数字治理的发展逻辑解析*

樊 博，王 妍

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

一、引言

随着我国社会在政治、经济等领域的高速发展，“互联网+”、云计算以及5G等科技领域的前沿信息技术也相继在我国得到普及与进步，标志着我国已经进入数字化快速发展的时期，即大数据时代[1]。早在2000年，数字化、网络化、技术化就引起广泛关注，“数字政府”就已经被提出。2018年，习近平总书记在致首届数字中国建设峰会的贺信中指出：“当今世界，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用”[2]。他强调建立基于大数据的管理决策与治理机制，进一步彰显“数字治理”的重要地位。显然，无论是“数字政府”还是“数字治理”，其背后共同的逻辑都是“数字化”。当前，我国正处于信息智能社会的关键转型期，广东、上海、北京、浙江等发达地区在治理模式上进行了初步探索，如“最多跑一次”“最后一公里”等。在这些实践中，政府开始与社会力量开展合作，由单向线下交流转为双向线上融合，利用互联网等技术手段进行数据采集、识别和利用，为了解社会所需、促进公民参与、提高工作效益与政府现代化治理水平等作出了巨大贡献。可见，“数字治理”正在我国稳步推行。

然而，从大量的理论文献与实践表述中可以发现，数字治理的内涵和逻辑还不够清晰，仍存在不少问题：一、电子政务、数字政府、数据治理、数字治理等概念模糊混乱，概念演变的先后顺序以及关系范围界定不明；二、既有研究侧重于概念阐述与实践描述，缺乏对现阶段主要治理模式——数字治理的系统梳理和探讨；三、缺少对数字治理发展逻辑与核心内容的关注，对大数据的利用及应用研究较少。可见，数字治理作为一个较为抽象宽泛的概念和领域，其基本定义、核心任务及发展逻辑仍需进一步探讨。

因此，本文基于已有研究，结合对比思考，首先梳理电子政务、数据治理、数字治理等的发展脉络，界定相关概念；其次，探讨现阶段数字治理的核心任务及内在发展逻辑，即操作层面上的“治理数据”以实现无缝隙服务与控制层面上的“依据数据进行治理”以实现源头控制与决策。

二、“数字治理”的概念辨析

目前，学界在与“数字治理”有关的“电子政务”“数字政府”“数据治理”等领域已有不少研究。以下对几个主要概念进行梳理。

(一)电子政务与数字政府

国际学术文献总结了电子政务的发展阶段模型，总体上分为“数据编目与公开”“政府社会双向互动”“在线事务处理”“跨层级纵向整合”“跨职能横向整合”以及“无缝隙服务”[3][4]280。在此基础上，本文将电子政务发展大致分为早期萌芽与后期成熟两个时期。早期的电子政务主要包含前三个阶段，通过运用网络技术来提高政府工作效率，改变传统服务模式。在此期间，电子政务的五大应用领域被提出，即“政府提供信息与服务、政府部门间应用、部门内应用、核心数据应用以及政府电子化采购”，并从社会建构视角关注技术与社会的互动[5]。随着研究的深入，电子政务的参与主体和互动模式得到进一步明确，主要包含G2G、G2B、G2C等内容[6]。也有不少学者关注网络政府，发掘政民互动的新方式，克服电子政务中存在的数字鸿沟、公民单向参与等局限[7][4]261。此外，从欧美等发达国家来看，电子政务指向性更强即“服务”，包括提供服务信息，改善和提高政府公共服务质量[8]，拓宽民主参与渠道[9]等内容。总体来看，电子政务早期阶段中服务的“单向性”特征明显，公众主要是为了获取信息或服务而非参与互动交流，其参与水平也受到技术、环境等方面的制约[10-11]，在本质上仍是一种“政府管理”。

后期的电子政务主要包括后三个阶段，电子政务发展到这个阶段又被称为“数字政府”。政府由原来的单向服务供给逐渐向跨部门、跨层级转变，开始强调“政民互动”，试图通过整合与协同治理完成数字化转型[12]。显然，数字政府更强调信息技术与政府组织、政务流程、行政审批等方面的融合[13]，倡导以大数据、大平台等为战略导向，通过数字化、协同化以及共享化进行实施[14]。国外相关研究开始较早，例如英国通过提出“数字政府即平台”战略[15]来实现在政府顶层设计、基础建设、社会服务等各个领域的全要素数字化转型[16]，提升政府管理的数字化与服务供给的智能化水平[17]。相较于电子政务早期阶段而言，后期发展的本质是一种“数字化形态”。

(二)数字政府与数据治理

国家治理体系和治理能力现代化的实现途径之一是创建数字政府，即通过信息互联互通，在跨层级、跨部门、跨职能中进行流程再造和业务整合。这项工作的核心是建立内外数据共享平台[18]，其中，业务流转化为数据流的过程即被称为数据治理。徐雅倩等梳理了数据治理从私人组织“指向数据”的治理到政府组织“依据数据”治理的发展历程，从组织视角定义数字政府，认为“依据数据的治理”已经成为以“数字政府”为替代的新主题，主要依靠信息技术实现与利益相关者沟通交流等基本使命[19]。显然，数字政府与数据治理是分不开的，无论是从组织视角、发展视角还是治理模式上看，数字政府要想实现政民互动与效益提高，就必须提升数据治理的能力。

关于数据治理内涵的研究，不同学者给出了不同定义。科尔曼(Coleman)最早关注企业中的数据治理，将其界定为“公司管理数据的数量、一致可用性和安全可控性”，是过程、标准与策略的集合[20]。也有学者从数据管理过程、责任和操作技术方面进行补充[21]，定义数据治理是集中人、过程和信息技术等的数据管护过程[22]。卡特里(Khatri)等类比定义政府组织中的数据治理，提出数据治理即数据资产的决策制定与权责划分[23]。显然，数据治理着重强调“过程”，遵循数据生命周期对数据进行收集、整理、分析、存储、输出与利用[24]，同时也包含数据管控与监督等操作性内容，挖掘数据信息并提升数据利用价值。区别于数据管理，治理更强调协同，也就是说，“数据协同”是打破“孤岛”局面、推进数据治理的基础和关键[25]29。然而目前，数据治理主要侧重于信息技术层面，多附属于技术管理和项目管理中，是一种技术过程。

(三)数据治理与数字治理

不同于数据治理，数字治理是在技术能力进步与价值要素突显的共同作用下出现的，即在信息技术快速发展的同时，社会治理范式也开始向公共治理范畴演变，公民地位愈发突显，参与能力大大增强，“以公民为中心”的价值体系逐渐形成，由此出现“数字治理”。目前学界对其定义有狭义和广义之分：狭义上关注各个治理主体间的互动[26]，其中原则规范如透明、公平、道德、法制等与治理主体如政府、企业、市民社会等是两大重要内容体系[27]141；广义上强调信息数字技术与整个社会运行过程的整合以进行综合治理。颜佳华等人指出，数字治理是数字要素与治理要素的集合，是信息通信技术(ICT)渗透于政府行政过程的产物，既可以“对内赋能”即通过优化信息处理技术提升政府内部组织管理效能，又可以“对外赋权”即利用数据化平台促进公民参与，引领数据由“管理”走向“治理”[28]。总结来看，数字治理指政府与社会、公众等多元主体间以及政府部门之间以数据为客观基础，以公民意识为价值导向，利用信息数字化技术对原始数据进行收集、处理和利用的过程，以实现简政放权的目的[27]140。与数据治理不同，数字治理一方面强调互联网、人机交换等信息技术的应用，以创新智能化路径[29]；另一方面强调以“公民中心”为价值导向[30]，不仅是信息传播渠道、数据处理方式的转变，更是政府、公众等主体间互动关系的增强。

总体来看，现有的关于数字治理相关领域的研究如电子政务、数据治理、数字政府等涵盖了不同阶段的定义、特征和内容，提供了关于政府数字治理发展脉络的初步认识，为之后的研究奠定了厚实基础。但也可以发现，目前的很多研究存在概念重叠、界限交叉等问题；同时，现有研究大多停留在宏观层面，侧重于概念解释、理论分析等，对于数字治理本身的内在逻辑、核心任务等分析较少。

三、数字治理的演变与界定

“数字治理”的发展，经历了由单向传递为主的电子政务模式到跨部门跨职能整合的数字政府形态，再到依托数据流及平台进行大数据治理的过程转变。当今IT赋予了数字治理更为崭新的内涵、特征和模式。相较于Web1.0技术而言，Web2.0是由专业人员织网到所有用户参与织网的创新民主化进程，面向具体的公共服务和社会治理场域，为政府、公民、企业、NGO组织等提供了多元协作治理平台。“数字治理”关注以公民需求和事件治理为主的价值要素，强调多元参与这一本质特征，“互联网+政务”成为Web 2.0技术支撑下数字治理的新形态。与此同时，多元协同互动产生的数据是全景化大数据，而非传统电子政务双向互动的片段式数据，“互联网+政务”的运行使系统后端积累了大量数据，对治理后的大数据进行深度分析，既可以发现“互联网+政务”过程的缺位不足，又能够提升决策科学性并优化公共政策制定。因此，“大数据决策”也成为数字治理的新形态。显然，“互联网+政务”与“大数据决策”是当下信息化社会中数字治理的创新内容，二者联系的纽带是“大数据治理”。

(一)互联网+政务

“互联网+政务”是互联网与政府公共事务和公共服务的深度融合，是基于大数据管理的政府管理与社会服务新形态[31]。基于Web2.0技术指导下的“互联网+”平台，我国正在将“互联网+”和“城市治理”“公共服务”相结合，关注数字驱动的多元参与共治，突破Web1.0技术支撑的原有电子政务模式。具体而言，“互联网+政务”主要包含两个要义：一是“互联网+”，即致力于形成以互联网为基础平台和创新机制的社会发展新形态，将互联网与社会各领域成果结合起来[32]，强调利用互联网所带来的信息高速化、数据实时化、技术精准化等提高数据处理及利用效率，如政务网络、一站式窗口、身份认证等；二是“政务”，强调政府作为服务主要提供者与治理主要主体，需协同社会力量，与其建立平等关系，服务公众需求和城市公共事务，实现“以社会为本”的理念。总体而言，“互联网+政务”是在新技术情景下的数字治理形式，以信息技术为依托，从立法、机制、民生等方面对管理流程进行重塑，以构建服务型政府的治理体系。习近平总书记指出，要提高城市治理现代化水平就要抓好“政务服务-网通办”与“城市运行-网统管”[33]。这二者分别对应“互联网+政务”在政务服务与城市治理领域的广泛应用，即“互联网+政务服务”和“互联网+城市治理”。

(1)互联网+政务服务。本质上看，“互联网+政务服务”是互联网与政府公共服务体系的结合，目的在于通过公共数据开放与资源共享，促进服务的资源整合与供给，从而构建面向社会公众的一体化在线公共服务体系[32]。2016年国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》指出，要打通数据壁垒，建设好一体化网上政务服务平台，公开社会服务。在实践中，上海市的数字化建设走在全国前列，2018年提出建立的“一网通办”结合了“互联网+”、物联网技术以及政务服务职能，利用数据开放思维和共享平台，通过IT实现服务的便捷性与智能化。显然，“一网通办”一方面简化了公民办事流程，有效提升了公民满意度与社会治理能力，另一方面也强调打通部门间联系，建立统一的数据中心与服务网络，实现“一个整体、一个门户、一门服务、一窗受理”[34]等全流程的整合，真正打造政务服务“一张网”[35]。在实际操作中，“一网通办”也在“顺势而为”，如2020年推出“毕业生就业随申码”，实现就业工作线上线下的有效结合；新冠肺炎疫情期间提供“零接触办理”“隔空服务”“健康码互通”[36]等服务。总之，“一网通办”是政府、企业、NGO组织、社区和个体等多主体协同合作的结果，是围绕公共服务事件进行的数据资源整合与共享。

(2)互联网+城市治理。城市是社会治理的基本单元。信息技术的快速发展为城市治理带来前所未有的改变：交流方式转为全网、社会参与转为全民、治理机制愈加透明等等。在这种形势下，将“互联网+”与城市治理相结合，通过互联网思维与必要技术手段转变原有单一垂直的管理方式，能够提高公民监督的便捷性，推动城市管理逐渐向“无缝隙治理”[37]转变，促进智慧城市建设升级。上海市“一网统管”是“互联网+城市治理”的有效实践，旨在通过大数据及信息技术推动建设与城市基本运行管理、突发应急事件处理等相关的综合城市运行系统，从而形成“城市大脑”，实现“一网治全城”的科学智能化治理模式[38]。在新冠疫情防控过程中，该平台充分发挥数字联动优势，容纳个人健康随申码、复产复工复学、居民实时防控等内容，对疫情数据汇总、平台监管、效果监测等进行统筹精细化管理。可见，“互联网+城市治理”是推动城市治理创新与促进民主监督的重要途径。

显然，数字政府强调一种技术融通和在大政府范围内的跨部门横向整合和跨层级纵向整合，以实现跨机构合作共享的工作状态。上海市“一网通办”“一网统管”平台协同多元治理主体，利用“互联网+”及相关信息技术产生大量数字化信息，这些数据经过归集整合形成具有4V特征(海量、高速、多样和价值)的大数据，推动了政府数据处理效率的提升以及后台数据库的建设，同时也对大数据时代下的信息共享提出了挑战。由此，对大数据的治理成为提升城市“互联网+”能力的关键，也成为“互联网+政务”与“大数据决策”战略成功的决定因素。

(二)大数据决策

大数据科学决策的前提是大数据治理的良好效果。“如何加强规划、有效管理、合理利用数据”是大数据治理的重点，其核心在于将数据作为一种资产进行管理，关注数据政策标准、技术手段、监督管控等，以促进多元数字信息的系统化、规范化与协同化[25]32-33。无论从“4V”特征出发，还是依据大数据生命周期理论，大数据均具有超越技术的“社会性”含义：关注数据价值，强调关联分析，利用信息技术手段在数据周期的各个环节以及平台、部门协同等方面加以运用，从而影响政府治理理念与模式。与一般性数据治理相似，大数据治理也是一种技术过程，同样遵循数据流或称“数据生命周期”的几个阶段，如数据资源划分、采集归纳、技术转换、整合利用等，包含政策法规、数据标准、开放规范、平台构建、安全风险、规范行为等多项内容[39]。不同在于，大数据治理跨越政府、企业和社会等多个领域，其治理效果是影响“互联网+政务”以及政府决策和公共政策科学性的关键。

大数据决策出现在大数据治理的第三个阶段。第一阶段即为上述数据初步处理过程。第二阶段为大数据分析，即首先对各种结构性、半结构性、非结构性数据等进行分析[40]，进行数据清洗与剔除，形成有效数据集；然后，基于数据挖掘等分析工具挖掘潜在公众需求、企业动态或社会问题，形成规则、规律或知识图谱等作为信息储备。第三个阶段即大数据决策，将第二阶段所得到的二次信息作为依据进行分析，协助政府精准施策，合理匹配成本效益、降低无谓支出、提高决策能力等。总结来看，这类运用大数据理念和数据意识进行创新决策的过程，就被称为“数据驱动决策”[41]。

四、现阶段数字治理的核心任务

(一)“互联网+政务”驱动的数字治理

以“最多跑一次”“一网通办”和“一网统管”为代表的“互联网+政务”是当前数字治理的核心方式之一。数字治理是在“互联网+政务”的特定应用场域中进行的，以提供无缝隙服务为主要宗旨，充分对接社会需求，是对跨部门权力清单的重新组合。在处理跨部门事项时，政府需要打破条块分割，突破原有限制，逐步向横向整合、纵向压缩模式转变，在互联网上实现业务流程再造与部门整合与联动。在此基础上，多元社会主体如NGO、企业和社会公众等将通过“互联网+”与政府融合起来，积极参与线上讨论，提升社会民主化程度与政府治理能力。如前所述，上海市“一网通办”实现了政务服务大厅、市民12345热线和城市网格化管理的三网合一，分别代表政府、企业外包服务以及社区街镇，面向公共服务实现了跨层级、跨职能、跨网络的灵活协同模式。针对在多元协作治理中产生的大数据、区块链和物联网等新兴IT提供了有力支持，能够通过对数据的识别、开放与共享等打破部门壁垒，促进信息共享，简化办事流程，提升服务效益。

显然，“互联网+政务”所推动的大数据治理是一种自上而下的管理方式，重在对数据本身以及数据行为的治理。具体而言，即将政府各部门和多元主体归集而成的、形式不一的源数据进行二次整理与标准化转换，依据数据处理环节形成统一的后台数据库，通过制定制度标准、规范数据行为、明确开放目录等提高数据利用率。例如，在“最多跑一次”服务实践中，大数据治理表现在简化前端业务、减少办证材料、实行统一“保管”、明确数据路径、规范数据制度以及建立分管机构或平台等方面，利用整合数据实现简政放权。然而目前，“互联网+政务”改革背后仍然存在部门条块分割和多主体信息不对称等弊端，例如纵向层级间垂直数据的共享存在一定限制、联合部门中数据的横向协同存在沟通难度、数据记录标准和行为不统一等。可见，政府大数据治理能力仍需要持续提高。

(二)大数据决策驱动的数字治理

大数据决策侧重于“数据后端”，即由信息分析驱动数据决策，也是数字治理的核心方式。如前所述，大数据治理的对象为数据，主要围绕“一网通办”与“一网统管”等平台产生的大数据进行规范与管理。而大数据决策则是将“一网通办”与“一网统管”等平台的多元协作流程作为主题，将日常运行数据沉淀在后端数据库中，形成综合的、实时的大数据集合[42]，以数据分析驱动的视角审视社会治理并适当进行调整，从而进行源头控制。在这里，大数据由于作为了治理的依据而非治理对象，其治理的效果便会更显著影响数据决策能力，碎片化数据和大量缺失数据将严重制约大数据分析的科学性和准确性。

对比“互联网+政务”驱动的大数据治理，大数据决策是一种自下而上的治理方式，没有预先假设，数据作为一种理念和意识，为决策提供依据，并为社会治理提供一种新的思路和环境——依据数字特征安排公共事务。在新形势下，政府及相关部门需要借助技术化手段、数字化流程以及扁平化组织等进行根本性变革。目前关于大数据挖掘有多种经典算法，包括决策数(C4.5)、聚类挖掘(K-Means)、最小向量机(SVM)、关联分析(Apriori)、贝叶斯分类(Naive Bayes)等等。这些算法的目的均是以“数据驱动”为核心，从海量的数据中发现有意义的规律或模式，依据这些规律或模式来提升决策的可行性与科学性。

结合已有研究可以发现，大数据决策大致遵循“关联分析—统计匹配—预测判断”这一逻辑：关联分析指数据相关性分析，如“火灾发生频率”与“发生地点”之间的关系等；统计匹配是指将关联数据进行多维技术统计，利用相关模型等挖掘潜在价值，进行成本效益分析，合理匹配资源；预测判断则是依据前二者作出的最终预警判断。举例来说，目前我国城市突发应急事件频发，除已发生的可见危机外，诸如自然灾害、火灾隐患和公共卫生事件等也已成为潜在风险，尤其2020年爆发的新冠肺炎疫情，对政府在危机管理中的数据联动、源头控制与应急能力等形成较大挑战。在此情景下，利用信息化技术收集、识别、分析、监测实时数据，通过对小概率事件或常规现象的数据分析挖掘内在规律、进行风险摸排与科学预测研判防范等是提高国家危机应对能力的有力举措，例如通过对城市公共交通数据的收集，可以对人员流动密度进行分析并预测疫情期间高密集人群聚集时间，从而科学针对性地进行人员与任务分配等。此外，在差异化和多元化的公共服务领域中，大数据决策应用也较为广泛，如利用公民基础数据和行为数据识别人口空间特征，制定城市规划，安排人口管理及服务等。显然，提高公共服务效益实质上是通过对数据间的关联分析，识别公民实际需求或现象之间的内在联系，以“对大数据的治理”为基础，以“治理过的大数据”为依据，进行资源匹配与成本分析，从而进行合理预判与精准施策，为公民电子参与的网络大数据提供源头识别和控制优势。

五、结语

大数据时代的到来为政府管理体制的改革提供了机遇，“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”成为普遍的治理思路[43]。在信息技术不断发展和以公民为中心的价值体系确立情境下，数字治理作为一种“以数据为核心，以治理为导向”的创新智能化治理方式得到尝试与发展。区别于以往的传统大数据研究，数字治理强调将技术手段与价值诉求相结合，打破部门分割与信息断层，实现社会共治。从内涵和核心内容上来说，“互联网+政务”“大数据治理”“大数据决策”是当今社会数字治理的主要逻辑与核心任务：“互联网+政务”强调多元协同治理背景下的数据整合，“大数据决策”关注整合数据的科学决策价值，二者联系的纽带为“大数据治理”。

然而，大数据治理作为“互联网+政务”与“大数据决策”的关键环节，目前仍面临不少挑战，如原始数据异质多元，分散庞大；开放平台利用率低，数据格式杂乱；价值数据数量较少，数据整合不力等。因此在未来，要树立“数据精简化”意识，加强顶层设计，建立专门的数据分析处理机构或团队；完善相关法律法规，界定部门数据归属权与职责；推进与社会、公众等多元主体协同治理的模式，提升数字治理的有效性。

总体而言，数字治理已成为当下政府治理的核心趋势，广泛应用于公共服务、城市治理与应急管理等各个领域。不久的将来，大数据决策将得到更为广泛的应用，实现治理的“工具理性”向“价值理性”的转变，即利用“数字化资源”制定更高质量决策，提供快速准确的预警预判，促进社会高效治理。此外，在人工智能技术发展的背景下，“数字治理”将向“智慧治理”“数智治理”转型，并逐渐成为我国未来关注的重点。