新中国灾害治理政策的逻辑理路——基于52份政策文本的分析

武艳敏 罗 婷

(郑州大学 马克思主义学院，河南 郑州 450001)

自然灾害贯穿于人类历史发展的长河，自然灾害防治是新中国治理能力的重要维度和国家可持续发展的关键环节。如何科学有效地进行自然灾害治理，及时防范化解重大自然灾害风险，是我国社会主义现代化进程中不可逾越的重大理论与现实问题。自然灾害影响着国家大政方针的制定与政策走向，同时，灾害治理政策作为一种强制性的权威治理手段，既是国家意志在灾害治理领域中的重要体现，更是有效开展防灾减灾工作的重要保障。新中国成立以来，针对灾害治理出台了大量法律法规，形成比较完备的灾害治理法律体系，为我国的灾害治理事业的程序化、规范化、法治化奠定了坚实基础。本文基于新中国成立以来52份国家层面灾害治理综合性政策文本，采用定量与定性相结合分析方法，从政策文本总体性统计分析灾害治理政策的外部特征，进而把握灾害治理政策总体状况。同时，通过词频软件主题词提取与人工研读具体方式对政策文本内容进行维度划分，试图从中探析灾害治理政策的逻辑理路，以期为我国灾害治理政策的制定与完善提供有益借鉴。

一、概念界定、样本选择与研究方法

灾害治理政策是灾害治理制度化、标准化的重要体现，随着时代发展，其内涵外延也在不断地丰富发展。目前我国灾害治理政策类型既有针对不同灾种颁布制定的法律法规，又有针对灾害治理中的预案、应急、救助、监管、保险、信息公开、国际合作等具体问题而部署的灾害政策法规体系。

在政策文本的选择上，本文主要依据中华人民共和国司法部法律法规数据库、中央政府网国务院政策文件库、应急管理部网站、中国政策网、国家减灾网等官方机构与部门网站，北大法宝、律之星中国法律检索系统、万方法律数据库等法律专业数据库，参照《灾害管理法规汇编》《灾害管理文件法规》《国家突发公共事件专项预案与相关法律法规文件汇编·自然灾害类》《中国科普法律法规与政策汇编》等法律汇编书籍。由于自然灾害治理是一项复杂系统工程，既涉及不同灾害种类治理，又涉及不同部门、不同级别、不同区域、不同阶段、不同环节等治理规范，因此相关政策文本众多，据民政部法制司与民政部档案资料馆共同编纂的《灾害管理法规汇编》(1980-2007)统计，仅1980年5月至2007年底，就颁布法规3000余部[1](P3)。为此，本文主要选取能够反映国家层面的关于灾害治理全局性与整体性的综合性灾害治理政策文本，为了保证政策文本权威性与普遍适用性，只分析发文单位为中央政府及其直属部门的相关样本，不包括地方性机构的发文，最终获得52份有效政策文本。

本文根据收集到的政策样本，采用定量与定性相结合的方式探究新中国灾害治理背后的政策特征与逻辑，即以政策文本总体性统计来分析我国灾害治理政策的外部特征，以文本内容来分析我国灾害治理的内部逻辑理路，进而管窥我国灾害治理政策的基本特征与不足，并提出相应的对策与建议。

二、样本总体性分析：新中国灾害治理政策的外部特征

发文时间、发文数量，发文主体以及发文类型作为政策文本分析的基本要素，直观反映了政策文本的外部基本特征，可以从四个方面进行基本把握。

(一)政策数量的波动增长性与发布时间的阶段性

政策文本发布的时间与数量统计情况能够很好地揭示相关政策的演进历程及国家的重视程度。从灾害治理政策文本的年发布数量来看，不同年份的灾害治理政策数量波动较大。从灾害治理政策发布的时间节点来看，灾害治理政策文本以2006年为分界点，2005年及以前的灾害政策文本数量较少，发文年份不连续，且无明显增长趋势。自2006年开始，每年都有涉及灾害治理政策的文件颁布，2006年后灾害治理相关政策发文数量有显著的增长，出现2006年、2009年、2011年、2016年4个峰值。2006年、2011年、2016年恰逢我国五年规划的重要节点[2]，由于灾害治理作为影响国计民生的大事，相关政策的制定与颁布自然增多，足以体现党和政府在国家建设重要规划时期内对于灾害治理问题的重视与前期筹谋。2008年1月10日开始南方遭遇50年一遇的大规模雪灾，同年5月12日汶川又发生特大地震，全国人民面临着巨灾危机挑战，国家在抗灾救灾的同时，也必然更加重视完善与制定防灾减灾政策，因此重大自然灾害的发生也在某种程度上推动着相关政策的制定与颁布，2009年灾害防治相关政策文件颁布数量自然也随之增加。由上大体可以看出我国的灾害治理政策制定逐步走向了相对稳定的固定化阶段，且总体数量在波动中呈上升趋势。此外，从灾害治理政策数量骤增的时间节点来看，国家灾害治理政策发布时间受国家规划与现实灾害的推动，具有一定的阶段性与被动性特征。

(二)发文主体机构的多元化与低联合度

由于自然灾害种类众多且错综复杂，涉及领域广泛，因此，灾害治理政策的发布主体也呈现出多元化特征。从发文主体看，52份灾害治理政策文本涉及全国人大、国务院以及民政部、教育部、地震局、中国保险监督管理委员会、国家林业和草原局、建设部等多个部门。总体来看，国务院、国家减灾委员会(包括其前身中国国际减灾十年委员会、中国国际减灾委员会)颁布的文件数量最多，各为18份，分别占总体样本文件的34.62%；足以说明国家对于灾害治理的重视，尤其是注重从国家战略的高度对灾害治理问题进行总体性设计与布局。

(三)发文类型的多样性与普遍约束力弱

筛选的52份国家层面的灾害治理政策文本类型多样，有“决定”“报告”“意见”“预案”“规划”等11种类型，其中“通知”类文件29份，占比55.77%。按照政策的效力等级划分，主要有四种类型：第一，由全国人民代表大会常委会发布的最具效力的法律文件。需要指出的是，尽管我国针对不同灾害种类出台了相关法律，如《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》等，但是尚未有系统针对自然灾害治理的基本法，本文列选的只有涵盖自然灾害在内的《中华人民共和国突发事件应对法》[3]。第二，由国务院出台的“预案”“条例”“规划”等政策文件，如《国家自然灾害救助应急预案》《自然灾害救助条例》《国家综合防灾减灾规划》等。第三，由应急管理部以及隶属于该部的国家减灾委员会发布的“通知”“意见”“方案”等文件22份，占比42.31%。第四，由民政部、教育部、中国地震局、财政部等其他相关部门发布的“通知”“报告”等。由此可知，灾害治理政策多停留在引导与国家规划层面，具有法律约束性质的综合性政策文本较少。

三、新中国灾害治理政策的逻辑体现

不同时期中央政策文本中的灾害治理话语，反映了新中国对于灾害治理问题及其治理实践规律的认识。通过对灾害治理政策文本内容整合以及词频软件主题词提取与对政策文本内容进行深入解读，可以看出新中国灾害治理政策在“以人为本”贯穿价值逻辑基础上，主要围绕主体、目标、内容、方法、空间等五个维度展开。

(一)“以人为本”的建设主线与价值取向：灾害治理政策的价值逻辑

思想理念以及原则方针是政策制定的重要基础与根本依据。对52份政策文本明确的指导思想以及原则方针进行综合整理，运用在线词频分析软件对文本内容进行分析，出现词频从高到低依次有“减灾”(109次)、“防灾”(41次)、“群众”(32次)、“能力”(30次)、“综合”(29次)、“自然”(28次)、“人民”(25次)、“以人为本”(17次)、“指导思想”(17次)、“统筹”(17次)、“生命财产”(16次)、“科学”(13次)等词语。再对原文仔细研读归纳可知，52份政策文本中多次提到要坚持“以人为本”，且多份政策文本中把“以人为本”的要求作为首要原则，如《国家突发公共事件总体预案》《自然灾害救助应急预案》《国务院综合减灾规划》(2016-2020)、《自然灾害救助条例》等，这足以说明国家的灾害治理政策深刻体现出中国共产党全心全意为人民群众服务的初心宗旨与“以人文本”的执政理念，因此，可以说“以人为本”是新中国灾害治理政策的建设主线与价值取向。灾害治理的目标，即最大程度地规避灾害风险或减轻灾害损失，保证人民群众的生命财产安全。

灾害的出现对于政党是一个巨大挑战与考验，任何政党要想维持其执政的合法性与稳定性，必须对灾害予以高度重视，出台大量措施与办法，以保证人民群众的基本生命安全要求。与其他执政党的灾害治理目标不同，中国共产党具有“全心全意为人民服务”的牢固基因，从成立之初就是为人民大众谋取利益与幸福的政党，在新中国的灾害治理实践中也时刻传承这一优秀基因。中国共产党多次强调“生命至上”“人民至上”“以人民为中心”等灾害治理思想，在事关人民群众切身利益的灾害治理政策制定与修订上始终坚持以人民利益为准绳，并将其作为灾害治理政策制定与完善的出发点与落脚点。

(二)政府、媒体与社会的融合互动：灾害治理政策的主体逻辑

灾害治理是一项复杂而艰巨的长期系统工程，需要多方力量参与建设。因此，政府在积极进行灾害治理的同时，还需要社会多元力量的积极互动。从中央的政策文本分析来看，新时代我国灾害治理的主体逻辑是政府、媒体与社会的融合互动，具体是以政府作为主要责任主体，以新闻媒体为传播主体，以多元社会力量作为参与主体。首先，以政府作为主要责任主体。政府作为国家灾害治理的主要责任主体，承担着确立灾害治理建设目标、制定灾害治理的相关政策法规、成立灾害治理组织机构、完善灾害治理合作体系、提高灾害应对能力、防范化解重大灾害风险等任务，政策文本中也多次强调政府的主体责任与引导任务。其次，是以新闻媒体为传播主体。新闻媒介是党和政府的“传声筒”，又是反应社会民情、表达社会民意的“扩音器”[4]，在灾害治理过程中，新闻媒体具有独特优势，通过知识宣传、舆论引导等方式，营造出积极健康的灾害应对舆论文化氛围。政策文本对新闻媒体的要求主要有两点：一是配合党和政府部门做好灾害知识宣传工作，及时、准确、全面地向社会公众传递灾情，保证人民群众的知情权，以及及时澄清谣言、防止社会误解乃至社会恐慌的出现，维护社会稳定。二是引导社会舆论和正确行为。如坚持适度报道原则，既要实事求是地报道重大自然灾害发生的严重影响，引起社会公众重视，采取积极的防灾减灾行为，又要防止产生消极影响，传播正能量，消除社会恐慌，坚定社会公众抗灾救灾的勇气与信心等。最后，多元社会力量作为参与主体。灾害治理如果只依靠政府的强制性力量以及单纯的宣传教育，覆盖的范围与传播的内容与效果始终有限，且在一定程度上不利于我国防灾减灾文化的多样性发展。随着改革开放的不断深入与社会主义市场经济体制的不断完善，国家由灾害管理理念转变为灾害治理理念，注重鼓励与引导社会多元主体参加灾害治理工作，如政策文本中的鼓励与支持社会公益组织和志愿者团体、基层自治组织、广大人民群众个体等多元主体参与防灾减灾活动，并不断建立与完善相关机制，引导社会公众及时、有序地参与其中。

(三)从“抗救防减”再到文化软实力：灾害治理政策的目标逻辑

自然灾害治理涉及众多领域，需要从文化、技术、制度、国际合作等多维度构建。如果说以制度、规章、法律等灾害治理形式对主体进行负面行为的制约和正面行为的引导，具有针对性高、见效性快、可操作性强的特点[5]，那么灾害文化是最深层、最持久、成本最低、最有效地约束人们行为的方式，即一种高度自觉地行为方式。建构良好的防灾减灾文化具有重要的规范、导向、凝聚等功能，有利于从思想意识这一根本问题上规范社会公众错误的灾害应对理念与行为，树立“人与自然和谐共生”“预防为主”“综合治理”等科学灾害应对理念，在应对灾难时能够保持良好心态并立即做出正确、快速地判断，反映出合理科学的行为；有利于凝聚全民防灾减灾抗灾救灾的磅礴力量，成为灾害应对中的不竭动力。

我国不同时期的灾害治理目标根据当时的情况有所不同，主要是伴随着抗灾救灾到防灾减灾再到综合治理的理念转变，经历了增强灾害应对知识与技能、减轻灾害损失为主的抗灾救灾目标，到增强灾害应对意识与能力、规避灾害风险为主的防灾减灾目标，再到以综合治理、提高灾害治理能力与治理体系现代化为主的灾害文化软实力建设目标。从收集的中央政策文本来看，1998年以前，政策文本标题多沿用“生产救灾”“抗灾”“救灾”等词语，重视抗灾救灾层面的宣传教育。1998年，中国国际减灾十年委员会颁发《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年》，减灾理念开始凸显，强调加强减灾宣传教育，增强全民的减灾意识[6]。2006年，“减灾文化”一词最先出现在国家减灾委员会、教育部、民政部、建设系统以及地震局中的相关文件中，强调通过宣传教育以及培育等形式提高公民防灾减灾意识和技能。2011年，《国家综合防灾减灾规划(2011-2015年)》把防灾减灾文化建设纳入社会主义文化建设和国家公共文化服务的战略体系内，明确提出提高综合防灾减灾软实力的目标。由此可见，我国灾害治理政策目标从单纯的“抗救防减”向注重文化软实力建设转变。而良好的灾害文化是构建我国灾害治理的重要软实力，不仅对本国灾害防治事业起到推动作用，还能在国际减灾合作和交流中提升国际形象与国际影响力。在这方面，新冠疫情发生后，中国的治理效率以及所展示的防疫文化氛围，被世界各国所称赞与敬佩。

(四)“知情意行”的有机统一：灾害治理政策的内容逻辑

分析52份灾害治理政策文本的内容可知，新中国灾害治理政策主要包含对灾害问题的知、情、意、行四个方面的有机统一建设。第一，“知”是灾害防治的基础。一是灾害相关知识与技能的普及。主要是分灾类以及灾害发生阶段向社会大众普及防灾减灾知识技能，如各个政策文本中针对性地对地震、火灾、水灾、台风、泥石流、暴雪、雷电、疫情等灾害类别，分门别类地介绍各种自然灾害的预防、避险、自救以及互救等知识。二是做好相关政策的宣传与解读，如解读各种灾害治理法律法规中的指导思想、目标原则、具体举措、奖励惩罚等内容，从法律法规层面规范社会公众的防灾减灾意识与行为。第二，“情”是灾害治理建设的重要力量。任何建设事业离不开人的一切活动，而情感是人类心理最核心部分。政策文本中对防灾减灾工作中情感的凝聚，主要包括对伟大的抗灾精神的弘扬、正能量的宣传与报道、伤痛日的抚慰与激励等：(1)弘扬伟大的灾害应对精神。这些伟大精神是汇聚全国各族人民防范化解与抗击各种灾害的磅礴力量，是防灾减灾文化建设的重要组成部分，因此，国家重视这些伟大精神力量的弘扬与宣传，如对抗洪抢险精神、汶川抗震救灾精神、青海玉树抗震救灾精神、抗击非典精神、抗疫精神的大力宣扬。(2)正能量的宣传与报道。如突出宣传报道党和政府的重视与关怀、救灾中先进集体和先进个人的感人事迹、全国各族人民的奋力抗灾与互帮互助等内容，营造起全国人民众志成城抗灾减灾的浓厚文化氛围。(3)伤痛日的抚慰与激励。通过设立全国哀悼日、对牺牲同胞的追思、灾后心理建设等活动，抚慰重大自然灾害给灾民带来的伤痛，进行消极情感宣泄疏导，并激励全民灾后重建的勇气与信心。第三，“意”是灾害治理事业的保障。政策文本主要是培育正确的灾害应对观念，如强调生产救灾、预防为主、综合治理、“减轻灾害风险就是发展、减少灾害损失也是增长”[7]等科学灾害应对理念，从根深蒂固的思想意识上培育全民灾害应对综合素质，从而形成具有持久性、稳定性的防灾减灾文化。第四，“行”是灾害治理事业的具体路径与实践。灾害治理中的防灾减灾普及工作不应仅是知识理论的宣传教育，更应强调灾害应对的实践能力，因此，“行”是灾害治理中的关键。如开展定期减灾培训与应急演练、“提供体验式、参与式的防灾减灾知识文化服务”[8]等活动。“知”“情”“意”等心理层面的防灾减灾宣传工作的落脚点也在于“行”，“行”又在实践层面加深和强化国家防灾减灾“知”“情”“意”心理层面建设的内容，有助于进一步建构良好防灾减灾文化氛围与软实力，提高我国灾害治理的效能。

(五)多渠道、多形式、多层次交织的方法体系：我国灾害治理政策的方法逻辑

科学的方法决定灾害治理效果，政策文本中的灾害治理方法建构，概括而言遵循着多渠道、多形式与多层次交织全面覆盖的方法逻辑，从而营造出我国社会公众齐心协力积极参与防灾减灾工作的良好文化氛围。在渠道建设方面主要表现在三方面：一是重视报刊、广播、电视、网络等大众传播媒介渠道。大众媒介是党和人民的喉舌，政策文本多次强调利用报刊、广播、电视、网络等媒体开展防灾减灾宣传教育，并且特别重视随着媒介技术创新而出现的各种新媒体阵地建设，如重视微博、微信以及客户端等新媒体功能[8]等。二是重视学校教育渠道。如政策文本中多次强调把灾害教育纳入国民教育体系，加强防灾减灾专业教育等。三是重视社会普及教育渠道。如不断探索防灾减灾公众场所文化建设、防灾减灾教育基地建设、全国综合减灾示范社区建设，防灾减灾融入下乡活动等政策文本内容，反映了党和政府对于灾害防治工作社会构建多渠道的探索。

从形式来看，52份政策文本中，多份文本中明确提出要以多种形式进行防灾减灾宣传教育与防灾减灾文化建设，在这些政策文本中提及的建构形式主要有五个方面：第一，结合重大节日进行教育宣传。从政策文本发文数量统计来看，政府直接以“全国防灾减灾日”“全国科普日”“国际减灾日”等重要节点的防灾减灾宣传活动进行发文共计18份，占总体样本的34.62%，同时在其他政策文本中也多次强调利用重大节日进行防灾减灾宣传教育，足见国家利用重大节日进行防灾减灾文化建构的重视程度。第二，加强理论研究与探讨，夯实我国灾害治理事业的理论基础。如举办理论研究论坛、编纂历史资料等。国家减灾委员会专家委员会举办的第二届、第三届以及第五届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”等理论研究论坛，均有探讨防灾减灾文化建设内容，又如民政部在编纂《中国灾害志》的通知中明确指出编纂灾害志是创新灾害管理文化建设的重要内容等[9]。第三，重视群众喜闻乐见的宣传教育文化产品建设。如提出编制科普读物、宣传画册，开发具有防灾减灾内容的动漫、公益广告、游戏、电视、电影等。第四，重视多种形式的宣传教育活动，如开展基础知识和典型案例的宣讲、技能培训、科普展览活动，经常性应急演练、知识竞赛、文艺演出等活动。第五，防灾减灾公共文化设施建设。如在相应的地方设置明显警示标志、宣传横幅标语、配备防灾减灾工具等。此外，从层次上来看，中央政策文本遵循因人制宜、细分受众层次的原则，根据不同对象特点进行针对性教育。如针对学校、公务员、志愿者、相关行业人员等不同情况进行差异化公共安全教育，开展不同层次的减灾专业教育等。

(六)宏观、中观、微观的全面覆盖：我国灾害治理政策的空间逻辑

中央政策文本中灾害治理工作开展的空间逻辑，根据文本内容分析，主要分为宏观、中观、微观三个层面，从而形成我国灾害治理事业在国家和国际层面、地方层面以及社会各层面的全面覆盖。首先，从宏观空间层面，即国内、国际两个视角来讲，一是国家层面，重视全国性的灾害防治功能与国家战略地位；二是国际层面，强调防灾减灾领域的国际交流与合作，互相吸收先进的应对灾害经验，并以此为契机向国际社会展示我国的良好形象等。其次，从中观层面，即中央针对地方的灾害治理部署来看，多强调根据不同区域、不同人文的实际情况，制定防灾减灾宣传教育、应急演练等防灾减灾预防文化建设举措；重视地方特别是中西部灾害多发区域的防灾减灾教育基地建设。再次，微观层面，强调全面覆盖社会各方面，营造全民参与防灾减灾的文化氛围。从防灾减灾科普活动“进社区、进农村、进企业”[7]，再到后面增加的“进学校”“进家庭”“进机关”等话语内容，可见政策文本中的灾害治理空间划分逐渐精细化，覆盖范围也越来越广泛。“进社区”“进农村”与“进家庭”，即从城乡大众的社会公共和私人的日常生活空间中构建防灾减灾文化，在潜移默化的生活环境中让社会大众养成科学的灾害应对观念与行为习惯、掌握基本的防灾减灾知识与技能，从而提高全民防灾减灾综合素质等。“进企业”即从各行各业特别是灾害高发企业与单位的行业空间环境中建构防灾减灾文化，从而培育出具有行业特色的防灾减灾文化，规避或减轻高危行业的灾害风险等。“进教育”，因为教育是防灾减灾文化建构的重要途径之一，学校自然是政府进行灾害文化建构的重要阵地。在学校空间环境中，将防灾减灾教育纳入中小学以及高等学校的教育体系当中，充分发挥学校教育专门性、系统性、严密性等优势，更能增强灾害治理效果。“进机关”是在政治环境中推进灾害治理体系与治理能力的现代化。通过防灾减灾知识与技能培育纳入干部培训规划及开展灾害应急管理培训，提高领导干部以及相关管理人员的灾害治理能力，强化其责任意识、预防意识、风险意识等科学灾害应对意识，从而形成良好的灾害治理文化氛围，提高灾害治理效能。

四、结语

对52份中央政策文本内容分析，可以发现，新中国的灾害治理政策呈现出政策数量波动增长性、发布时间阶段性与被动性、发文主体机构多元化与低联合度、文本类型多样化与普遍弱约束力的基本特征。灾害治理逻辑进路涵盖“以人为本”的价值逻辑，政府、媒体与社会融合互动的主体逻辑，从“抗救防减”到文化软实力的目标逻辑，“知情意行”有机统一的内容逻辑，多渠道、多形式、多层次交织的方法逻辑，宏观、中观、微观全面覆盖的空间逻辑五个大的方面。针对政策文本中反映的问题，结合我国灾害治理逻辑进路的科学要求，今后应在以下三个方面加以完善。

(一)加强跨部门、跨区域联合协作，增强我国灾害治理事业合力

灾害治理是一项复杂的系统工程，既涉及不同灾害种类，又与人类社会的政治、经济、文化、科技等领域错综关联。国家根据自然灾害的成因与灾害管理现状，将自然灾害划分为气象、海洋、地质、地震、农作物、森林生物灾害以及森林火灾七类，进而设置气象局、水利部、农业部、国家海洋局、国家林业局、中国地震局等部门进行有针对性的管理，还成立应急管理部、国家减灾委等综合性协调机构，足见灾害治理的复杂性。从政策文本收集的发文主体来看，多部门联合发文情况较少，多为单一部门进行发文，且主要集中在国务院和国家减灾委员会，以及应急管理部、民政部、教育部等部门。因此，各相关政府部门作为灾害防治工作的主要责任主体与引导力量，在防灾减灾文化作品、信息资源共享、宣传教育活动、应急演练等方面，应该建立常态化的密切合作机制体制，增强我国灾害治理事业的部门合力。此外，自然灾害的风险性具有明显的地域特征，不同于行政区域的界限明晰，自然灾害区域界限模糊，时常跨越多个行政区域甚至国界[10]，因此，灾害治理工作也要考虑自然灾害的时空分布规律，进行跨域联防联控机制体制建设。从目前我国的自然灾害区划工作以及对高发易发重点区域的灾害治理工作来看，各区域之间的联防联控体制还有待完善，因此灾害治理工作跨域建设也面临着空间阻碍；从政策文本内容来看，也只是强调根据各省各区实际情况进行灾害治理，实质上也是针对行政区域提出的要求，因此，我国的灾害治理要进一步加强跨部门、跨区域的联合协作，打破灾害治理的空间地域界限，增强灾害防治工作的合力。

(二)加强防灾减灾宣传普及工作常态化、制度化建设，稳步提升公众防灾减灾责任与意识

防灾减灾宣传普及工作是灾害治理工作的重要组成部分。防灾减灾宣传普及工作从重视灾前的应急心态、生活习惯和自救互救能力的培养，到重视灾时应急响应机制的建立与运行，再到重视灾后的心理恢复与重建，都需要一个长期持续的过程，且灾害不能被人类所杜绝，与人类社会共生共存[11](P93)。因此，防灾减灾宣传普及工作任务具有长期性与艰巨性特点，只有加强防灾减灾宣传普及工作常态化、制度化建设，公众才会在潜移默化中与刚性的约束中，形成科学的防灾减灾意识与技能，形成有效规避灾害风险、减轻灾害损失的防灾减灾文化力量，从而为人民群众幸福生活、为我国社会主义现代化强国建设提供重要保障。从我国的灾害治理政策文本的发文时间节点来看，我国防灾减灾宣传教育与应急演练活动多集中在重大纪念节日或发生重大自然灾害后，具有短期集中的阶段性和被动性特点，缺乏长效性建设机制。著名灾害研究专家李文海曾指出遗忘是人类最常见的弱点之一，灾害发生时的刻骨铭心会慢慢随着时间的推移而逐渐淡化[12](P3)。重大时间节点的集中宣传效果虽然在短期内能产生明显效应，极大增强社会公众灾害忧患意识与责任意识，提升其防灾减灾能力，但是当宣传热度一旦过去，灾害危险一旦消除，在信息过剩、注意力稀缺的当今社会，社会公众的防灾减灾意识与技能也会随之淡漠与减弱，长远来看，不利于我国防灾减灾事业的建设。虽然政策文本中多次提到要开展经常性宣传教育与演练活动，但鲜有针对防灾减灾宣传普及工作常态化、制度化机制建设作出具体详细地规划方案；且从发文的类型来看，缺乏具有法律约束性质的综合性政策文本。换句话而言，国家关于防灾减灾宣传教育多停留在倡导层面。而强有力的法律政策出台，能更加有力、有效地指导有关部门的防灾减灾宣传教育活动，更好地规范社会公众的灾害治理责任意识与行为。因此，今后还要进一步加强防灾减灾宣传普及工作常态化、制度化建设，以持续稳步地提高社会公众的综合减灾素质与能力。

(三)强化人文向度与技术向度结合，打造中华民族特色防灾减灾文化

“自然灾害治理可以通过工程和人文两种手段来实现”[13](P2)。“工程性”手段即通过防灾减灾知识教育、文化产品开发、环境设施建设、应急演练等手段培育；“人文性”手段即通过灾害应对观念、精神文化感染、民族特色文化传承与弘扬等手段升华灾害文化。后者作为防灾减灾文化建设的内核，比防灾减灾知识与技能获得、环境设施建设等“工程性”手段形成的文化氛围更具深层、持久和稳定性。但从政策文本中呈现出防灾减灾宣传普及工作“知情意行”建构内容逻辑来看，总体上存在“非人文化倾向”[14]问题，主要表现为更加强调防灾减灾知识与技能的宣传，譬如，当重大灾害发生时或发生后的一段时间内，开始重视挖掘灾害文化“人文向度”深层次力量的内容，如通过大力弘扬抗灾救灾精神、集中进行正面宣传报道、反思人们的错误理念与行为、重视中华民族传统经验与应对灾害文化、重视中医药作用等方式，从而汇聚起成功应对巨灾的举国磅礴力量。从事实上看，这是一种“技术向度”的技能型、应急型灾害文化。此外，自然灾害固然给人类社会带来巨大损失与伤害，但也在历练和培育着人类意志。“长期的自然灾害会塑造一个国家和民族特有的文化属性”[15](P146)。中华民族的灾害文化源远流长、博大精深，不仅形成了“举国互助”“和衷共济”等民族共性灾害文化，不同时期、不同地域、不同民族还呈现出各具特色、异彩纷呈的个性灾害文化。这些精神文化构成了灿烂而伟大的中华文化，也支撑着中华民族在多灾多难的风雨征程中砥砺前行。

新中国灾害文化相关政策文本的指导思想、基本原则与方针、具体举措等内容凸显了我国应对灾害的特色精神文化内容，如强调“自力更生、艰苦奋斗、团结互助、忧患意识、责任意识”等优良传统与品质，不足的方面是，在日常灾害文化培育当中对于中国特色的应对灾害文化弘扬则明显不足，且对我国不同时期、不同地域、不同民族灾害文化的挖掘与弘扬也局限在理论研究层面，缺乏政策层面的牵引与倡导。因此，我国灾害治理政策一方面要重视人文向度与技术向度的结合，打破唯“技能”、临灾应急型灾害宣传教育模式；另一方面要全面挖掘中华民族灾害文化，打造中华民族特色防灾减灾文化，发挥其更基本更深层更持久力量，助推我国灾害治理体系和灾害治理能力现代化进程。