法治乡村视野下村域社会治理的权力配置及其优化

刘茂林，王鸾鸾(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

村域社会作为乡村治理的基础部分，是基层中的基层，也是法治乡村建设的基本场域。自新中国成立以来，村域社会治理经历了从一元治理到二元治理再到多元治理的发展历程。其中，“在新中国成立后一直到改革开放之前，我国乡村的治理主体主要是以政府为代表的一元主体”[1]。改革开放后，随着乡镇政权建设与村民自治制度的确立，我国村域社会治理形成了由村民自治组织与乡镇政府构成的二元治理结构，国家法律与村规民约是其所倚重的治理资源。进入21世纪，随着城乡互动加速与市场经济影响的不断扩大，我国乡村社会发展开始呈现出一些新样态。这一阶段，党在农村的基层组织建设进一步加强，村民自治单元开始上下拓展，农村新型社会组织大量涌现，多元共治的村域社会治理格局开始形成[2]。多元共治包含了治理主体与治理资源的多元化，“共治”则强调了不同治理主体与治理资源的作用机制。多元治理主体及其所秉持的差异性治理资源，交织出当代村域社会治理多维权力结构。实现从传统的乡村控制体系向法理型的现代乡村治理与自治体系的转型发展，已经成为新时代推进乡村治理现代化的必然抉择[3]。

从权力配置以及权力运行的视角分析村域社会治理法治化问题的必要性在于，治理的过程本质上是权力运行的过程，科学配置权力、规制权力运行是法治的内在价值追求。学界对村域社会治理中的权力问题主要有两种研究视角：一种是经验的视角，一种是规范的视角。经验的视角遵循“权力-对象”相匹配的逻辑，将道德权威、“经济权力”作为乡村治理的权力类型，纳入乡村治理权力结构之中[4]。从经验的视角对权力结构所作的分析通常缺少规范要素，因此不便于将其归于法治的论域。规范的视角遵循法治逻辑，试图通过细化和厘定不同治理主体的权能范畴[5]，来规范乡村治理权力，强调不同治理主体与不同治理维度的法治化[6]，但就如何贯通不同治理主体与治理资源的法治要求并形成统一的法治评价体系，缺乏深究。为此，本文围绕多元共治格局下村域社会治理转型，从权力配置与权力运行的维度分析村域社会治理的现实困境，进而提出村域社会治理的程序法治理念及其实施路径，以期助益乡村振兴与法治乡村建设。

一、村域社会治理的权力配置及其运行逻辑

根据人类社会生活的私人领域与公共领域之分，作用于人类社会生活的权力可相应地划分为私权力与公权力。权力的概念经长久演绎，至当代社会，一般被理解为社会关系中的影响力与支配力[7]。在此意义上，公权力就是由共同体组织以共同体名义行使的作用于公共领域的一种影响力与支配力。一国之内，公权力可分为两种,即作为实现国家职能的手段而由各国家机关行使的国家公权力，以及共同体为满足公共事务的需要而由共同体机关行使的社会公权力[8]。在我国，“中国共产党是执政党，执政党自然也行使重要的公权力”[9]。由此，国家公权力、社会公权力、党行使的公权力构成国家治理体系中三种主要的权力形态。村域社会治理作为国家治理的基础部分，其权力结构同样由以上权力构成。

1.村域社会治理的多元权力形态。当前的村域社会治理主体主要由乡镇政府、农村基层党组织、村委会、农村新型社会组织等构成。不同治理主体凭借法律地位及其所掌握的治理资源的差异性，在治理过程中行使着性质不一及权能不同的治理权力，并具有不同的权力运行逻辑。村域社会治理多元权力形态的分布大致如下。

第一，村域社会治理中的国家公权力主体主要由乡镇基层政权承担。基层政权是指“国家为实现其政治、经济和文化职能依法在基层行政区域内设立的国家机关及其所行使的权力的统一体”[10]。乡镇基层政权就是乡镇人大和乡镇政府及其职权的统一体。其中，乡镇人大是最基层的国家权力机关；乡镇政府是国家权力机关的执行机关，是最基层的国家行政机关。根据《宪法》和地方组织法的规定，乡镇国家机关的职权可以概括为：一是通过选举的方式组织乡镇国家机关的权力；二是执行权，即在本行政区域内遵守和执行宪法、法律、行政法规和上级国家机关决议、决定等；三是管理权，即乡镇国家机关依法管理本行政区域内的地方国家事务和地方公共事务的权力。其中，作为乡镇国家权力机关的执行机关与基层行政机关，乡镇政府是国家公权力的组织末梢，在村域社会治理领域中更频繁地承担着国家公权力主体的角色。

第二，村域社会治理中的社会公权力主体主要由村民自治组织和农村新型社会组织构成。村民自治是我国基层群众性自治制度在农村的实践。村委会由村民直接选举产生，是村民自治的执行机关和日常村务的管理机关，其职权范围主要涵盖自治体内的非国家机关直接负责的公共事务与公益事业。村民会议及村民代表会议由全体村民或由村民代表组成，主要负责村民自治、民主决策与监督村委会。此外，村民自治组织体制中还包括村务监督机构，专司监督职能，主要监督村委会的村务管理工作。村委会是村民自治的核心，在村民自治体制中，主要形成了“村民-村委会”的权力结构。其中，村民通过民主选举程序，与村委会达成一种委托关系。村民个体的自治权委托村委会集中行使，村民个体通过参与村务决策与村务监督，实现其村民自治的主体地位。依照权力生成逻辑与职权范围，村委会的自治权本质上属于一种社会公权力，“源于成员让渡，经国家承认而获得合法性”[11]。

农村新型社会组织主要是指对村域社会治理发挥重要影响或具有治理功能的民间社会组织。按照实践表现，可以分为农民专业合作社等对村域社会治理发挥重要影响的互助性经济组织，以及乡贤理事会、公益理事会等直接参与村域社会治理的自治性组织。其中，农民专业合作社等互助性经济组织是以农村家庭承包经营为基础、以成员自我服务为目的、成员地位平等、实行民主管理的市场主体。根据《农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社的组织机构由成员大会及成员代表大会、理事会、监事会等组成，按照分权的制度理念，分别具有生产经营的决策权、执行权、监督权。农民专业合作社兼具经济和社会双重功能，一方面，农民专业合作社是具有市场主体地位的经济性组织；另一方面，农民专业合作社是建立在农村土地集体所有与统分结合的双层经营体制的基础上，在此意义上的农民专业合作社经营是一种重要的集体所有实现形式与乡村社区公共利益的增进路径[12]。农民专业合作社参与村域社会治理是在获取政府支持、增加政治资本、拓展社会关系网络、规避市场风险等动因影响下，以功能领域重叠与成员身份重叠为切入点而展开的。其中，功能领域重叠主要体现为农民专业合作社与村委会等自治组织均涉及农村集体产权的实现；身份重叠主要体现为合作社成员大多同时具有村民自治体制以及其他乡村社会组织成员身份。

乡贤理事会、公益理事会等直接参与村域社会治理的自治性组织属于非营利性质的新型社会组织。新型社会组织之“新”体现在两方面：首先，在组织形态上，不同于村委会等宪法和法律构造的村民自治组织，其组织形态更加灵活，更能凸显自治性；其次，在治理领域与治理资源方面，农村新型社会组织主要体现为治理功能分工与治理资源整合两项特征。其中，治理功能分工主要体现为农村新型社会组织主要面向专业化或者单向度的治理领域，如针对乡村礼俗的红白事理事会、作用于治安领域的平安协会等组织。治理资源整合主要是指农村新型社会组织以其灵活的组织形态实现对乡贤、社会精英的吸纳以及对法律、道德与习俗等多元治理资源的综合运用。

在新型社会组织参与治理过程中，村域社会治理中的社会公权力主体逐渐由单一的村委会模式转变为村委会和新型社会组织构成的二元主体模式。其中，村委会的定位与职能系由宪法和法律所构造的，除了负责管理日常的村民自治事务外，村委会的另一项重要功能在于支持和组织村民参与乡村社区治理。根据《村委会组织法》的规定，村委会是以村民居住地区为单元设立的基层群众性自治组织，其职责涉及人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等村域治理的各个领域，以其为核心形成的村民自治制度是基层群众性自治的基础结构。《村委会组织法》第8条和第9条的规定显示出，村委会与农村新型社会组织互不隶属，处于平行的治理权力结构上。但在功能属性与权力运行机制上，基于村委会的宪法定位以及村民自治运行机制的法律构造，农村新型社会组织不能超越其治理事项的专属性，同时不能干涉法律构造的村民自治运行机制。在此意义上，乡村新兴社会组织是村民自治的重要补充。

第三，村域社会治理权力形态还包括农村基层党组织行使的公权力。根据国家与社会的二元界分，政党所行使的公权力也应纳入社会公权力的范畴[13]。但在我国，中国共产党作为领导党与执政党，其所行使的权力内容及效力又明显区别于一般性的社会公权力。根据《中国共产党章程》第33条、以及《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条、第9条和第10条的规定，农村基层党组织分为乡镇党委与村党组织上下两级。乡镇党委发挥对乡镇政权的领导作用；村党组织领导村民自治组织、村集体经济组织、群团组织和其他经济组织、社会组织。在此基础上，农村基层党组织行使的公权力在村域社会治理权力结构中居于枢纽地位，并基于乡村两级党组织之间的领导与被领导关系，促进村域社会治理中国家公权力与社会公权力的联动。

此外，公民个体是村域社会治理的参与主体，是构成村域社会治理结构的细胞。现代化治理依赖组织化实施，“从人类文明的发展进程来看，文明所取得的最为重要和最为持久的成就都是通过‘组织’实现的”[14]。与此同时，人民主权观念和民主政治原则决定了组织化的治理模式不可能是自我赋权和封闭运行的。因此，组织化治理需以接纳个体参与和增益个体权利为其正当性奠基。于是，在国家公权力结构及其运行机制中，借助代议制民主政治体制以及国家公权力运行中的公众参与机制，能够弥合有效性与正当性之间的张力。社会公权力的形成与运行更是直接依赖于个体参与。党的领导及其工作开展一贯遵循群众路线。“党的群众路线中所指的‘群众’不仅是一个集合上的‘群体’的概念，也是一个个体上的‘公民’概念”[15]。因此，从乡村治理主体的各个维度审视，公民个体同样构成村域社会治理的参与主体。村域社会治理公权力的组织化实施与公众有效参与共同促进乡村多元治理结构的有效性与正当性之协调。

2.村域社会治理的权力运行逻辑。在由国家公权力、社会公权力和党行使的公权力构成的村域社会治理权力结构中，既具有不同性质权力的内部运行体系，也存在权力之间的分工协调关系；既具有国家法规范、民间法规范和党内法规等不同治理资源的各自作用空间，也存在不同治理资源的功能交错领域。整体而言，村域社会治理权力的运行逻辑应当遵循以下原则。

第一，村域社会治理中的国家公权力运行遵循权力法定原则。权力法定原则可简单理解为“法无授权不可为”，是限制国家公权力的一种经典理念和经典阐述。从法教义学的视角加以分析，国家公权力来源于宪法和法律的授予，宪法和法律的崇高地位有赖于国家机器予以保障。因此，权力法定意味着国家机关职权行使需由宪法和法律的明确授权，同时，经宪法和法律确认的国家公权力拥有强制性、至上性和排他性。也正是基于此，才能引申出社会公权力的不抵触原则。村域社会治理中国家公权力运行的权力法定与行政法治原则主要强调以下两点：首先，乡镇基层政权机关的权力来源于法律且受法律的限制，乡镇人民代表大会和乡镇政府不得跳过法律授权而自我增设职权。其次，权力法定还包含程序方面的内容，即国家公权力的行使需要遵循程序法定与程序正当原则。此外，国家公权力的运行还需强调其与社会公权力的关系。国家公权力与社会公权力分属不同治理主体，依凭不同治理资源，在权力效力上虽存在一定的等级差序，但并不存在隶属关系。对此，《村委会组织法》第5条规定了乡镇人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。带有国家建构属性的村委会尚不隶属于乡镇政府，由是推之，具有社会公权力主体性质的农村新型社会组织与国家机关之间亦不应存在隶属关系。

第二，村域社会治理中的社会公权力运行遵循不抵触原则和法律保留原则。不抵触原则原是我国立法体制中的一项重要原则，按照一般理解，其主要强调下位法不能与上位法相抵触，也即在上位法没有规定或规定不明的情况下，下位法可以制定相关规则；在上位法已经作出明确规定的情况下，下位法不得改变其原意或违背上位法的规定。在此意义上，不抵触原则的内涵彰显出“法无禁止即可为”的理念。法律保留原则原是为处理立法权与行政权的界限问题，在法律保留原则诸理论中，其中有一项内容就是强调针对公民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定。在此，将不抵触原则和法律保留原则引申于社会公权力的运行规则层面，意在从正反两个方面归纳社会公权力运行边界。首先，村规民约等社会自治性规则不能抵触国家法律法规。依法治理是现代权力运行的内在要求，村规民约等社会自治规则作为社会组织行使社会公权力的重要体现，必须遵循法律保留原则，不得进入必须由法律调整的领域[16]。其次，村委会与农村新型社会组织不能对抗国家机关，应维护和协助其依法行使职权。国家机关的职权范围及行使方式由法律法规规定，因此，国家机关依法行使职权就是在执行法律法规。再次，村委会与农村新型社会组织行使职权需要遵从自治规制，不能克减公民权利。村域社会治理中社会公权力作用于特定领域的个体，即社会组织的成员。社会公权力来源于组织成员基于维护共同利益之需要而达成的合意, 村规民约等组织规则是这种合意的表现形式。对此，一方面，村域社会治理中社会公权力运行不能超越合意，不能将自治体外的事务与人员纳入其权力的作用范畴；另一方面，社会公权力的运行不得超越成员“让渡”的权利范围。

第三，村域社会治理中基层党组织行使的公权力，其作用主要在于社会整合。按照社会学经典理论的分析，分化是社会发展的自然结果，无论是涂尔干描绘的社会分工图景，还是卢曼的社会系统理论，功能分化都被视为社会现代性的演进路径。与此同时，功能分化的重心在于追求社会团结下个体更大程度的解放与整体性社会效益的提升，毫无秩序的社会分化会加剧社会冲突、肢解社会整体性，造成分工失范与系统结构失衡。于是，在社会发展变化过程中便出现了社会整合这一命题，使彼此独立又相互联系的社会个体与各个社会部门聚拢为一个有机体。回到实然层面，在现代政治结构中，国家机构、社会组织以及政党都是参与社会整合的主体。其中，政党以其所代表的阶级与群体参与社会整合。中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，是最有力的社会整合主体。我国社会转型面临多元价值困境、多元利益冲突以及个体主义扯动下的离心力挑战。在此背景下，党的社会整合功能就是实现社会价值、社会利益和社会力量等不同维度的沟通与整合。具体到村域社会治理领域，农村基层党组织的领导权规范(《中国共产党章程》与《农村基层党组织工作条例》)实际上业已明确了其对乡村社会的整合职责。现阶段，农村基层党组织的整合功能主要通过以下方式实现：一方面，通过村党组织与村委会以及合作经济组织等村域社会治理社会公权力主体管理机构的交叉任职，实现对社会公权力治理主体和治理资源的整合；另一方面，通过乡镇党委对村党组织的领导，促进基层政权机关与村委会等社会公权力组织之间的联动。

二、村域社会治理的权力运行偏差

理想状态下的村域社会多元治理，能够为乡村事务提供多样灵活的处理方案。实际上，村域社会治理实践尚面临着多元治理主体之间和多元治理资源之间的冲突与协调问题，并导致了村域社会治理权力运行的偏差。

1.权力运行视角下的村域社会治理问题。基于村域社会治理权力运行的视角，现阶段的村域社会治理实践中的典型问题可以归纳为以下几个方面。

第一，乡镇政府行政权与村民自治权的错位。在传统的村域社会治理二元主体模式下，治理困境主要是乡镇政府行政权与村民自治权的抵牾，并具体表现为乡镇政府越权干涉村民自治事务以及村委会行政化等问题。这一问题延续至今，并随着公共资源向农村倾斜力度的提升，乡镇政府通过资源分配与责任派发等途径，强化对村民自治组织的控制，使得乡镇政府与村委会之间的“指导-协助”关系演变为“命令-服从”关系。这种演变主要受到乡镇政府治理过于倚重政治逻辑处理治理事务的惯性，其中，农村基层党组织从中起到串联作用。另外，这种关系演变还通过以下方式实现：一是乡镇政府通过监督村委会依法履行法定义务的情况，对村民自治行为进行事中控制；二是以制发行政规范性文件的方式，向村民自治组织派发治理项目或直接管理村民自治事务。在乡镇政府行政权与村民自治权的博弈中，村民自治的空间遭到限缩。在乡村振兴进程下，乡镇政府更多地承揽了乡村治理事务。但在以国家公权力的形式介入村域社会治理过程中，也存在着大量的不合理乃至不合法的“创新性”举措。近年来，乡村社会婚丧嫁娶、移风易俗等方面的治理行动，通常收到两极评价，即以目标实现程度为取向所得到的治理有效之评价，与以手段适当性为取向所得到的治理合法性不足之评价。如一度引起热议的河南省某街道办作出的《红白喜事操办标准》，其规定“要彩礼过多以贩卖人口论处”，并交办村委会负责执行[17]。基层政府的以上举措不仅对本该属于村民自治的事项形成干涉，更是有违职权法定的国家公权力运行逻辑。

第二，村域社会治理中的社会公权力行为与国家法制的冲突。村域社会治理中的社会公权力行为可以分为制规行为与管理行为。前者意指村委会等自治组织按照一定程序制定村规民约、自治章程等自治规则；后者主要是指村委会等自治组织管理机构依据其制定的自治规则和国家法律法规而进行的日常管理活动。根据前文所述，社会自治规则在遵守不抵触原则以及法律保留原则的前提下，可以在其适用领域中发挥规范效力。随着村民自治的经验积累与公众法治意识以及社会法治化程度的提升，村域社会治理领域中的村规民约等社会自治规则合法性问题较之以往得到很大缓解。在此背景下，村域社会治理社会公权力的内部管理行为构成与国家法制冲突的主要对象。实践中，这种冲突多由成员主张自治组织管理行为违法所引起[18]。当前，有关社会公权力组织自治行为的可诉性主要限于依法律法规授权行使职权行为。在缺乏用于直接判定自治行为是否违法的法律依据的情况下，司法权对相关纠纷的介入一直保持消极态度。如，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的规定，村委会只有在具有法律、法规、规章授权组织和行政机关委托组织的身份下，才具有可诉性。

第三，村域社会治理中的社会公权力之间存在内部博弈。现阶段，发展农村新型社会组织逐渐成为村域社会治理创新的重要抓手。正如前文所述，农村新型社会组织能够为丰富乡村公共服务供给与提升公众参与度发挥重要作用。与此同时，在范围有限的治理场域内，不断涌现的农村新型社会组织与固有的村民自治组织之间存在博弈与竞争。诺斯在《制度、制度变迁、经济绩效》中将制度分为“正式制度和非正式制度”[19]。在此意义上，村委会在社会公权力结构中是作为正式制度而发挥作用的。相较于此，农村新型社会组织则是村域社会治理过程中的一种非正式制度。正式制度与非正式制度有着不同的作用机理与功能界域，由此便产生了两种制度形式之间的协调与冲突问题。村域社会治理中存在的道德、习俗等社会文化资源，在经历了封建政治向现代民主政治的转变后，其身份亦由礼法传统中的正式制度资源演化为现代法治下的非正式制度资源。实践证明，国家供给的正式制度也未必一定契合了乡村治理的实际需要[20]。在此背景下，“乡村社会非正式制度客观上扭曲甚至制约着正式的乡村治理制度——村民自治制度的有效运行”[21]。针对此问题，新时代背景下提出的“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系，实质上正是指向乡村治理正式制度与非正式制度的衔接与整合。

第四,基层党组织权力运行的法治化程度不足。村级党组织与村委会之间的“两委”矛盾曾一度是困扰村域社会治理的棘手问题。近年来，各地普遍推行了村支部书记与村委会主任“一肩挑”模式，试图从村级治理体制层面缩减基层党组织领导村域社会治理的过渡环节，降低治理资源的内耗。然而，村级党组织与村委会分别享有不同属性的治理权力，并具有不同的运行逻辑，“一肩挑”模式解决的是村支部书记与村委会主任的身份问题，并不能自然促成党的领导权与村民自治权的关系理顺。诸如党在村民自治中的领导的规定过于原则和宏观，致使基层党组织在具体的工作中难以准确把握和规范操作等问题[22]，需要在强化基层党组织权力运行法治化过程中予以系统性解决。

2.村域社会治理的权力运行问题省思。从权力配置角度而言，村域社会治理中不同属性权力的运行空间和作用方式均能在国家法律与党内法规中被基本厘清。基于此，村域社会治理权力配置问题并不能充分回应治理实践问题。尽管学界惯常将权力配置不清、权力界限不明用作阐述、分析乡村权力运行核心问题，但实际上，这些分析多是以实然问题来归结应然问题，进而将复杂问题简单化了“权力边界仅仅是权力运行科学化的条件之一”[23]，相较于此，权力运行过程更直接牵动权力运行效果，并影响权力配置评价。基于权力运行过程的视角，乡村多元治理权力运行问题主要源自以下两个方面。

首先，权力运行过程中的价值导向存在差异。村域社会治理权力结构包含不同权力主体，“由于乡村权力主体各自秉持的价值观和道德理念不同，权力运作的立场不同，所以其对权力运行目的的希望也不同”[24]。卢梭认为，个别利益的一致才使得社会的建立成为可能，且这些不同利益的共同之点才形成了社会的联系。因此，治理社会就应当完全根据这种共同的利益[25]。不同社会治理主体所依赖以及所欲达成的利益与目的，与共同体调节规模与作用领域具有天然联系。例如，村域社会治理中社会公权力主体出于自治性需要，以维护和实现村域公共利益、集体利益和村民个人利益最大化为价值导向；乡镇政府以执行国家法制与地方政策，服务乡镇整体秩序为侧重点；农村基层党组织以执行党的路线、方针和政策，实现并完善对村域社会治理的领导地位为价值导向。另外，价值取向差别还延伸到村域社会治理中社会公权力主体内部以及村民个体与各类公权力主体之间。价值取向指引行为逻辑，治理价值取向的不同产生了多元权力主体的治理价值认同问题，进而影响到不同权力主体间的协同治理效果。基层行政权与村民自治权的错位，社会自治规则与国家法制的冲突，村域社会治理社会公权力运行的内部博弈等问题背后，都受到多元治理价值的支配，并体现为某一治理价值对其他治理价值的压制，以及诸项治理行动中淡化公共价值追求，取而代之的是对治理绩效的偏好。

其次，权力运行过程的程序性机制不够完善。如果说治理价值认同问题是导致村域社会治理权力运行不畅的理念因素，那么，与之对应的权力运行问题的制度性因素可以归结为程序性制度不完善。从权力运行过程的视角来看，乡镇政府行政权与村民自治权的错位以及社会自治规则与国家法制的冲突等问题，既反映出多元治理过程中治理主体之间权力运行衔接程序欠缺，也更加诠释出各治理主体自身权力运行的程序性控制不足。以乡镇政府行政权与村民自治权的错位为例：一方面，这一问题源于乡镇政府与村委会“指导-协助”法定关系实施机制的缺失。相关研究多指向《村委会组织法》未就这种“指导-协助”关系的边界、范围、程度、方式等内容进行具体说明，将此归结为权力运行衔接程序的法律规范缺失。另一方面，乡镇政府行政权与村民自治权各自的内部运行存在差异。在自上而下式的法治政府建设推进过程中，行政程序法治建设效果存在层级差异。在压力型行政体制没有得到有效疏解的前提下，乡镇政府“轻程序、重结果”的行为偏向依然普遍存在。程序观念淡薄与程序性制度欠缺同样存在于村民自治权的运行过程中。“村民自治中民主选举发展较快,但民主决策、民主管理、民主监督发展滞后是比较突出的问题”[26]，这一现象解释了经过民主程序授予的村委会权力运行过程逸脱于村民自治机制。进一步观察，造成村民自治“四个民主”偏斜的原因既涉及人口外流等自治环境的变迁，也包括村民自治立法与村规民约制定中，对程序性规范重视不足。

三、村域社会治理权力运行的优化思路

法治是现代化治理的内在要求，是乡村治理体系建设的根本保障。党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，宣示了乡村治理法治建设所面临的形式法治与实质法治相统一的时代课题。在此意义上，权力主体的价值整合以及自治、法治、德治的协同运行等客观需求，将法治乡村建设的重心指向了程序法治进路。在这一思路指引下，优化村域社会治理的权力运行，一方面需要强化村域社会治理权力运行的内部控制机制；另一方面需要健全村域社会治理权力运行的外部协调机制。

1.村域社会治理权力运行的程序法治转向。公权力依法运行是法治的内在要求。在这一法治理念的贯通下，由国家法、社会自治性规范以及党内法规等多元规范构成的村域社会治理整体性规范，是乡村多元治理权力体系运行的依据。按照亚里士多德对法治的经典定义，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[27]。按照哈贝马斯的程序主义法治观，“制定良好的法律”应当满足经商谈过程而生成的“合法之法”[28]的内在要求，以此回应多元价值与多元利益的冲突。在此基础上，村域社会治理的程序法治进路能够回应治理价值冲突与权力运行失范之困境。

村域社会治理的多元主体存在不同的治理价值与利益诉求，籍此形成不同价值偏向的治理规范支配着不同治理主体的权力运行。正如罗尔斯所指出的，“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现”[29]。因此，“通过程序的设置使不同的价值与利益要求达成共识，并藉此做出政治决策”[30]，不失为一种价值整合的有效方式。村域社会治理程序法治意味着：一方面，法律是村域社会治理的主体性规范，程序法治要求作为执法机关的乡镇政府应当“通过程序性规则为多主体的利益共生、合作共赢创造良性互动的机制，以程序保障治理过程的理性化、规范化”[31]；另一方面，社会自治规则是村域社会治理规范的重要组成部分，其制定与执行同样需满足程序法治的基本要求，具备正当完善的制定程序。由此，村域社会治理的程序法治，要求不同治理主体遵循程序性规则，有效规范权力运行，并通过互为开放的权力运行机制形成不同诉求的对话与协商，以此实现乡村多元治理的价值整合。

程序性规则欠缺是制约村域社会治理权力体系有序运行的制度性问题，尤其以社会公权力与其成员权利的冲突最为典型。前文分析已经指出，在无关法律授权或行政委托的情况下，司法权对介入社会公权力主体与其成员之间的纠纷，一直持保守态度。除非社会公权力行使所依据的自治规范具有明显违法的情况下，法院才会基于维护国家法制权威的立场对不合法的社会自治规范进行否定性评价。实践中，村委会等村域社会治理中的社会公权力主体通过制定与法律相抵触的自治规范谋取不正当利益的情形已经越来越少见，取而代之的是，通过窃夺民主决策程序，制造形式合法而实质违反法律规则与法治精神的自治规范，进而谋取不正当利益，侵犯其成员权益。在此情形下，国家司法权失去了监督社会公权力的切入口。对此，程序法治能够提供的解题思路是，国家公权力应当通过立法，完善和强化社会公权力运行的程序性监督，在满足形式合法性的基础上，国家公权力应当尊重与保障满足正当程序要求的社会公权力的运行。与此同时，具有形式合法性的社会公权力运行是否符合国家法保障的实质正当程序，则构成司法权监督社会公权力运行的新切入口。

2.完善村域社会治理权力运行的内部控制机制。一是继续推进乡村基层政权组织权力运行程序法治建设。法治政府建设的不断推进，为规范乡镇政府权力运行起到重要作用。近年来，各地方普遍制定了乡镇政府权力运行流程图，对部门职责、办事流程、监督方式等信息进行集中公开，以此规范政府权力运行。在缺乏统一规范的情况下，不同地区的乡镇政府权力运行信息公开的范围与程度存在差别。与此同时，政府权力运行程序的公开并不必然生成政府权力运行的合法性。为此，还有必要引入审查机制，由地方国家权力机关或上级政府对乡镇政府权力运行流程图的合法性进行把控。

二是完善村域社会治理中社会公权力主体的权力运行机制。自治规则是社会公权力运行的基础，其制定过程的民主化程度决定着社会公权力运行的内在合法性。以村民自治章程、村规民约、村民会议决定的制定与修改为例，尽管《村委会组织法》第27条规定上述规范的制定与修改需要向乡镇政府备案，以防止与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，但并未规定上述规范的制定与修改程序，由此可能造成上述规范仅具有“半个合法性”。对此，随着村民自治实践的不断深化以及农村新型社会组织参与治理的情形陆续增加，亟需通过完善立法来保障自治规范的制定程序。

三是推进农村基层党组织权力运行程序化建设。坚持和加强党对村域社会治理的集中统一领导首先需要强化党的自身建设，实现农村基层党组织权力的规范运行。对此，“不仅要把党内权力真正关进制度的笼子里，笼子里的权力也必须在党内法规轨道上运行”[32]。这意味着，村党组织的权力运行不仅需要规范支撑，同时还应当注重公正、公开以及程序优先的原则，推进党内议事、党务公开等制度的发展与完善。另外，新时代乡村治理不断强化了村党支部书记“带头人”角色，赋予了村党支部书记较大的权力空间。在此背景下，强化农村基层党组织的权力规制，还需重点探索对村党支部书记履职过程的监督与制约机制。

3.健全村域社会治理权力运行的外部协调机制。一是建立村委会“协助”乡镇政府工作的程序机制。为防范乡镇政府与村委会之间的“指导-协助”关系演变为“命令-服从”关系，在加强乡镇政府服务能力建设过程中，有必要对村委会“协助”乡镇政府工作的开展程序予以明晰和完善。对此，有研究指出，“协助”程序应当包括协助请求的发出、协助内容和具体要求、乡镇政府所能提供的保障、协助过程中的协商与沟通、责任承担等内容[33]。与此同时，村委会等基层组织特别法人地位的确立，为村民自治组织提供了参与政府购买公共服务的法律资格。在此背景下，通过政府购买公共服务的形式达成的“协助”，也离不开程序性机制建设。

二是建立村委会与农村新型社会组织的工作联动机制。《村委会组织法》规定村委会“应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设”。村委会作为具有国家建构属性的基层群众性自治组织，是村域治理的常在主体。相较于其他组织，村委会具有联结政府的制度性优势。随着公共服务市场化以及社会组织参与治理的作用不断发挥，加快推进社会组织立法已经提上日程。在此过程中尤为值得注意的是，需要区分村委会、居委会作为基层群众性自治组织与其他社会组织的功能区分，而非等同对待。

三是完善村党组织领导村域社会治理的实施程序。在乡村治理实践中，农村基层党组织，尤其是村党组织的领导作用主要通过负责人交叉任职和参与并领导民主议事的方式来实现。对此，完善村党组织领导村域社会治理的实施程序，一方面需要加强交叉任职工作的制度化与规范化，通过基层民主程序，不断巩固党建引领村域社会治理的合法性。另一方面，需要健全村党组织参与并领导的议事程序，在村级重大决策“四议两公开”制度的基础上，细化各个议事环节的开展方式。此外，乡镇党委基于与村级党组织的领导与被领导关系，在村域社会治理中发挥着重要作用。完善村党组织领导村域社会治理的实施程序，还必须考虑到乡村两级党组织的工作交流与汇报机制。

四、结语

法治是国家和社会治理的基本方式，在实现党的十九届四中全会要求的“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”中，法治通过为各治理主体参与乡村治理划定行为边界，支撑着乡村治理体制的有序运行。在传统乡土文化式微、市场经济发展以及个体主义观念影响下，推进村域社会治理法治建设，既是我国基层民主实践的必然要求，也是回应多元利益诉求以及加强社会整合的客观需要。现阶段，乡村治理法治化进程正经历从理念重塑过渡到制度展开的关键阶段，而治理体制牵动着治理的各项领域与各个环节。因此，推进乡村治理法治化，应当从治理系统的底层着手，只有厘清各个治理主体与各种治理资源，实现治理机制的制度化、规范化、程序化，才能进一步达成法治乡村建设的各项具体目标。