民法典时代《全民所有制工业企业法》的复兴

黎 桦

[提要]《全民所有制工业企业法》是我国国企改革“两权分离”阶段的经验总结。社会主义市场经济体制改革不断推进，股份制、公司制所代表的现代企业制度逐步成为国企改革的“主流叙事”，《全民所有制工业企业法》的适用随之走向衰落。进入新时代，我国重启国有企业分类改革，国有企业被分为公益类和商业类。公益类国有企业法人治理结构面临的法律困境使《全民所有制工业企业法》复兴成为必要。在民法典所确立的法人类型体系中，对除公司制法人之外的其他企业法人治理结构没有明确规定，有必要通过法律解释的形式，为全民所有制企业法人类型预留制度空间。与此相适应，《全民所有制工业企业法》应该做出体系化修正，使之符合公益类国有企业的基本职能和目标定位的需求。

一、问题与思路

改革开放40多年来，国有企业改革一直是非常重要的命题。1993年我国确立国企改革以建立社会主义市场经济体制为目标。彼时，代表现代企业法人制度的《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)开始正式实施。此后，以公司制、股份制为代表的现代企业制度逐渐成为国企改革的“主流叙事”。如今，未进行公司制改造的国有企业数量已近寥寥，在现代经济体系运行过程中的地位逐步式微。但是，公司制企业法人无法完全囊括我国国有企业实践中的经济运作形态。除《公司法》以外，还存在《中华人民共和国全民所有制工业企业法》(以下简称《全民所有制工业企业法》)。该法自1988年8月1日起施行至今，已30多载。纵观中国改革开放以来社会主义市场经济立法实践，《全民所有制工业企业法》的历史可谓悠久，功劳巨大。但是，在以公司制企业法人为主流叙事的国企运行环境下，全民所有制企业①的法人形态在国企法人治理结构中逐渐被边缘化。虽未被正式废止，但其实施范围和调整对象变得十分促狭。

2021年1月1日起，《中华人民共和国民法典》(以下简称民法典)正式实施。民法典第三章系统地规定的法人制度，对我国改革开放以来社会经济领域法人的基本类型和行为规则进行了有效的统合，法人被分为“营利法人”“非营利法人”和“特别法人”三类。该章第76至86条对有关营利法人设立登记、组织结构、运行规则等的规定，完全承袭了我国《公司法》中有关公司制企业法人的相关制度设计。亦即，民法典进一步夯实了公司制企业法人在社会主义市场经济体系中的主流地位，符合我国20世纪90年代以来国企改革的既定路径，同时也使得全民所有制企业等非主流的法人治理结构进一步被边缘化。

作为我国多年来经济体制改革经验的体现，公司制企业法人最契合社会主义市场经济运行的基本逻辑，将其作为国有企业的主流形态，是合理的。但并不意味着要完全废止除公司制企业法人以外的其他非典型国有企业治理形态。事实上，国有企业作为一类市场经济的参与者，由于与国有资本、国家公权力有天然联系，在社会主义市场经济运行中还担当着产业政策的执行者、政府管制的替代者、公共服务的提供者等多重身份，如何实现好这些非营利性的角色及职责，是国企改革必须面对的问题。[1](P.50)当国有企业承担这些公共利益职能时，以营利为目的的公司制企业法人形态可能就难以有效调适，有必要寻求其他非典型的法人治理结构。因此，近乎被“遗忘”的《全民所有制工业企业法》便有了特殊的适用空间。鉴此，本文将系统地回顾《全民所有制工业企业法》制定、实施和走向衰落的历程，结合当下国企改革的基本目标和实施框架，论证该法不应径行走向消亡，有必要通过适度修正、改造和调适，使其融入民法典所确立的法人类型框架中，更好地为新时代的国企改革服务。《全民所有制工业企业法》因此可能迎来“复兴”。

二、缘何产生：《全民所有制工业企业法》的制定背景与立法突破

(一)《全民所有制工业企业法》的制定背景

1988年8月1日起实施的《全民所有制工业企业法》可以看作是改革开放后对我国国有企业改革第一阶段成果的总结。在确立公司制、股份制的改革方向以前，20世纪80年代我国国有企业改革的主流叙事模式是“两权分离”机制，即通过国有企业所有权与经营权的适度分离，增强其经济活力、提高经济效益。为此，国有企业的两权分离改革阶段经历了1979年的国企扩权改革、1981年的工业生产经济责任制、1983年和1984年的企业“利改税”、1986年的承保租赁制等。[2](P.118)在此进程中，《全民所有制工业企业法》综合反映了两权分离体制下的特殊的国有企业法人治理结构。

在《全民所有制工业企业法》正式实施前，1987年1月1日起实施的《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)，依据当时我国经济体系运行的现实状况，明确赋予全民所有制企业、集体所有制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业五类企业法人资格。②彼时，由于改革开放尚处于摸索阶段，民营经济在国民经济体系中占比不大，其形态主要体现为个体工商户、农村承包经营户、个人合伙等特殊的自然人或非法人组织。在此背景下，《民法通则》并未正面表述对民营企业的企业法人资格的确认。除外商参与投资的企业外，全民所有制企业和集体所有制企业处于国民经济体系的主流地位。《民法通则》对全民所有制企业的企业法人形态进行了详尽规定，明确了其设立目的、登记注册、内部组织、权利义务、法律责任等相关法律问题。可以这样认为，《全民所有制企业法》在当时企业法人制度体系中的重要性，并不亚于当前《公司法》所发挥的举足轻重的作用。

(二)《全民所有制工业企业法》的立法突破

相较公司制、股份制的现代企业法人治理结构，全民所有制企业的运行规则有很强的计划经济属性，保留着那个历史条件下政企不分的特色，仅仅是计划经济向社会主义市场经济过渡时期的一种“权宜之计”[3]。但是，从《全民所有制工业企业法》制定时的时代背景来看，这部法律是当时国有企业10年改革经验的沉淀，是一部“搞活企业的重要法律”，它“总结了经济体制改革的成功经验，根据所有权与经营权分离、党政分开、政企分开的原则”设置企业的运行规则，“为搞活企业和深化改革提供了强有力的法律保障。”③当时的法学界认为，《全民所有制工业企业法》的制定和颁布“是我国企业立法的一个里程碑。”[4]

从当时的情势来看，《全民所有制工业企业法》至少在如下三个方面实现了制度突破：第一，全民所有制企业的经营自主权得到了最大程度的保障。该法在第2条第二款规定，对于国家授权经营管理的财产，企业享有占有、使用和依法处分的权利，从法律上否定了国有企业的“国家所有即等同于国家直接经营”的观念，在法律文本上明确和保障企业的经营自主权。第二，明确了以厂长(经理)负责制和企业职工大会民主管理为主要形式的法人治理结构。一方面，厂长(经理)被明确为国有企业的决策权核心，对企业承担全面的管理职权和责任；另一方面，通过明确和充实职工代表大会相关权利的形式，强化职工代表大会的民主监督、民主管理功能，肯定和强化了企业职工的主人翁地位。第三，调整和修正了国家管理企业的方式。《全民所有制工业企业法》单设的第六章规定“企业和政府的关系”，力图实现从对企业的直接行政管理向间接引导和管理的方式过渡。在当时的体制环境下，该法最大程度地尊重了企业的经营管理自主权。[5]

当前，我国的社会主义市场经济体制日趋成熟，公司制、股份制已经成为企业组织和运营中“默认选项”，上述立法突破就显得有点不太亮眼，甚至因为保留了过渡时期的计划经济色彩而看起来有些陈旧。但是，这部法律体现了我国改革开放初期的阶段性改革成果和中国特色，在20世纪80年代那个改革刚刚起步、社会主义市场经济体制尚未十分明确、国有企业的改革方向处于讨论和争议的时代，《全民所有制工业企业法》呈现的立法成就具革新意义，其时代价值不容否认。

三、缘何衰落：公司制企业法人成为国企改革的“主流叙事”

实际上，《全民所有制工业企业法》对调整国有企业的组织和运行活动发挥作用的时间较短。1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出国有企业改革的目标是建立起“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。1993年12月29日，第八届全国人民代表大会常委会第五次会议通过的《公司法》弥补了《民法通则》对企业法人的粗糙规定，逐渐成为我国企业法人领域的最重要的单行立法。此后，代表着现代企业制度的公司制、股份制逐渐成为国有企业改革的“主流叙事”模式，公司制企业法人渐次演化为国企法人治理结构的主流形态。彼时，《全民所有制工业企业法》虽未被废止，但其适用对象和适用范围在国有企业整体中的权重不断减少，渐趋边缘化。

(一)公司制企业法人成为国企改革“主流叙事”的演化机理

1992年以前，国企改革的主要思路是所有权与经营权的两权分离理论。但该理论存在“先天不足”，在实践中挫折不断，未能如期为国企改革指明方向。可以认为这是《全民所有制工业企业法》在适用过程中走向衰落的直接(理论)原因。

“两权分离”的理论依据是前苏联学者维涅吉克托夫于1948年的著作《论国家所有权》。该书认为，国有企业的资产由国家享有所有权，企业本身只享有经营权。[6]而从民法财产权利理论来看，所谓“经营权”其实是由国家所有权所派生的，所有权享有完整的占有、使用、收益、处分四项权能，而企业的经营权则从中“分离”出所谓的占有、使用和处分权能，④由后者在形式上“独立”实施，企业财产的最终收益权依然归属国家。[2](P.120-121)这种理论的先天缺陷在于：作为由国家所有权所派生、分离出的经营权的享有者，国有企业仍然不具有独立支配的可完全行使的使用、收益、处分等权能的财产，又何谈独立的法人人格？“两权分离”的理论框架显然无法真正解决国企运营过程中因政企不分所造成的低效状态，企业经营自主权仅是一种形式上的、处处受到制度和体制限制的权利。[7]另一方面，依托于“两权分离”理论所生的厂长(经理)负责制也难以称得上是一个科学的法人治理结构，它本质上是在企业内部仿效与行政机关办事逻辑相近似的“首长负责制”与“民主集中制”的结果。[8]这种治理结构欠缺企业内部机构之间的相互制衡，很容易使企业在运营中呈现行政管理化色彩，企业内部不易做出有效率的决策，与现代企业制度中的民主管理、内部制约、维护投资者利益等价值目标相悖，难以真正落实企业经营管理自主权。[9]正因为如此，20世纪80年代，“两权分离”经历了数轮改革实践，均未能引领中国的国有企业走出困境。由此，《全民所有制工业企业法》推广适用的理论根基被颠覆，该法的生命力呈现淡化趋势。

1993年以后，社会主义市场经济体制的改革目标正式确立，以公司制、股份制为代表的现代企业制度逐渐成为市场经济的“宠儿”，也成为国企改革的“主流叙事”模式。依托于《公司法》的现代企业法人治理结构具有较为坚实的理论基础，其制度优势不断在实践中得到发掘，《全民所有制工业企业法》的适用空间被压缩。此后，全民所有制的企业法人治理结构不再是中国国有企业的主流形态。

相较全民所有制企业制度，现代公司制企业法人的制度优势可以主要涵盖为如下三个方面：第一，最大程度地尊重了国有企业的经营自主权，真正意义上实现了国企的独立法人资格。《公司法》第3条正式明确了公司享有的独立法人财产权，并以有限责任制的形式，明确了公司股东、公司与公司债权人之间的权利义务关系，企业的独立法人地位得到了形式和实质上的双重确认。[10](P.52-53)第二，以股东(大)会、董事会、监事会为代表的相互分工、相互制衡的公司法人治理结构，是一个相较厂长(经理)负责制更加科学、民主的治理结构。它既有利于做出符合企业效率需求的内部决策，又有利于对公司大股东、董事、高级管理人员等侵犯公司权利的行为做出有效监督。第三，企业资本的股份化使得国有企业的运营焕发了生机。在企业资本股份化条件下，企业的价值可以通过资本的流通、变现得以体现，国有企业得以融入市场经济运作，优胜劣汰；另一方面，企业资本的股份化也方便国有企业引入其他形式的民营资本，促进多种所有制经济公平竞争、共同发展。

(二)“夹缝”中生存的《全民所有制工业企业法》

进入21世纪后，我国绝大多数国有企业逐步完成了公司制、股份制改造，《公司法》成为调整国有企业法人治理结构的最基本法律制度。《公司法》实质上已取代《民法通则》第三章对法人制度的规定，成为实践中企业法人制度的最主要法律依据。2017年10月1日起，《中华人民共和国民法总则》(以下简称《民法总则》)正式实施，该法在统合改革开放以来我国法人制度立法经验的基础上，将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类，2021年实施的民法典全部保留了《民法总则》的法人类型框架。根据民法典第76条的规定，营利法人是指“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人”，它“包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。”从该条基本文义来看，营利法人除了包含公司制企业法人外，还包含“其他企业法人”，但民法典并未明确此处“其他企业法人”的具体内涵和类型。而在民法典第77至86条所有有关营利法人的具体规定中，营利法人的设立条件、内部组织、运行规则、权利义务、法律责任等近乎与《公司法》所规定的公司制企业法人治理结构无任何区别，本质上是民法典对公司法律制度的概括性重述，存在比较严重的规则重复问题。[11]换言之，民法典所规定的营利法人实际上以公司制法人为预设的调整对象，忽略、淡化了其他类型的企业法人。民法典的法人制度在观念上形成了如下等式：“营利法人=企业法人≈公司制企业法人”，由此进一步确立、夯实了公司制企业法人在国企改革中的“主流叙事”地位，《全民所有制工业企业法》的适用进一步被边缘化。

当下，《全民所有制工业企业法》的适用空间已十分狭小。但是，该法未被废止，全民所有制企业依然作为一类特殊的企业法人存在。实践中，在一些残留有计划经济痕迹、体制改革不充分的领域，《全民所有制工业企业法》可能会在向社会主义市场经济体制改革过渡期的“夹缝”中得到阶段性的适用。

比如，中国的电力行业、铁路行业均曾适用过全民所有制企业的法人治理结构。进入21世纪后，作为体制改革较缓慢的两大自然垄断领域，改革进程均呈现出“政企合一式的政府部门→全民所有制企业→股份制、公司制的国有企业”的改革规律。在2002年以前，中国的电力行业实行的是“一套班子，两块牌子”的体制，电力工业部同时也是国家电力公司，政企合一。2002年，国务院实行电力体制改革，推行政企分开，在国家电力公司部分单位的基础上成立国家电网公司，其性质即为全民所有制企业，而电力行业的行政监管职责则另行成立国家电力监督管理委员会[12](P.22)。直至2017年，国家电网公司正式由全民所有制企业改制为国有独资公司，更名为国家电网有限公司，电力行业完成了由全民所有制企业法人向公司制国有企业法人的改造。铁路行业的改革进程与电力行业相类似：在2013年以前，铁道部同时承担铁路行业的经营与监管，实行高度的政企合一体制；十八届三中全会以后，铁道部被裁撤，在交通部下设国家铁路局承担铁路行业的监管，另行依照《全民所有制工业企业法》成立中国铁路总公司，负责铁路行业的经营，实现了政企分开；直至2019年6月，中国铁路总公司正式由全民所有制企业改制为国有独资公司，“中国国家铁路集团有限公司”挂牌成立。

由此可见，在我国一些垄断性行业的改革进程中，全民所有制会作为一个阶段性的企业形态得到短暂适用，《全民所有制工业企业法》实质上发挥了从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制“过渡”中制度推进的作用。除此之外，在我国一些实施专营专卖体制的经济领域，至今尚未进行市场化改革，全民所有制的企业法人结构有可能继续存在。比较典型的是“中国烟草总公司”。作为全民所有制企业，该公司与国家烟草专卖局“一套机构、两块牌子”，在烟草行业内部实行“统一领导、垂直管理、专营专卖”。[13]而在一些涉及社会公共利益、难以完全推行市场自由竞争的国家管制性行业，也曾有学者建议将全民所有制企业作为一种平衡市场经济与政府管制的“权宜之计”。比如，中国的彩票行业目前由民政部下设福彩发行管理中心、体育局下设体彩管理中心经营，本质上是由官办事业单位代行企业职能，此种自我运营、自我监管的体制产生了诸多乱象。对此，可依据《全民所有制工业企业法》成立“中国彩票总公司”，与彩票的监管机构并行，实现“政企分开”。⑤

四、缘何复兴：国企分类改革背景下法人治理结构之突破

(一)国企分类改革的基本框架

进入新时代，我国国企改革开始有了新的语境和思路，根据中发[2015]22号《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)的规定，要“分类推进国有企业改革”，将国有企业分为商业类和公益类两类国企。“通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。”实践中以营利为目的的公司制企业法人治理结构，只能应对商业类国企的治理问题，无法回应公益类国企的特殊职能和法律性质的需求。因此，《全民所有制工业企业法》有了复兴的契机。

根据《指导意见》，我国国有企业划分为商业类国企和公益类国企两类，商业类国企又进一步分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”(以下简称“竞争性国企”)和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”(以下简称“功能性国企”)。根据具体类型的不同，各类国有企业在运行中将适用不同的社会目标、资本形式、法人治理结构和评价体系。

从经济学角度来看，公益类国企、功能性国企和竞争性国企所提供的商品或服务的属性差别明显。[14]公益类国企提供的商品或服务属于公共产品，行业特征具有垄断性，如国防、军工、教育、社保等等，在投资形式上要以国有独资为主，以确保公共福祉；功能性国企提供的商品或服务属于私人产品，但行业特征呈现出一定的自然垄断属性，使其无法实现经营者之间的有效竞争，如铁路、航空、电信等等，在投资形式上要保持国有资本控股，同时支持非国有资本参股，以实现适度竞争；竞争性国企所处领域提供的商品或服务属于纯私人产品，行业特征呈现出高度的竞争性，如电子、餐饮、娱乐等等，该领域要完全按照市场化的逻辑运营，尊重资本多元化，国有资本仅适度参股即可，以保障充分的自由竞争。

不管是竞争性国企还是功能性国企，其基本运营目标都是保证国有资产保值增值、提高市场竞争能力。竞争性国企和功能性国企承载一定的实现国家产业政策功能和战略性功能，从本质上讲，不妨碍此类企业要契合以营利为目的的企业法人之定位。换言之，竞争性、功能性国企与我国改革开放以来国企改革的既定目标相一致，应该继续保持和完善以营利为目的的公司制法人治理结构。与之相比，公益类国企则有其特殊性，它并非以营利和提高市场竞争能力为运营目标，而是要求“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”，“提高公共服务效率和能力”。易言之，虽然公益类国企也称为“企业”，但不以营利为目标，而是以落实一定的社会公共服务职能为定位。在公益类国企的考核体系中，企业是否具有市场竞争力、国有资产是否有所增值等营利性标准都不是主要考核指标，而是要“重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力”⑥，即以落实社会公共服务职能的具体质量为核心标准。

(二)公益类国有企业法人治理结构的困境与突破：改造全民所有制工业企业法

国企分类改革将公益类国企与商业类国企区分，其意义在于，它有助于进一步厘定政府在设立国有企业过程中不同的目标定位和评价体系。在设立和运行国有企业的过程中，政府有可能是一个“经济人”，此时，国企运营主要以国有资产保值增值这一效益性目标为考评体系，为实现这个目标，就有必要以股份制、公司制的形式赋予其独立法人地位，实现政企分开，促进其参与市场公平竞争；但政府也有可能是一个“准政治人”，即以组建国有企业的形式，由其代行一定的社会公共服务职能，以实现政府在社会公共治理、提供公共物品、提高社会保障等方面的公共目标，此时，为了促进社会公共服务职能的有效实现，就没有必要强制其必须盈利。[15]在政府作为“准政治人”组建和运营国有企业时，“政企分开”就成为一个伪命题，因为“政企分开”会淡化政府作为国家所有权人在企业运行时应该发挥的作用，[16]会影响政府在落实社会公共服务职能过程中的正当监管、责任追究等职责。因此，国企分类改革规划是对我国上一阶段国企改革单纯把公司制、股份制作为“主流叙事”做法的一种纠偏和微调，它更能满足国有企业行使不同职能时的异质化制度需求。[17]

但是，从我国民法典所规定的法人类型体系来看，公益类国企缺乏与之相对应的独立的法人治理结构，这将有可能影响国企分类改革的有序推进。上文已述，民法典对营利法人的规定几乎完全以公司制企业法人为模板，除了公司制之外还包含哪些“其他企业法人”，民法典第76条语焉不详。依照民法典“营利法人=企业法人≈公司制企业法人”的立法语境，不论公益类国企是否采取公司制的法人治理结构，都必须符合“以营利为目的”的基本要求，这又与公益类国企的职能定位相悖。概而言之，在《公司法》和民法典营利法人制度所设立的企业法人框架下，公益类国企缺乏与其职能定位相匹配和适应的法人治理结构。[18]

现有的法律体系是否存在一个非公司制的法人治理结构框架，使其能满足公益类国企运行的现实需求？答案是否定的。但是，从现行法律法规中，《全民所有制工业企业法》是最接近公益类国企的法律性质与功能定位的。如上所述，《全民所有制工业企业法》带有浓郁的时代特色，主要表现为企业治理过程中的政企不分。这种“政企不分”无法满足商业类国企运营的独立性要求，但很适合以落实社会公共服务职能为主旨的公益类国企。政府为实现社会公共利益，必然要对公益类国企正当履行职能进行系列干预和监管，此时，适度的“政企不分”反而有利于公益类国企实现既定功能。比如，全民所有制企业不将企业资本换分为等额股份，而是由国家独资经营。对商业类国企来说，它不利于构建起企业真正意义上的经营自主权，也使得资本无法在市场上顺畅转让、无法准确反映企业效益。但对公益类国企来说，这种独资经营的状态反而方便政府对公共服务进行有效控制，能够保证实现企业的社会职能。由于国有股权设置目标的公共属性，股权转让可能导致国有资本在某一领域退出或丧失控制地位，进而损害在特定领域的社会公共利益。[1](P.5)再比如，全民所有制企业中实施的厂长(经理)负责制，实际上是移植政府部门的“首长负责制”，对商业类国企来说，它不利于在企业法人内部建立起有效的分工、制衡体系，也不利于实现政企分开；对公益类国企来说，它反而有利于企业承担的社会公共服务职能的“落实到位”，有助于建立起政府公共职能实施时的权、责、利一体化体系。

由此可见，在国企分类改革的大背景下，曾经一度被摒弃的认为跟不上时代需求的全民所有制企业法人治理结构，却彰显出新的生机与功能。有必要对《全民所有制工业企业法》进行适度改造，建立起与公司制法人相并行的、满足公益类国企运营需要的新型法人治理结构，使《全民所有制工业企业法》得以“重生”。

五、如何复兴：民法典时代《全民所有制工业企业法》的体系化修正

2020年全球突发新冠疫情期间，国有企业在应急保供、医疗支援、促进复工复产、稳定产业链和供应链等方面发挥了巨大的作用，这些社会职能大大超出了公司制企业法人纯粹以营利为目的的功能定位。[17]在2020年6月30日召开的中央全面深化改革委员会第十四次会议上，通过了《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》，会上强调了国有企业“是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是当执政兴国的重要支柱和依靠力量”。[19]可以说，未来几年国有企业的社会公共职能将会进一步彰显和强化。在国企分类改革语境下，作为配合公益类国企的改革与发展的制度安排，有必要将《全民所有制工业企业法》改造成一类特殊的企业法人制度，以符合公益类国企落实社会公共服务职能的基本要求。一方面需要在民法典所奠定的法人类型框架下，明确全民所有制企业的具体法人性质归属；另一方面需要对《全民所有制工业企业法》进行系统的体系化修正和完善，使其符合公益类国企的基本职能、目标定位和时代需求。

(一)明确民法典框架下全民所有制企业的法人类型

在民法典所构建的由营利法人、非营利法人和特别法人组成的法人制度体系中，全民所有制企业法人并不是一类法人形态，但不表明全民所有制企业法人难以容纳于现行法人制度。通过妥切的法律解释，民法典框架下的法人类型完全可以包容全民所有制企业法人。可以这样认为，全民所有制企业法人类型的存在和适用具备充分的制度空间。

从文义解释的角度审视，全民所有制企业法人可以被归为民法典第76条“其他企业法人”中的一种类型，与之相似的集体所有制企业法人亦可归为此类。但是，这意味着全民所有制企业在法人类型上会被界定为营利法人，即民法典第76条第一款所规定的“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人”。从基本法律性质来看，公益类国企的设立和运营以落实特定政府公共职能为目标，并不旨在取得、分配利润，在一些特殊情况下，甚至为了实现特定公共职能而“政策性亏损”，这便与营利法人的基本性质不相容。如果将全民所有制企业法人完全纳入营利法人框架，就无法有效地解决公益类国企法人治理结构缺位这个问题。

因此，与营利法人相比，非营利法人或特别法人更适合作为全民所有制企业法人的法律性质定位。从国外国有企业法律制度运行的经验来看，公益类国企常被界定为以实现特定公共利益为目的组建的特别法人。比如，在国有企业运营体制与中国相似的新加坡，国有企业的法人类型即被明确划分为两类：其中一类国有企业被视作营利性的公司制企业法人，政府通过设立若干资本公司，以控股或参股的形式进行运营，这类国有企业与我国的商业类国企定位相类似；另一类则是不以营利为目的的“特别公法人”，它们承担有一定的社会公共服务职能，由政府出资和运作，这一类企业与我国的公益类国企相近。[15]由此观之，特别法人的定位更适合全民所有制企业。[18]但是，我国民法典对特别法人类型的界定却使全民所有制企业难以容纳其中。与新加坡特别法人“落实特殊职能”的定位不同，我国的特别法人其实更像是对营利法人和非营利法人的一种“补充”和“兜底”，并不是一个内涵清晰的独立法人类型。[20]民法典第96条明确规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”本条不存在“等”字，亦即，明确将特别法人限定为仅包含上述4类，使得全民所有制企业法人解释为特别法人失去了制度空间。

分析民法典所奠定的法人类型框架，非营利法人是最能容纳全民所有制企业的法人类型。民法典第87条第一款规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。”非营利法人的这一概念界定方式完全可以统辖公益类国企的运作职能。第二款规定：“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”本款内容中“等”字的存在使全民所有制企业完全可以容纳于非营利法人的概念体系之中，没有突破民法典法人制度的基本文义框架。

概而言之，将全民所有制企业界定为非营利法人，一方面能使民法典所规定的法人类型体系与现实中各类法人的实践运行状况更为相符，使民法典的法人制度框架更自洽；另一方面，也解决了营利法人制度与公益类国企职能目标不统一的矛盾，为通过《全民所有制工业企业法》调适公益类国企法人治理结构空缺之困境奠定了法理基础。

(二)实现《全民所有制工业企业法》的体系化修正

《全民所有制工业企业法》毕竟是20世纪80年代的立法产物，相较《公司法》更符合公益类国企的职能和目标定位，但它携带有过多的计划经济色彩，存在较多不太适合新时代需要的制度设计。因此，必须对《全民所有制工业企业法》进行体系化修正，使其真正符合新时代公益类国企实践运营的现实需求，使该法实现从“计划经济体制遗留法”向“社会公共利益保障法”的转变。

首先，在立法形式上，《全民所有制工业企业法》的名称应当做出调整。应删除“工业”二字，将名称修改为《全民所有制企业法》。事实上，“工业”二字在该法中的具体内涵和意义一直不明晰，全民所有制企业实践中的具体经营范围也并不仅限于工业领域。现实中，不论是官方文件还是民间习惯，也都倾向于直接称呼企业为“全民所有制企业”而非“全民所有制工业企业”。调整立法名称可实现全民所有制企业立法文本与现实语境的完全相符和对接。

其次，在全民所有制企业的资本问题上，应对其企业资产权利属性与投资方式做出调整。现行《全民所有制工业企业法》第2条第二款规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。”据此，全民所有制企业实行的是国有独资形式，此处的“国有独资”指的并不是股份制条件下的国有独资公司，它并不以量化资本或股份的形式运营企业。而分类改革要求公益类国企“可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。”⑥即原则上要求国有独资，但在条件允许时，依然可以通过多种形式鼓励非公资本适度参与。只不过，为了确保社会公共服务职能的有效实现，此时的投资主体多元化不适宜依照股份制的逻辑进行收益权的划分，政府理应有权力对参与全民所有制运营的非公经济进行规制和控制。因此，可以考虑将本款内容修正为：“全民所有制企业的财产属于全民所有，国家依法授予企业经营管理。全民所有制企业为了实现法定职能，有权通过购买服务、特许经营、委托代理等方式与其他国有企业、非国有企业进行合作。”

再次，在全民所有制企业的内部治理结构问题上，应对其以厂长(经理)负责制和企业职工大会民主管理为代表的内部组织结构做出适度调整和完善。现行《全民所有制工业企业法》同时规定了厂长(经理)负责制与企业职工大会民主管理制度，在当时的条件下，企业的职工大会民主管理一定程度上会对厂长(经理)的行为进行有效监督和制衡，预防后者滥用权力。[5]但从公益类国企运营的现实需求来看，该类企业是以满足特定的社会公共服务为目标，在公共服务的质量体系、定价方式、成本收益、技术条件等专业性问题上，企业职工大会的民主管理可能难以开展符合专业要求的有效制衡与监督。

最后，在全民所有制企业的外部控制问题上，应建立起全面、体系、科学的政府监管与责任追究体系。既然要求全民所有制企业以落实特定社会公共服务职能为目标，就不能以尊重企业经营自主权为由，放松对企业运营过程的全面监管；恰相反，政府针对全民所有制企业的监管强度和控制力度应显著超过公司制的国有企业法人。它主要体现在两类法律手段的综合实施：其一，强化对全民所有制企业的准入和退出控制。该控制主要是指应建立全民所有制企业名录制度。应当依照行政区划和国民经济行业分类的不同，针对各领域全民所有制企业设置名录，向社会公开，并根据市场经济条件的变化，实时对目录进行更新和调整。一些伴随着社会发展能够逐渐交给市场自主竞争解决问题的领域，全民所有制企业应当有序退出，或转型为公司制的商业类国企继续运营，防止全民所有制企业“只进不出”，确保全民所有制的企业形态“有所为、有所不为”。[17]其二，强化对全民所有制企业运行的过程控制。应当在尊重全民所有制企业业务性质和实际情况的前提下，健全对全民所有制企业运行的全程预算控制，防止国有资产流失；应当根据全民所有制企业公共服务的领域、属性和成本状况，建立起符合企业实际情况的有关价格、质量、标准、规格的全程公共规制体系；应当根据全民所有制的运营绩效和公共服务的提供情况，健全对企业的考核评价体系；应当在全民所有制企业未达到有关预算控制、公共规制、考核评价等方面基本要求时，建立健全与其违法行为相匹配的法律责任追究体系。

结语

《全民所有制工业企业法》堪称中国改革开放企业改革法制发展的历史见证。从起草到公布，从普遍实施到逐渐衰落，该法映射出我国各个阶段国企改革的指导思想、基本进程、面临的困难和最终取得的骄人成绩和良好的社会效果。在民法典进一步夯实和稳固公司制企业法人地位的当下，《全民所有制工业企业法》的适用空间逐渐缩小，几乎到了被“遗忘”的境地。但是，在国企分类改革的大背景下，全民所有制企业独特的法人治理结构和运行逻辑因其更贴合公益类国企运行的实践诉求，有必要对其系统地改造，使其“重生”，以回应公益类国企改革对法律的现实需求，使一部行将消亡的法律在新时代重新焕发生机。

注释：

①在《全民所有制工业企业法》的法律文本中，除第2条将该类企业称为“全民所有制工业企业”之外，其他法条均直接简称为“企业”。而在实践中，作为一类特殊的企业法人形态，不论是日常生活还是官方文本中，均倾向于称呼全民所有制工业企业为“全民所有制企业”，省略了中间的“工业”一词。本文对全民所有制工业企业的分析沿用了这一称呼习惯。

②《民法通则》第41条。

③有关当时对《全民所有制工业企业法》基本内容和社会意义的深入介绍可参见宋燕妮：《搞活企业的重要法律——〈中华人民共和国全民所有制工业企业法〉若干重要问题规定的简介(一)》，《人民司法》1988年第3期；李菡：《搞活企业的重要法律——〈中华人民共和国全民所有制工业企业法〉若干重要问题规定的简介(二)》，《人民司法》1988年第4期。

④《全民所有制工业企业法》正面确认了这一“两权分离”理论，该法第2条第二款规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”

⑤代表性论述可参见：段宏磊，杨成，周东华：《中国体育彩票产业职能重合行为的法律规制——基于俄罗斯〈保护竞争法〉的经验启示》，《天津体育学院学报》2018年第6期；杨成，段宏磊，李丽：《中国体育彩票法律规制结构的制度改进》，《武汉体育学院学报》2016年第5期。

⑥中发[2015]22号《关于深化国有企业改革的指导意见》第二节第(六)段。