聚力打造灾害综合风险普查“岚山模式”

于希令

山东省是自然灾害较为严重的省份之一，水旱、气象、地震、海洋等自然灾害多发频发， 如2018 年 “温比亚”台风、2019 年“利奇马”台风均对我省造成了严重影响。随着经济社会发展和城市化水平提高,各类自然灾害引发的次生衍生灾害增多，防范灾害风险的任务日益繁重，因而做好灾害综合风险普查非常必要、十分紧迫。

国务院普查办选择在山东省日照市岚山区开展全国普查先行试点“大会战”，是对山东省的信任，也是压力挑战，责任重大、任务光荣。在国务院普查办及国家有关部委的大力支持和精心指导下，省市区三级全力克服疫情、汛情等不利影响，上下同心，主动作为，攻坚克难，强力推进，及时全面完成了岚山试点“大会战”25 类92 项普查任务，汇交了普查成果，探索形成了“党委政府领导、普查办统筹协调、部门协同配合、上下协调联动、各方共同参与”的普查组织保障模式，“一个方案抓总，五项机制推动”的普查组织实施模式和“行业部门+高校科研院所+社会专业机构”的技术保障模式，探索形成了普查工作“岚山模式”，为全面普查探索了路子、提供了借鉴（图1）。

统一思想认识，强化组织领导，探索形成了“1+8”组织保障模式

开展自然灾害综合风险普查试点“大会战”是一项全新的工作，涉及范围广、参与部门多、技术要求高、协调难度大，时间紧、任务重，必须统一思想认识、完善组织体系、高位强力推进。

图1 岚山区试点“大会战”专题汇报会

图2 全省调度推进会议

（一）统一思想认识

“大会战”初期，面对没有方案和标准规范、没有经验借鉴、没有技术队伍、没有经费保障和疫情影响等情况，各级各部门普遍存在踌躇迷茫和畏难情绪，认识不到位，思想不统一，部门间、层级间任务不清，职责不明，牵头部门不知道怎么牵，配合部门不知道怎么配合，主动推进工作的自觉性普遍不高。我们冷静思考、认真分析，既不盲动，也不硬推，而是静下心、坐下来，组织上下级、部门间一起学习、研讨，学文件、谈想法，求同化异，从开始各有各的想法，争论不休，到后来一块想办法，主动对接，统一了思想，提高了认识，凝聚起合力，为“大会战”工作顺利开局、省市区三级合力推进打下了坚实的思想基础。

（二）坚持高位推进

各级党委政府高度重视，将普查工作作为重要政治任务来抓。“大会战”期间，加强组织领导，厘清工作任务，压实工作责任，高位推进，跟踪督导，强化考核，确保了普查工作扎实有序高效推进。省委省政府召开会议专题研究部署；省政府分管领导定期听取工作汇报，组织召开推进会议（图2）；省政府专门下发文件，对普查工作进行部署安排。日照市委常委会议、市政府常务会议专题研究普查试点工作，定基调、定目标；市委、市政府分管负责同志连续主持召开专题会议，深入基层一线调研指导，对普查试点工作研判调度、协调推进。岚山区委、区政府将普查试点纳入年度重点改革攻坚任务，主要领导亲自部署，召开专题动员大会，压实各方责任，将普查任务变为各级各部门行动自觉。各级领导既挂帅，又出征，动态调度指导工作进展，关键时亲临一线现场指挥攻坚作战。

（三）健全普查组织体系

省市区三级分别成立了政府领导任组长、相关部门负责同志为成员的普查领导小组及其办公室，建立工作制度，制订工作方案，完善工作机制。各级普查办抽调精干力量组建工作专班，实行集中办公，负责普查工作的组织实施和协调推进，加强统筹协调督导，及时研究解决普查工作中遇到的问题。各级应急、自然资源、交通、水利、住建、气象、地震、海洋8 个部门均成立了普查领导小组和工作专班，负责组织行业普查和专业指导，分管领导和业务科（处）长靠上抓，专人负责。建立联席会商制度，及时召开部门协调推进会议，督促问题第一时间解决。省市区形成了上下级贯通、部门间协作、工作上联动的“1+8”组织体系，为普查工作提供了强有力的组织保障。

统筹协调，多方联动，探索形成了“一个方案抓总，五项机制推动”的组织实施模式

试点伊始，国家标准规范未出台，部门工作未部署，无依据、缺遵循，任务内容不明确，工作分工不清晰，方法路径待探索。各级各部门普遍存在上下脱节、先后无序、不知道干什么、不知道怎么干等问题。省普查办立足山东实际，及时编制全省普查总体方案、试点工作方案，六易其稿。省市区三级普查办联合有关部门共同编制“大会战”实施方案，细化明确各级各部门责任，上下统筹，协同推进，探索出“一个方案抓总，五项机制推动”的普查组织实施模式，确保各项普查工作任务落实落地落细。

（一）“一个方案抓总”

省市区三级普查办会同有关部门，按照扁平化管理、一体化推进思路，联合编制“大会战”实施方案。逐级逐项细化分解任务，制定省市区各级各部门任务清单，明确任务牵头单位、任务承担单位和完成时限，落实任务，压实责任，有统有分，统分结合，既解决了统的难处，又解决了分的堵点，为普查工作提供了总遵循。

（二）“五项机制推动”

（1）部门协同机制。普查工作的难点在综合，综合工作的难点在协调，协调工作的重点在统筹。针对各行业部门任务不明确问题，坐等国家安排，时间不允许，靠部门对下安排，条件不具备，三级普查办不等不靠，主动到各部门上门对接，联合开会协商，广泛征求各方意见建议，按照国家要求，依照方案内容，逐项明确了主要任务承担部门和相关配合部门的工作职责，列出任务清单，进而落实各项工作分工责任，明确交叉性工作协同推进责任。省普查办先后集中组织召开“大会战”工作推进会议3 次、部门协调会议12 次，共同研究推进措施，协同落实各部门和跨部门工作任务。有效解决了层级间、部门间任务不清、责任不实的问题，为“大会战”工作顺利推进打下了良好基础。

（2）上下联动机制。针对基层行业部门不知道干什么、怎么干的问题，省行业部门分别制定专项实施方案和工作细则，明确了省市区三级及各部门工作责任和任务要求，强化上下协调联动。先后集中组织8 个行业部门开展“国家、省、市、区”四级集体任务对接培训会4 次，各行业部门分头组织开展行业上下对接培训会议40 余次，点对点交流，面对面对接，分行业贯通国家省市县四级任务落实通道，压实全过程责任链条。针对岚山区无气象、水文、地震等机构设置情况，省、市气象、水文、地震、应急等部门主动承担相关任务，确保各项任务落实落细落到位。

（3）社会参与机制。普查工作涉及方方面面，特别是房屋建筑等承灾体调查量大面广，时间紧，任务重，要想在有限的时间内高质量完成任务，存在诸多现实困难和问题，组织方式和组织手段是关键。岚山区充分发动，广泛动员，发挥乡镇、街道和村居 、社区等基层组织作用，积极组织基层干部、网格员、灾情信息员、企业、志愿者队伍等基层干部和社会力量参与普查工作。将全区划分为281 个普查网格，确定642 名基层干部，3400 名网格员、灾害信息员和志愿者为基层普查员，将普查任务量化分解，明确责任单位、责任人和工作措施，建立区（部门）、镇街道、社区三级联动，并与第三方技术团队“同频共振，互补联动”的实施体系，发挥专业技术支撑、资源力量优势、属地管理优势，实现 “纵向”“横向”联动统筹推进，在房屋建筑调查中，实行部门牵头、乡镇、社区实施，技术团队指导、培训、数据审核的工作机制，利用2 个多月的时间完成房屋建筑承灾体32.08 万栋合计3189.6 万平方米的调查，有效解决了普查人手少、入户难、填表乱、数不实等难点堵点问题。

（4）资源共享机制。普查任务涉及数据存量利用和增量任务确定，内业与外业交织，行业间、灾种间数据互通互用，利用好已有数据资源和新普查数据极为关键。三级普查办加大统筹力度，在资源共享方面狠下功夫，统筹各行业、各灾种承灾体普查任务需求，梳理整合出16 项共性调查指标，形成“共性任务清单”。普查办统筹牵头，充分整理利用地理国情、国土三调、房屋建筑确权等已有成果，做精做细内业工作，科学确定外业任务，扩存量减增量，充分共享部门原有信息资源，及时共享新普查数据成果，最大限度减少多头调查，实现扩存量减增量效果，有效避免了重复调查，提高了工作效率。

（5）指导督导机制。三级普查办自上而下建立工作指导督导制度，分别成立工作督导组，各行业部门成立工作指导组，对照任务清单，实行日调度、周汇总、月通报和工作督办制度，推动普查任务落实落细。实行扁平化管理，严格落实“日报告”制度，确保了工作日结日清。通过及时汇总分析，研究解决存在的问题，确保普查工作高效有序推进。

强化技术保障，坚持质量优先，探索形成了“行业部门+高校科研院所+社会专业机构”的技术保障模式

普查工作专业性强、技术要求高，作为先行试点，面对的技术方案和标准规范都是全新的、没有经过实践验证，缺资源，少技术，业务培训是基础，技术支撑是关键。省市区三级把技术先行放在优先位置，坚持“不求为我所有，但求为我所用”工作理念，构建起了“行业部门+高校科研院所+社会专业机构”的技术保障模式。

（1）技术保障上，逐级建立技术支撑团队。省普查办以山东师范大学为基础，联合行业部门组建了32 人的技术专家团队，负责全省普查技术统筹指导。日照市与山东省第八地质矿产勘查院、山东水利职业学院签订合作框架协议，建立起235 人的高水平技术支撑团队和普查专家团队，专业涵盖建筑、地质、气象、森林火灾、海洋、地震、危化品、非煤矿山等行业领域。岚山区普查办在用好本地技术力量的同时，积极引进速度中国等第三方专业机构，建立技术支撑团队。8 个主要任务承担部门依托行业技术力量，分别分级成立了技术工作组，为普查工作提供专业技术支持。各级各部门采取线上、线下相结合方式，组织开展综合培训和分级分行业培训300 余场次、5600 余人次，为普查工作奠定了坚实基础（图3、图4）。

（2）技术实施上，实行统分结合的联合调查模式。根据任务需求，组建由行业专家、调查技术人员、基层普查员参加的联合工作组，“一次进场、全覆盖查清”，既满足了多方任务需求，又实现了数据标准统一。落实技术指导责任制，各级各部门先后派出技术指导组100 余次，深入“大会战”一线指导，与基层普查队伍联合开展工作，及时解决技术难题。

图3 水旱灾害外业调查

图4 地质灾害外业调查

（3）普查质量控制上，实行普查质量分级分行业核查和全过程质量控制制度。在国家标准规范下达之前，按照国家总体方案和任务要求，借鉴相关行业标准，制定了200 余套普查指标调查表，细化明确普查工作流程和技术要求。省市区普查办成立技术支持和数据审核组，每天调度审核当日普查数据，及时纠正错误。三级行业部门发挥专业优势，落实行业部门数据质量专项审核责任，采取内业审核与现场复核相结合的方法，将质量控制落实到普查工作全过程。岚山区实行“一表三清单”制度。坚持“用存查增”，整理“一张表”。即充分利用国土调查、水利普查、土地（不动产）确权、地名普查等各类专项调查成果，整理形成已有基础资料摸底表，供普查参考使用。明确三级任务清单，对普查任务进行量化分解，明确责任单位、责任人和时间节点，实现部门协同作战，齐头并进；建立共性任务清单，由普查办牵头梳理出单灾种和承灾体调查任务涉及的16 项共性调查指标，统一协调提供，实现数据共享，避免重复调查；建立问题反馈清单，有效发挥试点发现问题、解决问题的作用。同时，牢固树立“质量第一”理念，制定了数据质量控制办法，对数据真实性、完整性进行全过程质量审核，对作业过程中发现的质量问题及时纠正、复查，既把好了数据核查的“第一道关口”，也确保了后期数据成果的应用效果。

图5 家庭减灾户外调查

图6 内业调查

（4）技术创新上，试点工作专业化程度高，仅仅依靠政府部门的人员和装备，难以满足工作需要。岚山区聘请了8支具有专业资质、工作经验丰富、业务能力强的队伍，200余名专业人员全程参与普查工作。充分利用现代设备，运用大数据、无人机、手机App、二维码等现代科技手段，开发了快速提取数据工具、照片采集App 和家庭减灾资源（能力）调查小程序等，实现了内业基础数据高效处理、外业家庭减灾能力无纸化调查（图5、图6）。在国家普查软件系统未完成部署的情况下，为解决调查数据收集、汇交、共享的问题，开发建设了普查信息管理系统，建立普查信息数据库，研发普查成果管理、数据资料管理和数据共享等系统，整合多要素、多时相和多区域的基础地理数据和各类自然灾害专题数据，为普查成果应用奠定基础。

快总结，重应用，探索建立了“边普查、边应用、边见效”的成果应用模式

岚山试点承担着验证实施方案和标准规范、为其他地区普查探索路子、提供经验的重任，积极探索普查成果转化应用，及时将普查成果服务于安全生产和防灾减灾救灾工作，“大会战”成效已在多方面运用。

（1）为修订实施方案和技术规范提供参考。建立问题反馈机制，及时记录总结试点工作中发现的问题，研究提出建议。向国务院普查办反馈普查方案、普查软件、标准规范等方面建议300 余条。省市区普查办坚持“边普查、边完善、边提升”，根据普查中发现的问题，先后6 轮修订完善“大会战”实施方案。省普查办及时总结利用普查成果，多次修订完善省普查总体方案、实施方案和试点方案。归纳梳理岚山“大会战”及试点工作经验做法，组织专业力量，分级分类系统编制了普查工作手册，为全面普查工作提供帮助。

（2）为全面普查工作提供借鉴。山东省先后组织16 市、120 余个县（市、区）赴岚山区现场培训、学习考察，推广交流试点“大会战”经验，保证全省普查工作标准统一、技术同步，为全省压茬推进11 个全国试点县区、2 个省级试点县区普查，全面推进全省122 个非试点县市区全面普查准备工作奠定了坚实基础。

（3）以普查成果支持安全生产风险隐患排查整治。岚山区排查出重点领域、重点产业存在的隐患，通过针对性整改，实现了风险的可视、可控。比如，在对海洋灾害、交通基础设施调查中，发现4 处疑似隐患和123 处风险点，通过及时交办提醒，推动了隐患的整治和风险的防范，有效保障了安全；在对危化品企业进行事故危险源调查过程中，通过对14家危化品企业信息采集的300 余条基础信息进行分析，及时完善危险化学品基本信息数据库，排查出了部分企业的应急救援能力和易发事故类型不匹配的问题，通过及时的交办提醒，推动了问题的解决。

（4）以普查成果推动基层防灾减灾救灾能力提升。通过这次普查，岚山区对全区基层应急能力存在的问题有了更加全面、清晰的掌握，通过对问题的整改着力提升应急处突能力。比如，在综合减灾资源能力调查中，发现部分应急物资种类、数量偏少，区政府及时安排300 余万元，补充橡皮艇、救生衣、帐篷等防汛应急装备和救灾物资；通过对全区79座水库，1318 座塘坝的历史数据调查分析，准确查找防汛重点区域和存在隐患，积极进行整改，成功应对2020 年“7·22”和“8·13”强降雨，未造成人员伤亡和重大险情，确保了安全度汛。