信息技术应用型政策形成路径研究——以政府采购领域为例

门钰璐 王丛虎

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

全球范围内的以信息技术为主的第五次技术革命已经取得了突飞猛进的发展，我国已经由“+互联网”进入“互联网+”时代[1](P29)。随着大数据、云计算、互联网等技术的不断发展，国家越来越重视信息技术的应用，政府出台推进信息技术应用的政策也层出不穷，这为推进技术的发展以及国家走在“互联网+”时代的前列提供了制度保障。在技术革命的推动下，信息技术应用型政策正变得愈加重要。那么，该类政策是如何形成的呢？它的形成路径与一般公共政策又有何不同呢？信息技术在其中又发挥着怎样的作用呢？本文从技术与组织关系视角以及政策形成视角出发，以政府采购领域相关政策为例，分析信息技术应用型政策的形成路径，以丰富公共政策形成的相关研究。

一、分析框架

信息技术这一重要的影响因素，在信息技术应用型政策的形成中展现出不同的特点，使得这一类政策的形成更具特色。因此，有必要在相关理论文献的基础上，结合信息技术应用型政策的自身特性以及中国实践，提炼出具有该类政策特点的、具有解释力的理论框架，并根据技术应用主体、政策发起主体、主体间的互动等要素分析这一政策的形成路径。

(一)技术应用型政策

关于技术政策，学者们一般从技术创新和技术应用两个角度予以界定[1]，一是指技术政策是为了推动技术的发展进步，鼓励支持企业创新发展；二是指技术政策能够推动具有发展前景的重要领域应用创新技术以促进自身发展。一般而言，技术政策是指政府为了促进技术的发展以及利用技术实现政治、经济、社会等发展目标而制定的一系列政策[2]，它具有系统性、长期性、连续性、导向性等特点。由此可见，技术政策具有推动技术创新和促进技术应用的特性。前者是针对技术自身发展而言，后者是针对技术的应用性而言。对于后者，本文将其概括为技术应用型政策，属于技术政策的范畴，它是指政府利用技术促进行业的发展以及为国家治理服务而制定的一系列政策。当然，它和技术创新型政策并不是区分清晰、界限分明的。技术创新型政策的最终目的是为了促进技术的应用，而技术应用型政策中也会涉及推动技术创新发展的政策意涵，它们之间是相互包含的关系。不同的是，技术创新型政策侧重于如何促进技术的创新发展，技术应用型政策侧重于技术如何应用以推动经济社会各个领域的发展。

(二)信息技术应用型政策

相较于制造技术、钢铁技术等应用于某一产业或行业的技术而言，大数据、云计算、互联网、人工智能等信息技术，是适用于各行各业发展的技术，它们具有广阔的应用范围和前景。同时，随着大数据、云计算等技术的不断发展和应用，国家对这些信息技术高度重视，出台了大量推动信息技术应用的相关政策。目前，国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等政策都属于信息技术应用型政策，这些政策提出推动信息技术的应用以促进经济社会领域的发展。

本文主要研究信息技术这一类技术在地方政府中的应用，分析信息技术应用型政策的形成路径。其中，现代信息技术主要由通信技术、计算机技术和微电子技术组合而成，用以采集、加工、处理和存储信息[3]。随着信息技术的发展和进步，催生出了大数据、云计算、人工智能、物联网等新兴信息技术，并表现出技术融合的发展态势[4]。目前，各地不断推行“互联网+”的发展理念和模式，而“互联网+”就是依托互联网、大数据、云计算等技术，以信息的互联互通为核心，促进信息通信技术与传统行业深度融合的技术融合新业态[1](P30)。为此，本文所研究的信息技术界定为大数据、云计算、互联网、物联网、人工智能等促进各行各业、各领域发展的新兴信息技术。同时，将信息技术应用型政策界定为政府推动信息技术应用，以促进行业的发展和实现国家治理目标而制定的一系列政策。该类政策区别于一般公共政策的最大特点在于信息技术这一核心要素的存在。对于一般公共政策来说，信息技术的存在与否并不能从根本上决定政策的最终形成，只是加速了问题的爆发并推动政策制定步伐。在信息技术应用型政策之中，如果没有信息技术的存在和发展，该类政策将不会主动形成。

(三)信息技术应用型政策何以形成

信息技术应用型政策的自身特性——广泛应用性为技术的应用提供政策指引，使得该类政策的制定需要建立在技术发展和应用的前提之上，在总结各地实践经验和问题的基础上制定适应全国发展的政策。因此，信息技术的发展和应用是该类政策形成的前提条件和关键环节，信息技术企业和地方政府是推动该类政策形成的主要发起者。

作为一项探索性研究，本文基于相关理论文献，结合信息技术应用型政策的特点，建立了由信息技术、技术应用、中央政府关注为核心要素的理论框架，并将核心要素嵌入“技术应用”和“政策形成”两个环节之中，形成分析该类政策的整体框架(见图1)，并希望通过初步的案例研究检验该分析框架，以期为更广泛的案例提供分析和解释模型。

图1 信息技术应用型政策形成的分析框架

1.信息技术的应用。技术应用是技术与组织关系理论的研究重点。从信息技术与政府组织关系看，主要研究路径包括“技术决定论”“制度约束论”“策略选择论”。“技术决定论”从技术视角出发，强调信息技术对政府组织结构、治理理念、治理方式等方面的决定性影响[5]。“制度约束论”从制度视角出发，强调政府组织结构和制度影响着信息技术的应用[6]。“策略选择论”从行动者视角出发，将技术的应用环境考虑在内，强调行动者互动对信息技术应用效果的影响[7]，行动者的互动、博弈和策略选择影响信息技术的应用及其效果。

以上三种视角从不同侧重点讨论了信息技术应用效果及其影响因素，而“信息技术在政府组织中的应用是一个具有很强实践情境特征的‘连续谱’，并非一蹴而就的”[8]。具体来看，信息技术自身的特性如技术的有用性、可操作性等影响个体对技术的应用意愿[9]，进而影响技术的应用及其效果。信息技术的应用也会受到组织自身的组织文化、组织结构、制度规则等制度性因素的影响[10][11]。同时，技术应用的宏观环境或社会情景因素也会对信息技术的应用产生影响[12]，而行动者的互动和博弈包括信息技术企业与组织间的互动[13]、政府部门之间的互动和博弈[14]以及多方利益相关者之间的博弈[15]等，都会影响信息技术的应用及其效果。因此，信息技术如何得以应用以及是否应用成功是信息技术、政府组织结构、行动者的互动、技术应用环境等多方作用的结果，这些因素共同推动信息技术的应用。

2.信息技术应用型政策的形成。在信息技术发展和应用的基础上，如何推动信息技术在政府组织中的应用实践上升为国家政策呢？这需要多方行动者的不断互动，推动问题提上政策议程。一方面，地方政府需要与中央政府不断互动，以引起政策制定部门的关注，推动信息技术应用型政策的形成。另一方面，信息技术企业、利益相关者等行动者也需要通过互动渠道引起中央政府的关注。中央政府的关注对于组织决策和政策制定的影响至关重要[16]，其对某一议题的关注，不仅影响资源的分配，甚至带来这一议题的变革。

具体来说，地方积极主动的创新实践加上央地间的互动交流，能够引起中央政府的关注并推动政策的制定，即“地方实践是中央制定政策的重要学习源”[17](P9)。企业可以通过游说、宣传等引起中央政府关注，影响政策制定过程，从而营造自身的竞争优势[18]。同时，由历史孕育出的制度也会形塑行动者的观念和行为，进而影响政策的变迁或制定[19]。因此，行动者之间的互动，包括央地之间的互动以及信息技术企业、企业家等其他利益相关者与中央政府的互动，以引起中央政府的关注，从而推动问题提上政策议程，并制定相关信息技术应用型政策。此外，该类政策的形成也受到宏观的技术应用环境即制度环境和社会情景的影响。以上因素共同作用于信息技术应用型政策的形成，推动问题提上政策议程。而在提上议程之后将出现两种情况：一是国家直接出台政策方案，二是通过地方试点或者与地方进行座谈交流或地方自主开展实践之后再出台政策方案[17](P3)。同时，政策方案的出台也会推动信息技术的发展和应用，鼓励、支持和引导地方政府的实践活动，促进政策在全国各地的推广。

二、案例分析：一项政府采购信息技术应用型政策的形成

本文采用案例分析研究方法，通过对具体领域政策的深入分析，获取信息技术应用型政策形成中的具体细节和核心要素，以更为清晰地呈现该政策的形成路径。之所以选择政府采购领域的政策作为分析对象，一是由于政府采购与第五次技术革命中的新技术之间是天然的相互依赖关系，它们彼此之间推动发展；二是政府采购领域的技术应用实践经历了纸质化采购、网上采购到电子化信息化采购这样一个清晰完整的技术应用过程，能够提供更为完整的信息链条。因此，研究该领域的信息技术应用型政策具有一定的典型性和现实意义。

由于杭州市在政府采购技术应用实践上开始较早且领跑全国，在推动政策形成上发挥了重要作用，因此，主要以浙江省杭州市的相关实践为例进行分析，研究地方实践如何推动中央政策的形成。同时，新兴信息技术的应用主要是指“互联网+”技术在政府采购领域的应用，即互联网、大数据、云计算等技术的融合应用，政策是指《“互联网+政府采购”行动方案》这一政策的提出，即推动和指导“互联网+”在政府采购领域予以应用的政策。

(一)信息技术的发展

随着互联网的发展和大数据、云计算等新技术的兴起，我国企业在互联网、大数据、云计算等技术的融合方面起步较早。阿里云是阿里巴巴集团旗下云计算品牌，成立于2009年，是全球卓越的云计算技术和服务提供商，致力于打造互联网和电子商务的技术创新以及新体验模式。阿里云实现了中国云计算从无到有的突破，提供云安全、云数据库、大数据、人工智能等一系列服务。随后，华为云、京东云、金山云、腾讯云等不断涌现，我国新兴信息技术的发展和融合出现了蓬勃发展的景象。

起初，信息技术企业专注于新兴技术的研发和创新，还未涉足政府采购领域。随着信息技术的发展和创新，以及政府采购领域问题丛生，他们逐渐开始向政府采购领域进军，以扩大信息技术的应用市场和推动政府采购领域的新发展。

(二)“互联网+”在政府采购领域的应用

杭州市推动“互联网+政府采购”行动较早且成绩显著。在“互联网+政府采购”进程中，杭州市政府采购相关部门一直积极创新政府采购电子化新模式，并寻求与信息技术企业的合作。而作为信息技术发展迅猛的杭州市，其互联网企业也在不断寻求与政府部门的合作，以扩大自身的市场份额。其中，杭州市财政局是政府采购的监督管理部门，即技术应用支持方。杭州市政府集中采购中心是政府采购技术应用的主战场，即技术应用方。信息技术企业是技术应用提供方，三者之间的互动与合作共同推动了信息技术在杭州市政府采购领域的应用。

2012年，杭州市财政局创新政府采购电子化手段，在政府采购网站上建立了“网上商城”电子化交易平台。它以“网上超市”模式为依托，将自身政府采购理念和淘宝模式相结合。通过搭建网上购物平台，将之前的“人际交易”变为“网络交易”，同时把资金结算和监督管理也纳入其中，便捷了政府采购流程[20](P1)。杭州市网上商城模式的最大优点在于将政府采购与网上购物相结合，实现了为政府单位采购像在网上购物一样便捷。信息技术在杭州市政府采购中的应用，改变了政府采购的运行模式并推动了政府采购流程再造。之后，杭州市继续创新政府采购电子化模式，并从2012年开始连续获得中国政府采购奖的“年度创新奖”。

2015年，杭州市再次开创了政府采购电子化的新模式。杭州市财政局和杭州市政府集中采购中心为了推动“互联网+”在政府采购领域的应用，继续升级网上商城采购模式，开辟了政府与电商合作的新模式[21]。杭州市主动引入阿里巴巴“天猫商城”的自营平合到杭州电子交易平台之中，并对电商进行自主管理。该创新模式实现了供应商系统的嵌入并对其进行管理，同时承诺商品价格低于市场平均价格，且接受平台监督，并纳入杭州市的信用体系管理。杭州市主动探索新技术的应用模式，在与互联网企业合作商讨过程中，就业务操作流程、引入模式等细节进行多次商谈，并确定阶段性目标，推动“互联网+”的持续深入应用。

另外，杭州市在政府采购技术应用的推动上成绩显著，浙江省将杭州市乃至全省的政府采购技术应用实践推向高潮，并成为推进中央政府将“互联网+政府采购”纳入政策议程的关键事件。2016年8月，浙江省财政厅联合阿里巴巴集团共同成立了“政采云”有限公司，为政府采购的各类用户提供一系列政府采购电子化服务。“政采云”平台是全国第一个经财政部批准并按照云计算架构建设的政府采购电子卖场试点项目，它将大数据、云计算和互联网等信息技术融合应用以推进政府采购全流程电子化交易。之后，“政采云”在杭州以及浙江省其他地市全面铺开，并向全国各个地方推广应用。

与此同时，技术应用环境也发挥了不可忽视的作用。国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》，明确提出在各领域全面推广大数据应用，《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》提出推动云计算技术应用于各个领域，《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出大力推动互联网与经济社会各领域的深度融合。政府采购领域长期存在的不透明、腐败等问题，也需要通过技术的赋能予以一定程度的解决，以实现政府采购的流程再造。

(三)“互联网+政府采购”政策提上议程

随着信息技术的不断发展和各地“互联网+政府采购”实践的全面推进，政府采购领域的技术应用问题亟需国家出台相关政策予以支持和加以规范。信息技术企业和地方政府等行动者通过与中央政府的不断互动，逐步推动《“互联网+政府采购”行动方案》这一政策提上议程。

1.多方行动者互动引起中央政府关注。在信息技术不断发展和应用的过程中，信息技术企业、地方政府等行动者开始致力于推动信息技术应用型政策的出台，他们通过媒体新闻报道、评奖活动、参加大型会议等方式，引起中央政府的关注。而政策的出台不仅可以为解决政府采购领域的技术应用问题提供制度指引和发展方向，也为信息技术企业开拓更大范围的市场提供发展机遇。

2012年，杭州市在推进“互联网+政府采购”的同时，面临的最大问题不是技术上的困难，而是政策滞后所带来的运行不畅。杭州市财政局相关负责人在接受财政部主管的《中国政府采购报》记者提问时指出，由于缺少政府采购电子化相关的顶层设计，杭州市政府采购电子化步伐受到一定阻碍，亟需国家出台相关政策予以规范和指导。而杭州市政府采购技术应用方面取得的突出成效，在《浙江日报》《杭州日报》《中国政府采购报》以及网络平台等新闻媒体上接连报道，引起了中央政府的广泛关注。同年7月27日，财政部相关负责人到杭州市调研“网上商城”运行模式，指出自己经常在新闻媒体上看到有关杭州市政府采购领域改革举措的相关报道，因此希望到杭州学习先进经验，为相关政策制定积累素材[22]。新闻媒体和网络平台对于杭州市政府采购领域的接连报道，为地方政府和中央政府的互动提供了机会，是引起中央政府关注的重要渠道。

参与政府采购领域的大型会议也是各方行动者互动的主要渠道。这不仅是信息技术企业与地方政府互动沟通的重要渠道，亦是他们与中央政府互动沟通的重要途径。2016年，全国首届“互联网+政府采购”发展论坛在北京召开，成立了致力于推动“互联网+政府采购”的联盟组织——中国政府采购互联网服务联盟。参与会议的成员包括地方政府采购监管部门、行业协会、科研院所、互联网企业等，他们倡导政府采购信息化、电子化发展，推动新兴技术在政府采购领域的广泛应用。2017年，由政府采购信息报主办的第10届全国政府采购监管峰会在宁波召开，全国各地的政府采购部门、财政部有关负责人、信息技术企业、专家学者等参会，围绕“互联网+政府采购”、内控管理等问题展开讨论。每年召开的中国政府采购监管峰会是地方政府、信息技术企业等行动者发表观点、提出建议的重要互动渠道，以更为直接的方式引起中央政府的关注。

在地方技术应用创新实践不断推进、各方行动者与中央政府不断互动以及宏观制度结构的作用下，政府采购领域的技术应用问题逐渐被提上政策议程。2017年12月，财政部国库司负责人在全国政府采购工作会议上提出，要加快实施“互联网+”政府采购行动，制订发布《“互联网+政府采购”行动方案》，研究制定政府采购电子化、信息化的顶层设计和具体措施。至此，政府采购领域的技术应用问题提上了中央的政策议程。

在信息技术的发展、地方的技术应用实践以及行动者互动推动政策提上议程这一形成路径中，信息技术应用问题如电子化采购的规范、电子合同的保护、突发情况的处理等问题是地方政府应用信息技术过程中亟需解决的问题，这成为推动议程设置的问题源流，中央政府的关注是推动问题提上议程的政治源流，地方政府和专家学者关于“互联网+政府采购”的相关建议是推动政策形成的政策源流，而浙江省与阿里巴巴联手成立“政采云”平台这一事件是推动议程设置的关键事件。同时，在“互联网+政府采购”政策提上议程的过程中，信息技术的发展和应用是不可或缺的先决条件，它是推动政策形成的技术源流。

2.“互联网+政府采购”政策方案的起草制定。在2017年政府采购领域的技术应用问题提上中央政策议程之后，地方的实践探索开展得如火如荼，但相关的政策方案并未立即出台。在2018年全国“两会”期间，多位全国人大代表提出了《关于构建全国政府采购信息化平台，推进政府采购治理能力现代化的建议》，财政部给出的答复是全国各地的政府采购电子化、信息化应用程度较低，建设模式和交易规则不统一，目前不适应“互联网+”的技术发展趋势，也很难满足政府采购制度创新的要求[23]。2020年，财政部提出，将研究制定“互联网+政府采购”的统一规划，把政府采购领域的技术标准、业务标准等统一起来，希望各地积极推进政府采购电子化工作。

信息技术应用型政策的制定，需要建立在各地“互联网+政府采购”广泛开展的基础之上，中央需要了解各地的实践情况、先进经验做法和实践中存在的问题，以提出适应于全国各地的政策方案。比如每年召开的中国政府采购峰会上，各地会介绍政府采购领域技术应用的先进经验和创新举措，并在峰会上评选出中国政府采购奖“年度创新奖”，这不仅有利于中央政府掌握各地政府采购领域技术应用实践的整体情况，也为中央政府制定政策方案提供丰富生动的地方素材和先进经验。

三、关于信息技术应用型政策形成路径的讨论与分析

信息技术应用型政策自身的特性，使得它符合一般公共政策形成路径的同时，又体现出不同的特色，即信息技术的发展和应用先行并不可或缺。它的形成过程遵循信息技术的发展、行动者互动推动信息技术在地方的应用、行动者互动引起中央政府关注进而推动问题提上政策议程这一路径展开。其中，前两个环节是必不可少且顺序不可调换的，这是一般公共政策形成路径中所没有的。

首先，信息技术的创新发展是前提，它是区别于一般公共政策形成的前提要素。互联网信息技术给予了社会主体参政议政更大的主动权，也便捷了他们参与政策制定的渠道。因此，对于一般公共政策的形成来说，信息技术是客观的外部助推因素，它是一般公共政策形成过程中的传播手段，并加速政策制定的步伐。在信息技术应用型政策的形成中，信息技术是政策形成的先决条件，即推动政策提上议程的技术源流。信息技术对于该类政策而言，发挥着内生性动力作用，这与在一般公共政策形成中所起的辅助作用是不同的。

其次，信息技术在地方的应用是该类政策形成的关键要素。信息技术的作用需要其在应用过程中得以体现，而信息技术应用型政策的制定也需要建立在地方实践经验的基础上。因此，信息技术的应用是该类政策形成过程中的关键环节，而信息技术在组织中的应用受技术自身特性、行动者的互动、技术应用环境的共同影响。在政府采购领域，技术自身的特性为组织应用信息技术提供了技术支持。大数据技术能够为政府采购的运行提供数据基础，云计算技术能够提供数据存储和数据加工处理能力，而在“互联网+”时代，这些技术的融合能够实现政府采购领域的全流程电子化服务、数据留痕以及动态监管。同时，技术提供方、技术应用方以及技术应用的支持方三者的互动与合作，也促进了信息技术在政府采购领域中的应用。外在的制度结构和政策环境，也共同推动信息技术在组织中的应用。

再次，多方行动者互动引起中央政府关注，推动政策提上议程。信息技术企业和地方政府是推动该类政策形成的主要发起者，他们通过各种渠道与中央政府不断互动，推动问题提上中央的政策议程。一般而言，信息技术企业可以通过广告、公益活动、举办会议等宣传手段，与高校、科研院所合作项目等方式，与地方政府合作等渠道扩大其影响力，并表达其政策需求，以引起中央政府的关注。而地方政府可以通过发布公告、网站宣传等制度化或非制度化渠道获得中央政府的关注；地方政府的决策者也可以利用上级到地方视察的机会，或是通过与秘书、顾问等中间人沟通的方式，将政策需求和意愿以及当地的创新实践传递给上层的领导人，以获得上层的关注和认可[7](P38)。地方政府还可通过座谈会、全国“两会”等渠道与中央政府互动，宣传交流创新实践成效和经验举措，并表达强烈的政策需求。总之，行动者通过既有的制度结构对决策者的观念产生影响，从而推动政策的形成。

最后，地方的创新实践为政策方案的出台提供坚实的实践基础和丰富的经验素材。在相关问题提上政策议程之后，一方面，各地开始争先创新实践，以免落于改革创新队伍之后；另一方面，中央政府需要在了解和掌握全国总体的实践情况以及获得足够的地方实践经验的基础上，才能制定指导全国各地信息技术应用的政策方案。当然，政策的出台反过来也会推动信息技术的发展进步和地方的创新实践。

总体来看，信息技术应用型政策的形成是信息技术、地方实践、中央政府关注三者共同作用的结果，并遵循信息技术的发展、推动信息技术的应用实践以及行动者互动引起中央政府关注进而推动问题提上政策议程这一形成路径展开。在这个过程中，技术应用即地方实践不仅是连接技术与政府组织关系的关键环节，也是信息技术应用型政策形成的关键因素，并为政策方案的起草提供经验素材。而信息技术是不可或缺的内生性动力和先决条件，行动者之间的互动是桥梁，中央政府关注是政策形成的最终决定力量，信息技术应用型政策的形成过程是一个多方互动、共同作用的过程。