。如果主权数字货币在支付系统的安排上选择了不合理的技术路径，就可能增加人们的使用成本或带来更多不便，其最终也可能被人们抛弃。因此，在支付体系的安排上，一方面，应考虑其对支付方式的特殊要求，在不同的技术路径之间进行比较，择优采用；另一方面，也要充分照顾人们对现有常用支付系统已经形成的依赖和偏好。就此而言，数字人民币在支付系统方面不预设技术条件的做法无疑是合理和明智的选择。

(三)加强金融基础设施建设，为主权数字货币跨境流通创造安全、畅通的运营条件

金融基础设施是主权数字货币能否顺利实现跨境流通的基本物质技术条件，如果金融基础设施匮乏，主权数字货币的跨境流通便会受到严重阻碍。面对日益复杂的国际政治和经济环境，基础设施建设也是人民币国际化进程中的重要保障。[7]

在主权数字货币跨境流通方面，最为关键的金融基础设施是跨国清结算支付系统。目前世界各国对外国货币在本国的流通均采取分类管理方式，即在将国际收支中发生的交易分为经常项目和资本项目的基础上实行不同管理体制。经常项目一般对金融基础设施的依赖较小，通常由海关或具有外汇经营资质的商业银行和其他金融机构进行管控，而资本项目的管理则要求通过法定清结算系统办理并依法进行严格管理。目前，国际清算体系主要由两大部分组成：一是各国的货币跨境清算系统，如美国的美元跨境清算系统(CHIPS)、中国的人民币跨境支付系统(CIPS)；二是各国统一共享的国际电信服务系统，如SWIFT。在实际运行中，通常由SWIFT与本国货币跨境清算系统共同完成资金的跨境结算，其中，由SWIFT向参与清算系统的银行发出指令，然后由直接参与银行通过国内的跨境清算系统完成结算。然而，主权数字货币不同于传统纸币和铸币，无论是经常项目的清算支付管理，还是资本项目的清结算管理，现有基础设施和管理方式都不能满足对数字货币有效管理的要求。因此，必须根据主权数字货币的特点，完善相关基础设施的建设。

为保障主权数字货币的跨境流通，应根据数字货币的特点，在经常项目和资本项目分类管理的基础上，建立与主权数字货币相匹配的基础设施系统和管理制度体系。首先，应加强内部基础设施建设，建立相关机构、设施，完善清结算机制和与支付有关的技术手段；其次，应通过契约与境外机构开展合作，健全主权数字货币境外流通的基础设施，合作或单独设立相关机构，完善清结算机制，或与境外可利用设施系统实现对接。

(四)加强主权数字货币跨境流通的合法性监管，有效打击非法目的的资金使用行为

主权数字货币跨境流通同样存在可能助长洗钱、恐怖主义融资、逃避外汇管制和海关监管等违法犯罪现象，因而必须通过法律明确利用数字货币进行洗钱、恐怖主义融资、逃避外汇管制及海关监管等违法行为的构成要件，规定执法机关查处相关行为的权力分工、执法手段和执法程序，建立与数字货币相适应的合法性监管、防控体系，打击各种利用主权数字货币进行的违法犯罪行为。

主权数字货币作为一种数字货币，都具有某种程度的可追溯性，这为发现和查处违法犯罪行为提供了有效的技术保障。但同时，作为数字货币，它又具有某种程度的隐私性，主权数字货币的隐私性也可能给防控和查处犯罪行为带来一定的障碍。因此，在主权数字货币技术构建的环节，要充分考虑隐私保护与犯罪防控的平衡。例如，根据中国人民银行关于数字人民币的制度设计，数字人民币实行小额支付匿名，大额支付可溯。对于数字货币使用者的相关信息由中央银行统一管理，持有者在进行小额支付过程中，相关信息不会为其交易对方获取。[15]由于数字货币不同于传统货币的特点，因而按照传统货币的监管体系进行违法性监管将不可能取得良好效果。由于信息控制的中心发生转移，对违法行为进行监管的重心也要相应转移。在主权数字货币跨境流通合法性监管方面，应当将监管的主要任务转移到依法能够接触货币持有、使用者基本信息，能够进行使用痕迹追溯的特殊机构，而不是参与相关支付活动的银行或其他金融机构。只有这样，才能及时发现利用数字货币进行非法活动的行为，提高打击违法犯罪行为的效率。

除此以外，主权数字货币跨境流通，包括利用主权数字货币进行的犯罪活动，往往涉及多个国家，因而应建立不同国家之间在防控犯罪方面的信息互通机制，加强信息沟通，及时发现违法犯罪行为，并采取相应措施。同时，由于每个国家的执法者都只能在其国家范围内开展合法的执法活动，因此，为有效打击利用主权数字货币的犯罪活动，相关国家之间还应通过协议，建立联合执法机制，通过执法部门间的合作，有效查处违法犯罪行为并及时给予制裁。

(五)加强主权数字货币境外流通的市场监管，有效防范金融风险

主权数字货币跨境流通可能引发一国法定货币进出国境数量的大幅增减，从而影响一国金融市场和对外贸易的稳定和发展。例如，由于主权数字货币的低成本和便利性，可能会导致其大量流出某一国家，并在境外长期、大量累积。当本国的经济环境发生变化之时，这些大量积累的外部资金便可能为了追逐高额利润而突发性地回流，从而对本国经济、金融带来巨大的冲击。

因此，必须建立与主权数字货币相适应的宏观调控机制，作出明确的法律规定。首先，应建立有效的监测、预警系统，及早发现隐患，防范风险集中爆发。[16]监管部门应当设立专门的信息监测机构，对主权数字货币跨境流通的状况进行及时、动态的监测。根据其掌握的信息，通过大数据手段进行分析和评估，判断风险等级，并根据风险等级确立相应的应对措施。其次，应建立风险紧急应对预案机制。一旦出现某种重大风险，及时启动防控预案并作出快速有效的应对。再次，应根据主权数字货币的特点，建立有效的实施程序机制，以确保应对措施合法、规范。最后，应建立多方合力的联合风险防控机制，将本国的监管机构、银行、金融机构和相关国家的监管机构、银行、金融机构纳入其中，加强相互之间在执法信息沟通、风险预警、报告方面的合作，必要时可联合各方共同采取有效的防控措施。

结语

主权数字货币作为现代科技与金融创新的产物，由于其巨大的优越性，必将在未来的货币跨境流通中扮演重要的角色。一国主权数字货币跨境流通的实现除应当通过本国法律对其进行精密的设计以外，还需要克服主权障碍和金融基础设施不足等方面的障碍；主权数字货币跨境流通，也可能诱发洗钱、恐怖主义融资、逃避外汇管制和海关监管等方面的负面效应。因而，必须建立与之匹配的运行保障和风险防控制度体系。当前，我国主权数字货币——数字人民币的相关准备工作已经就绪，正式推出也指日可待。随着数字人民币的普遍运用，其跨境流通也势在必行。未雨绸缪，科学应对，中国数字人民币跨境流通必将有可期的广阔前景。

注释：

①支付宝、微信等第三方支付平台运行中，在交易发生后买方使用支付平台通知开户银行进行货款支付，银行在买方账户上按交易金额扣款，再由平台通知卖方发货。买方收到货物后再由第三方支付平台付款，并通知银行将相关金额记入卖方账户(银行卡)。因此，支付宝、微信作为第三方支付平台并不发行或生产数字货币，只是在银行与客户之间传递交易信息，使银行根据交易的情况对双方账户的货币金额作出增减，完成交易的结算。

②各种形式的游戏币，其本身只是游戏程序的一项数据，通常由一个图标或一组数据组成，显示在游戏界面，供玩家在玩游戏中使用。不同游戏中都有各自不同的游戏币，不能互相通用，有些游戏币可以用来购买游戏中使用的虚拟武器、装备、宝物、宠物、材料等等。

③由于某些来自开放的算法，这些数字货币往往没有具体的发行主体，不能控制其发行，因而具有非中心化的特点；某些货币由于算法解的数量确定，因而总量基本固定，如比特币，这类数字货币的交易过程需要网络中的各个节点认可，故具有高度的安全性。

④DC/EP，即digital currencies/electric payment，从字面上说，是数字货币加电子支付系统。DC/EP是央行发行的数字货币和电子支付系统的结合。一方面它包含了由中国人民银行发行库发行的数字货币，另一方面也包含了由央行、商业银行、企业和个人等共同参与的数字货币电子支付系统。电子支付系统不预设技术路线，商业银行既可以采用区块链技术，也可以采用电子账户体系、电子支付工具、移动支付工具等安全、有效的技术框架，作为其运行的技术条件。

⑤2016年9月，中国人民银行副行长范一飞在《中国金融》发表论文，对数字人民币的基本架构进行了系统的阐述。参见范一飞：《中国法定数字货币的理论依据和架构选择》，《中国金融》2019年第17期，第10-12页。

⑥数字人民币作为中国法定货币的一种形式，与纸币、铸币具有相同的法律地位和信用基础，境内的任何单位和个人不得拒绝接受。

⑦双层运营体系，即由中央银行将数字货币发行至商业银行业务库，商业银行受央行委托向公众提供法定数字货币存取等服务，并与中央银行一起维护法定数字货币发行、流通体系的正常运行。双层运营体系的第一层次为央行对商业银行，即由央行发行数字货币，由商业银行以100%缴存准备金方式兑换央行数字货币；第二层次为商业银行对社会公众，由商业银行将数字货币以各种形式兑换给各机关、企事业单位、社会组织和个人。

⑧可控匿名通过不同层次的账户和限额管理机制，实现不同程度的隐私保护。一般的零售交易，实行完全的匿名化，大额交易可以要求用户提供更多的个人身份确认信息。此外，为防止洗钱、恐怖活动交易、偷税等违法行为，保障央行的有效监管，可授权央行等机构获取相关数据的权力。即数字人民币钱包不需要绑定银行账户，用户可以直接使用数字钱包中的数字人民币支付，银行账户松耦合可以使数字人民币获得更广泛的应用场景，摆脱现行电子支付对互联网的依赖，使双离线支付和多终端设备选择成为可能，从而保障数字人民币支付在无网络覆盖的条件下照常进行。

⑨2021年4月18日，中国人民银行副行长李波在博鳌亚洲论坛上表示，数字人民币的正式推出没有具体时间表，未来中国将继续做好试点工作，扩大试点范围，打造生态系统，提升系统安全性和可靠性，并制定相应法律和监管体系。参见《数字人民币的正式推出没有具体时间表》，https：//www.163.com/dy/article/G81BPT L405509NOJ.html。