现代化富足的矛盾：西方国家治理体系失灵与政治衰败分析*

□ 杨志军 徐琳航

内容提要 资本主义政治制度的民主价值与治理效能间的客观矛盾一直存续于西方世界，致使国家治理效能低下。政治衰败、三权分立横向阻滞和联邦制纵向杠隔的矛盾与自由魅化催生的不可治理性问题等是为明证。对此，需以法治纾缓国家与民主间的张力、以权力分层打破专业官僚与平等民主间的割裂、以国家与社会彼此镶嵌实现协调并进、以认同培育改变意识形态主导发展模式。同时，包含中国人的精神（人和）、国家治理权威（国和）和人类命运共同体（共和）的中国特色治理经验亦可对西方国家治理体系和政治制度有所补缮。

2020年是人类历史的新拐点。这一年，新冠肺炎疫情全球爆发，种族歧视形成世界性暴乱，给我们提出一个严肃的学术问题：资本主义政治制度的民主价值与治理效能之间的矛盾为何愈演愈烈？ 美国号称西方世界自由民主灯塔，自从19 世纪政党分赃以来美国政党和有识之士虽不断推动变革，但这个矛盾始终存在，没有得到解决，反而在21 世纪行进的第二十个年头，天灾与人祸一起交织，产生重大危机。在此关键时刻，我们必须从人文社科视域展开思索，对两百多年来一直存在的重大命题进行新的解剖与回答。纵观西方自由民主制建立过程，其伴生于现代民族—民主国家的建构活动之中，经历了民族国家集权化组织形式确立和民主国家分权化制度体系设计的嬗进过程，由此进入包含“自由、平等、法治”等要素的政治现代化，福山称之为“历史的终结”。这究竟是现代国家建构的终章，还是建设和发展人类命运共同体的序曲？

一、现代民族—民主国家建构

20 世纪50年代至70年代，关于国家生成逻辑和建构路径的解释都集中在“现代化”或“政治发展”视域。一是以巴林顿·摩尔、伊曼纽尔·莫里斯·沃勒斯坦和查尔斯·蒂利等为代表的国家建设学派。他们主张运用资本、强制、榨取、战争和军事暴力等诸多要素来解释城市、城邦国家、帝国、民族国家在历史上的不同质态，强调历史条件和社会要素如何形塑不同的国家类型和建构道路，尊重建构路径和生成逻辑上的异质性。二是发端于塔尔科特·帕森斯、发展于寒缪尔·亨廷顿和加布里埃尔·阿尔蒙德的结构功能主义学派。他们运用“政治发展”的特定标准（如政治参与扩大化、政治民主化、文化世俗化等）对国家建构路径和生成逻辑进行化约处置，从资本主义国家所经历的建构历程中寻求同质性和普适性的方案，以此在经验和规律上对国家的政治制度加以归纳。

（一）历史演化论的民族国家组织建构

民族国家滥觞于欧洲资产阶级革命斗争，是相对于传统国家（如城市、城邦和帝国等）而言。在形成方式上，卡尔·马克思将其看作阶级斗争的产物；西达·斯考切波也认为“在国家崩溃下的阶级斗争，是引发社会革命并最终建立新国家的过程”；①“国家制造了战争，并且战争又制造了国家”。②在定义上，马克斯·韦伯认为“国家是一种持续运转的强制性政治组织，其行政机构成功地垄断了合法使用暴力的权力，并以此维持秩序”。③并指出国家应包括三个要件：（1）存在着固定的行政官员；（2）能坚持合法地垄断暴力工具这一要求；（3）还能在既定的领域内维持这种垄断，包括了暴力和领土权两种特征。④安东尼·吉登斯承袭了这种观点，认为“民族国家是拥有边界的权力集装器，是现代时期最为杰出的权力集装器……民族国家存在于由他民族国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界（国界）的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护”。⑤可见，民族国家包括“权力”集中和“主权”确定两个核心意涵。

权力集中与韦伯提出的第一、二要件对应。托克维尔将其划分为“政府集权”和“行政集权”两种形式。政府集权指对民族领域范围内实施合法化的暴力垄断，在榨取、冲突和战争的过程中建立起具有高度权威性和集权性的中央组织，以此保证对领域范围内的政治统领；行政集权则指建立“持久稳定和纯粹管理等级性质” 的行政部门来实现间接统治，因为统治者在领土范围内往往难以实行对地方和民众的直接统治和对资源、税收、征兵等的直接攫取。⑥蒂利也表示，“没有哪个民族国家可以自上而下地完成直接统治，而更多通过委派任命和地方挑选精英进行间接性统治，从而在财政上支持和豢养一个庞大的、疑存严重不忠、欺骗、腐败和反叛的管理机构来实现统治”。⑦主权确定意指对领域范围和领土主权的绝对控制权威，与第三要件相互印证。主权形成于国家间的关系体系之中，在侵略与反侵略战争和暴力冲突过程中划定疆域范围和国别界限，实现身份上的平等关系和对内事务的自主自决。吉登斯也认为主权不仅是民族国家在领土范围内享有对一切事务的最高权威，还表现为平等、独立的对外关系。⑧

国家形成于权力“集中”和主权“确定”的过程，蒂利将这种过程理解为“资本资源”和“强制资源”的积累集中。“资本包括所有有形流动资源和对这些资源的可实施的所有权，确定剥削范围；强制包括对某种行为的所有有关的 （威胁的或是实际的）运用，这种行为常常给清楚这种行为及其潜在损害的某些人、某些个人的财产或某些群体带来损失或伤害。”⑨资本和强制的集中积累程度和状态作为自变量，分别形塑城市系统和国家系统，从而孕育出三种国家质态：强制密集（帝国）、资本密集（联邦或城邦）和资本化强制（民族国家）。资本和强制是资源，积累和集中是目的，而战争则是手段。三者的互动过程构成民族国家的基本系络，达成权力“集中”和主权“确定”的基本目的。以时间为轴线，战争有“（处于）战争”和“准备战争”两种质态。战争编织起欧洲民族国家之网，而准备战争则创造出国家的内部结构。战争作为欧洲历史的常态事件，是欧洲各国实现“权力集中”（主要指政府集权）和“主权确定”，并向民族国家形态转变的关键变量。在对内战争实现政府集权、对外战争确定主权、准备战争达成行政集权的同构作用下，资本和强制资源不断集中积累，民族国家达到顶峰。

（二）政治发展论的民主国家制度设计

何谓民主？ 塞缪尔·亨廷顿将其明确定义为“被统治的人民通过竞争性选举来挑选领袖的过程，民主政治即精英政治和政党政治，需具备政治竞争和政治参与的程序合法性”。⑩以美国的微观切面来看，对民主化的诠释可分为四重制度丛结，包括“三权分立制”、“联邦制”的纵横权力结构体系、“竞争选举制” 的政治权利表达渠道和保护产权的“私有制”经济制度。竞争选举作为核心，是赋予其他三个制度丛结权力合法性的基础； 三权分立和联邦主义作为国家权力集中的内涵外延和制度进阶，是避免权力堕入腐败和独裁风险的制度阀门； 而私有制作为资源配置的民主化界定，是“主权在国”向“主权在民”过渡在资本、经济和产权上的具体反应。

三权分立制的目的是权力平衡，通过立法、行政和司法横向间权力分野构建起权力间的牵制和关联，厘清国会（立税、征税、借贷、宣战、铸币、筹资、立法和常备军等）、总统（法律监督执行、委托立法、任免官员、议案否决、立法倡议、外交、缔约和战争等）和最高法院（司法、裁决、审判、准立法和解释宪法等）权力界限和制衡关系，避免国家由“集权”走向“极权”。杰斐逊也表示，“立法、行政、司法三权只有分开并相互平衡，才能保证政府建立在自由原则上，才能避免暴政”。⑪联邦体制则建立的是一种纵横交错的复合共和国（compound republic）。“共和国里套着共和国，美国各邦（州）都是一个共和国，整个联邦也是一个共和国（大共和国）。”⑫在内涵特征上表现为三种：其一，联邦主导权与地方分权互嵌；其二，联邦政府与州政府的权力共享、接续与耦合；其三，宪法对联邦政府与州政府权力制约限制。

竞争选举制通过间接选举方式将总统、国会、最高法院、联邦政府和州政府权力诉诸人民，以“人民批准统治”置换“人民统治”，从而赋予权力合法性。熊彼特认为“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得决定的权力”。⑬这是对选举赋予权力合法性的真实揭露。选举是民主的本质，人民运用投票方式将自身权力委托于信任的民意代表代为行使，通过程序性的间接关系限制亦或制约权力，但这仍为民主的真实性埋下隐患。私有制是“主权在民”在资本和产权上的具体表现，是一种与公有制相对的公民经济权利，主要表现为产权的明晰化和生产资料的不可侵犯性。产权明晰化可归纳为“确定的”（defined）、“可保护的”（defendable）和“可被剥夺的”（divestible）“3D”概念。私有制在公民社会的私人领域确定起与国家主权类似的公民主权，在公私之间划定明确界限，以此阻绝国家权力向公民私人场域的侵入。哈耶克认为，“私有制是自由的最重要保障，不单是对有产者，而且对无产者也是一样。就是由于生产资料掌握在许多个独立行动的个人手里，才没有人有控制我们的全权，我们才能够以个人的身份来决定我们要做的事情，享有自由的资格”。⑭

二、西方国家政治衰败与治理失效

权力集中和主权确定的民族国家建构和民主化政治发展论的民主国家制度设计的同构过程形塑出现代国家基本系络。从集权到分权、主权在国（政府）到主权在民、从国家权力统合到分权制衡、从公有制到私有制，现代国家组织结构、制度体系和治理逻辑显现出对“民主化”的热衷。民主成为国家治理体系和治理能力的标尺，西式自由民主制被后发展国家奉为圭臬。“历史终结于自由民主制的确立，而民主国家诞生于自由民主制的确立。”⑮然而，治理效能作为国家治理体系和民主政治制度的结果变量，正为西式自由民主制提供反面例证。以美国治理现实来看，民主政治在溢发制度红利的同时也携带着“负外部性”元素，反噬治理效能，使得资本主义民主政治制度与治理效能之间的矛盾没有得到根本缓解。

（一）民主制度设计无法适应环境变化

从人民主权的“人民统治”到精英民主的“精英统治”，再到多元民主的“多元自治”，都昭示特定民主形式并非一劳永逸，民主政治制度设计必须因应经济社会环境的客观变化。制度变革一旦无法顺应环境变化，民主也就堕入崩溃边缘，最直观的反映是治理方式失范和治理效能低下。

治理效能作为国家治理体系和民主政治制度的结果变量，是监测民主政治制度与经济社会环境是否存在矛盾和不匹配性的一面镜子。亨廷顿最早运用“政治衰败”（political decay）术语解释这种矛盾，福山将其描述为政治制度的“功能失调”（dysfunctional）。亨廷顿认为，“随着时间的推移，社会经济的现代化引发对新社会群体的动员，现有的政治制度又无法满足它们的参与要求。政治衰败的根源就是因为制度无法适应变化的情况——即新社会群体的崛起及其政治诉求”。⑯这种观点早期用于二战后新兴独立发展国家存在的政治动荡、独裁、腐化和暴力等结果的解释。其学生福山也直言，“有迹象表明，美国官僚体系已经偏离韦伯的理性，不再是一个唯才是举、唯贤是用、充满活力、高效运作的组织”。⑰

从长期观察来看，美国政治衰败或制度路径依赖有三种表现形式。

其一，美国民众对政府部门的不信任引致过多的立法和司法来实现对行政权力的制衡，三权分立确定的竞争平衡关系遭到破坏。一方面，强大利益集团通过操纵国会建构“去中央化、权力和决策分散、法理至上”的行政模式来达成自身目的，国会干预滋生出诸多冲突相悖的行政任务，职能重叠以致行政部门缺乏独立研判决断能力，行政质量效率降低；另一方面，司法部门通过冗长、复杂、缓慢、执法不一的程序性司法行为替代具有科层性质的、相对高效的行政行为，行政部门职能被其分化蚕食。福山也表示，“美国政府质量的衰败根源在于，它在某些方面又回到了‘法院和政党’治国——法院和立法机构，篡夺很多行政部门的应有功能，使政府的整个运作变得颠三倒四和效率低下”。⑱

其二，家族精英制复辟倾向。“亲戚选择”和“互惠利他”作为人类社会交往的两种模式，构成以血缘关系为纽带的天然家族制和以利益关系为纽带的社会家族制。在早期的美国，政党分赃就是一种社会性的家族制，在经历文官制度改革后，政党分赃逐渐被公务员考试、择优录取、反贿赂和反腐败等制度所解构。但在20 世纪下半叶，互惠利他逐渐以一种知恩图报的恩惠交换形式存在，并摆脱法律对贿赂“市场交易”的定义。在礼尚往来中，接收一方会觉得自己有一种知恩图报的道德义务，只需在另一时间或地点进行回报。“法律禁止的是市场交易，而不是恩惠交换，这恰恰成了美国游说团兴起的基础。”⑲政治精英与利益集团之间礼尚往来的互动形式削弱了国家的非人格化特征，民众话语权逐渐被精英和利益集团间 “非贿赂、非腐败”的互惠共谋所取代。政治精英与利益集团在法律允许下构建起精英家族制的变种，破坏政府行政与国会立法。同时，精英家族制逐渐脱离底层社会民众，建构精英价值观，引导资产阶级白色纯种论复苏，黑人平权主义的思想和运动受到压制，加剧种族冲突和社会不公。

其三，美国政治中的否决者统治（vetocracy）问题。否决政治“将权力委托给体系中不同政治参与者的制度性规则，可构成潜在的否决点，其中个别否决者可阻止整个体系的行动。”⑳这种“潜在的否决点”具有多元性，否决点可以是政党、利益集团、国会、社会组织，甚至是具有影响力的个体。这不仅有政治共谋的风险，更会产生反民主性制度设计和低效性政治决策的客观后果。尤其是由否决政治衍生出的总统制，总统与国会、法院，民主党与共和党的分权制衡竞争并不导致民主的结果。作为“为了反对而反对”的制度设计，总统可以对议会通过的议案行使否决权，议院亦可通过三分之二多数票推翻总统对议会法案的否决。总统与国会在冗余不明的制衡竞争权力关系中存在着职责不清、授权不明和权力过渡的混乱局面。福山坦言到，美国应该抑制否决者统治的制度安排，强化立法机构与行政机构的一致行动能力，甚至是引入“议会制风格的机制”。

（二）三权分立横向阻滞与联邦主义纵向杠隔

横向三权分立制“以野心对抗野心”的初衷愈发成为保护“资产阶级私产、政党意识形态斗争、利益集团腐化交易”等的制度屏障，并呈现出三种乱象。（1）三权分立掩盖了攫取民众政治权利的实质。作为反对封建阶级而创立的资产阶级民主，资产阶级与无产阶级间存在精英主义与平民主义的悖论。三权分立制从资产阶级内部进行“立法、行政和司法”的权力分工削弱资产阶级力量，以此保证资产阶级与无产阶级的平等关系。显然，制衡源自总统、参众两院和法院间的权力内斗，普通民众对权力影响（或称限制）能力依旧羸弱。本质上，三权分立是以权力制衡权力，而非以权利规制权力，戴伊等表示，“开国者们还企图在国民政府中实施一种分权制，即独立的立法、行政和司法部门，以将其作为一种对付多数主义（民众多数政治）的防御工具和作为一种保护精英自由和财产的补充手段”。（2）行政权侵占立法司法领域以致制衡功能式微。与福山所述“行政部门司法化和国会对行政职能篡夺”的“弱政府”现象有所差异的是，行政部门正在经历“民粹主义”抬头的侵扰，总统逐渐演变为新型的“德谟咯葛”。不受干涉而独立运行的分权与平等地位关联牵制的制衡作为三权分立的基本面向，一旦权力存在主次序列和“剥削”关系，制衡也就嬗变为某种程度上的单头“主制（主要制约）”。（3）议行分离致使“议而不行、行而未决、决而无果”。国会、政府和法院的分离组织结构形塑起立法、行政和司法权力分工和闭环桎梏，致使三者缺乏阶段性连贯。议行分离建立的权力监督和制约徒增程序上的繁文缛节，决议、执行和审查在时间和经济向量上成本增加，在治理活动中显得滞缓低效。同时，议行分离组织结构造就的竞争关系亦无法为部门机构间的协调联动提供体制基础，至多形成彼此的“妥协”。而这种妥协不仅需要时间和经济成本加以弥补，更会催生政治上的“黑箱状态”，精英共谋、利益集团交易等就源于这种妥协过程。

纵向联邦主义制度杠隔表现为 “（联邦政府）权力极化”和“（州政府）权力散化”两种失衡状态。为终结邦联制“无政府”状态，1787年宪法意图建立强有力的中央政府实现权力集中，并保留州政府部分权力，既保证中央权力统合，又保证地方权力自主性。但是，宪法难以穷尽联邦政府与州政府权力平衡法律规定，二者模糊和重叠地带易致权力失衡。一种情形是中央联邦政府权力极化。州政府作为具有独立形态的政治实体，在地方立法、行政和司法领域虽具有一定自主性，但联邦政府仍可通过（修改）宪法实现对州政府权力的攫取。另一种情形是州政府各自为政以致权力散化，表现为权力的多中心主义。宪法第十条修正案指出“本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之”，意图构建以宪法串联的联邦政府与州政府的权力同心圆包含结构。而权力散化则将这种结构打破，联邦政府与州政府权力圈束呈现交叉甚至是分离结构。联邦制将主权切割为两个不同的权力束枝，以致联邦政府主权的软弱无力，有学者将其形象比喻为“分层蛋糕”。托克维尔也表示，“美国联邦政府比较懦弱，是联邦制的一大不足，足以对其生存造成威胁”。

（三）自由魅化催生“不可治理性”问题

汉密尔顿将人民视作威胁，坚持性恶论。他指出：“总的来说，人是邪恶的。”“人是野心勃勃、存心报仇而且贪得无厌的。”他甚至直言不讳：“人民！人民是野兽！”有鉴于此，汉密尔顿主张“有限个人自由”和“无限联邦政府”。有限个人自由表现为“对人民行为的秩序性规范”和“人民自由权利的让渡和放弃”。人民是非理性的，需要秩序和规范来保证人民理智行为和正义行动，防止绝对自由主义泛滥带来个人自由对国家干预的排斥行为。同时，“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会，亲自提出意见更能符合公共利益”。汉密尔顿推崇英式代议共和制，主张人民对自由权利的放弃和让渡，认为人民部分自由权利应由富人、士绅和商人等少数资产阶级精英“代理”，相信政府代表和精英对权利的代理是值得信任的。同时，强而有力的中央集权政府不仅能有效制止人民恣意妄为、肆意妄行，约束其行动“回轨”，更能保证央地关系紧密联系和联邦政府的中央权威。“联邦的未来需要是无法估计的，满足这种需要的权力也应当不加限制。”汉密尔顿甚至决意将联邦政府权力无限放大，不支持人民自由权利入宪，认为权利入宪不仅没有必要，甚至有害无益。

杰斐逊则相信“美德、同情、宽宏大量是人类素质的固有因素”。尤其是对于农民，他有着近乎偏执的信任。杰斐逊持有一种“有‘宪’个人自由”和“有限联邦政府”观点。作为《独立宣言》起草人之一，杰斐逊开篇立意：“人人生而平等，他们被造物主赋予他们所固有的（某些）不可转让的权利，其中有生命权、自由权以及追求幸福的权利”。杰斐逊认为人是一种理性的、道德的生物，能够在纷繁混乱的社会表象中明辨是非，并作出理智行为，无须国家干预。他坦言道，“我宁愿看到半个世界人类灭绝，也不愿这个事业失败；即使每个国家只剩下一个亚当和一个夏娃，只要他们是自由的，也胜于目前的状况”。但在面对谢司起义的态度上，杰斐逊认为“自由之树必须经常用爱国者和暴君的鲜血来浇灌”，这是其被批驳为极端个人主义、暴乱煽动者的重要论据。遂此，自由必须增添“有宪”的前缀。与汉密尔顿的“有限”不同，秩序和规范并不来自政府的行政介入，而是源自人民同意入宪后的明文规定。有“宪”个人自由有别于政府干预的“有限个人自由”，又与“绝对个人自由”的激进主义划清界限，宪法成为“积极自由”（有做某事的自由） 与“消极自由”（不受外部干涉的自由）的“维护者”和“保卫者”。

对个人自由的迥异态度是存在贬“汉”扬“杰”态势的重要原因。杰斐逊的有“宪”个人自由让学界看到“个人自由与政府干预”矛盾调和的曙光，但在时间推移和治理实践中，有“宪”的个人自由越发偏离杰斐逊的初衷，宪法内容的添补成为人民任意专断、暴乱行动的合法“保护伞”。有“宪”自由嬗变为“无限自由”亦或哲学上“绝对自由”，黑格尔认为此类自由“完全缺乏思想教养”。历史上的个人主义、激进主义、单边主义和物质主义等都是此类自由的变种，是一种“自由魅化”。在具体治理活动中，自由魅化的表现形式是制度或政策（政府）和客体或受众（民众）间的相互对抗性和冲突性，直接后果是不可治理性问题的产生。这种观点建立在许多政社（民）关系与制度运用罔顾制度以致治理活动低效的基础上。在非常态化的治理行动中，制度刚性和政策强制性不可避免且最为有效。但在进入自由魅化后保护民众个人自由的私人领域时，大量制度和政策受众拿起 “法律”（宪法）的武器予以拒斥。自由在美国民众生活中的矫枉过正、民主政治与社会治理陷入绝对自由主义的窠臼以及自由魅化与制度和政策规制作用相互矛盾是美国疫情防控中暴露出的现实问题。

三、有效的国家建构与能力提升

西方自由民主制“政治衰败、分权制衡阻滞杠隔和自由魅化”等诸多制度缺憾与治理间的不匹配性和冲突矛盾，以致资本主义国家陷入治理效能低下的泥沼。福山虽对此给出“认识或智识的僵化”和“执政党保卫现状做法”的解释，但并未予以修正。由此，如何跳脱制度路径依赖、平衡政府部门间权力关系、协调少数精英与多数民众矛盾、保证国家权力自主性和社会民众权利互洽等成为西方国家摆脱治理失败的关键所在。

（一）坚持国家、法治与民主问责相统一的政治现代化

作为早期共识，政治现代化是包含“国家集权”和“社会民主”的二维结构，二者之间存在某种张力。“统与分”、“国家建构与民主”间的客观矛盾难以调停缓和，从而滋生彼此张力，二者关系呈现“互斥”而非“互促”。在美国，三权分立部门横向阻滞、联邦政府与州政府间权力失衡、魅化民主、自由与国家治理政策冲突都是这种张力的直观反应。

福山则建构起包括“有效国家、法治和民主问责制”的政治现代化三维结构，有意运用“法治”缓解国家集权与民主间的张力问题。与亨廷顿和阿尔蒙德的思想一致，有效的国家指强大国家能力和权力自主性，从属于民族国家建构范畴。国家能力包括合法化的暴力垄断、分散权力集中、资源攫取、社会动员、替代社会权力和直接统治民众的能力等；权力自主性则表现为国家对利益集团、阶级的超越性和行政权力的扩大化。有效国家作为国家和政体体系建构的产物，不仅是集权化的组织载体，更是进一步政治民主化先决条件。由此，福山持有一种从有效国家到法治再到民主的政治发展次序观点。民主问责制则是参政议政扩大化和政治民主化，从属于民主国家建构范畴。通过民主政治制度设计、民众基本权利确定、社会监督机制完善、民意表达渠道畅通等方式加强社会与民众对国家政府决策的影响程度，在有效国家的对立面建立起民主制衡机制。但是，二者间的制衡往往表现为“失衡”，始终无法跳脱“国家权力介入个人自由，个人自由排斥国家干预”往复循环的怪圈。

而法治作为“一系列的行为规则，反映了一个社会内部的广泛共识，能够约束一个社会中甚至最有权力的行为者——无论是国王、总统或总理”。法治所确定的法律、法规和条例等刚性规则，为国家、社会和民众集体承认和共同遵守，是调和国家集权与社会民主间张力和矛盾的最优解。它践行“法律面前人人平等”的基本原则，包括对上（国家或政府）限权与授权、对下（民众）赋权与规权两个复合向度。在对上限权与授权方面，通过法律确定国家或政府行政边界，制止权力扩张滥用；授权是为政府权力提供法理性和权威性，以制度刚性和法律规范保证国家治理活动和政府行政行为稳序进行。在对下赋权与规权方面，通过法律条文将民众权利予以明确，从政治、经济、文化、社会等多方位权利赋予保证民众意志和利益得以有效表达；规权意在树立民众“法律底线思维”和设立权利边界，确保权利有限性和行为规制性，防止自由泛化。法治是一种规制，政府行动和民众行为一旦出现法律“越轨”行为，法治的刚性规制就会迫使二者行动“回轨”；法治是一种均衡，在“国家集权”和“社会民主”间寻求相对均衡点，终结二者失衡状态。只有在包含“国家集权”和“社会民主”两个基本内容的政治现代化中嵌套“法治”内涵，构建由法治串联“国家”和“民主”的网状结构，才能赋予政治现代化完整意涵。实现“政治决策民主化与科学化，政治运作法治化与制度化，政治参与普遍化与深入化，权威理性化，政治职能高效化，廉政机制健全化”。

（二）打破专业官僚制与平等民主制的割裂冲突

官僚制既是民主的组织形式，又是民主的障碍。作为障碍，官僚制与平等民主制间的矛盾表现为“精英统治与人民民主对立、形式合理性和实质合理性冲突、集权与限权失衡、责任唯上与责任唯下脱嵌”四个方面。

首先，官僚制分部—分层、指挥—服从的等级制度从根本上拒斥精英与民众间的平等身份，对公众参与设置重重限制。“现代官僚体系是社会精英最重要的载体之一，现代官僚制承接了前现代社会精英治国的功能，少数精英与多数大众间的统治与被统治关系依旧未变。”二者选举上的委托和被委托、代表与被代表关系成为专业官僚营造权力权威性和统治合法性的合理解释。“民主主义者认为，一个人人平等的社会是公众参与政治的前提，而等级制本身就暗含着对公众参与的层层限制，就意味着高高在上的精英对底层大众的控制甚至奴役。”其次，形式合理性和实质合理性冲突表现为“工具导向”与“价值导向”的目的异质，亦反应“效率与民主”的悖论。形式合理性具有“精明的计算、效率至上、非人格化、确定性”等特征，遵循手段和程序；实质合理性具有“自由、平等、博爱、伦理”等特征，遵循价值和后果。官僚制的形式合理性与平等民主制追求的实质合理性存在价值观念上的根本割裂和必然冲突，以致无法达成目的契合。再次，与国家集权和社会民主间的张力类似，官僚制集权与民主制限权呈现难以调和的权力失衡局面。一方面，官僚权力的惯性膨胀势必形成官僚统治的“威权国家”；另一方面，民主的制约力量向政府系统内部扩张亦会削弱国家权力合法性和权威性，催生国家社会的不稳定因子。最后，官僚作为官僚制的组织要素，是一群“有文化教养的人”，其权力和“业务资格”源自上级专业任命而非人民选举产生，官僚以此做出“服从上级权威而轻视人民意愿”的逻辑行动，责任唯上与责任唯下彼此脱嵌。这是官僚漠视公共价值和公民偏好的结果，更是官僚等级体制的窠臼。于此，需打破专业官僚制与平等民主制的割裂冲突，建立一种“民主式的官僚制”。

民主式的官僚制并非属于新公共管理和新公共服务的“去官僚化”改革方案，而是一种以科层官僚组织为载体吸纳民主的体系结构。第一，民主公共价值与效率理性原则的互嵌。耶茨认为，“民主是大多数西方国家的核心价值，效率是任何一个管理领域或行政机构的主要价值，政府必须既有民主，又有效率”。民主与效率的理性价值并非独立而相互排斥，而是彼此融合支撑。民主反映的是对公共价值回应和公众偏好的迎合，政府出于对结果、服务和公众需要的责任意识与民众展开积极互动和协商，赢得公众信任，获得权力合法性。但同时，民主并不排斥官僚对于效率价值的追求，高效的行政和管理效率亦不降低民主价值或公共价值质量。较宽泛的理解，官僚制行政领域的效率原则是民主政治领域实现公共价值的基础亦或手段，民主式的官僚制就是要将政治民主价值输入到行政管理的全过程和各个环节，在官僚体制中实现科学、有效、平等的民主决策，以此满足公共价值诉求。第二，权力集中与权力分层下放的融合。统一的国家和政府权力是官僚制与民主政治保持平衡的充要条件。民主式的官僚制将政府统一权力结构视为民主政治的基础，承认权力集中必要性； 但同时又通过层次性的权力下放赋予基层民众获得感和自足感，保持基层稳定性，增强权力结构民主性。适度的层级权力分割并不意味着权力分散化，这不仅能满足民众分享权力要求，缓和民主压力，又能避免高层核心权力权威性的流失，体现的是官僚制权力集中与民主制权力分层下放的相互融合。第三，官僚制与民主制间的宪治杠杆。这与福山政治现代化逻辑一致，在此不再过多赘述。总之，宪治杠杆作用就是“确定行政边界”和“树立底线思维”，政治体系必须达到某种程序的平衡，权力必须受到两个制度的制约，一个是法治，一个是某种形式的民主问责。

（三）实现国家自主与社会中心的协调并进

马克思最早发现法兰西第二共和国并不完全作为统治阶级工具而存在，还可以凌驾于市民社会和经济决定的生产关系领域做出有悖于有产统治阶级的行为，他将这种现象描述为“波拿马主义”。而后以普朗查斯为代表的新马克思主义者逐渐意识到这种现象在资本主义国家的普遍性，从而提出“国家相对自主性”概念。但是，新马克思主义者仍未将国家作为一个独立主体看待，并未摆脱社会中心主义范式圈束。直至以斯考切波为代表的国家回归学派决意打破社会中心论的范式枷锁，明确提出“国家自主性”概念。斯考切波认为国家具有“潜在的自主性”，是指“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”。从马克思的“波拿马主义”到新马克思主义“国家相对自主性”，再到国家回归学派“国家自主性”的历史流变反映的是社会与国家的割裂。因此需要“把国家找回来，但不要把社会踢出去”。这不仅符合治理实践需要，也是国家与社会的必然面向。只有实现国家自主与社会中心协调并进，才能修补二者割裂冲突，保证治理效能的提升。

首先，通过制度实现国家自主性与社会的“镶嵌”。“官僚制度应包含或镶嵌在无形的社会中，并与社会相结合，只有官僚自主性与社会镶嵌性相结合，这个国家才能发展，只依靠市场的力量似乎不太可能造就这种发展。”镶嵌作为一种互动过程，表现为两个方面：（1）国家通过公共物品和公共服务提供、政策协商制度性渠道构建、官僚向社会领域的身份嵌入培育社会信任和认同，营造公民参与的宏观环境；（2）社会公民通过广泛参与（如公共服务提供）、合法融入政策制定、监督政策执行增强国家力量，实现与国家共治局面。二者从自上而下和自下而上两个维度构建起国家与社会的良性互动，彼此镶嵌。同时，镶嵌并非由完全的主观意识决定，而是客观的制度性镶嵌，建立国家（官僚）与社会（民众）间的制度性关联。制度“是在各种政治经济单元之中构造着人际关系的正式规则、惯例，受到遵从的程序和标准的操作规程”。它确定国家与社会的伸展程度和嵌入范围，保证二者良序互动。“只有从这种国家与社会之间的制度性关系出发，我们才能看清国家的活动范围和国家对社会的塑造程度。”

其次，国家自主性对社会的分层嵌套。国家自主性不仅表现为超越社会、阶级的独立决策能力，也包含国家嵌入社会而保证执行的能力，这种嵌入现象被米格代尔描述为“国家在社会中”。分层作为国家在社会中的嵌套，将国家自主性进行概念“分层”，与社会力量（正式组织、非正式组织和志愿组织等）彼此耦合。国家受到社会影响程度并不一致，在特定层次压力下选择国家自主性的强弱，以此匹配相应的社会环境，而不是将中央政府权威一以贯之。“当我们问国家的自主性的时候，我们更应该问的是在哪一级是自主的，因为不同层级所面临的压力是不一样的。”国家自主性对社会的分层嵌套遵循“统分”逻辑，即国家在某些领域保持独立性、自主性和权威性，实现宏观结构和特定环境的“统合”；同时又在特定领域将赋权社会、地方保证相对自治，实现中微观结构和特殊领域的“分合”。

（四）改变意识形态主导发展模式的价值取向

意识形态具有两重属性。第一重是代表和维护统治阶级利益的思想和观点，暗含贬义色彩；第二重则是“观念的上层建筑”的中性概念，“意指一种系统地、自觉地、直接地反映社会经济形态和政治制度的思想体系”。列宁更是以阶级立场区分出资产阶级和无产阶级的意识形态类型，前者是“虚假的意识形态”，而后者是“科学的意识形态”，暗含褒义。就意识形态本身而言，可以是政治思想、法律思想、道德、哲学、宗教等等，为国家、阶级、社会组织、公民团体等基于自身立场形塑的价值观念和思想体系。而恰是这种多样性、多元性和可塑性等特征，意识形态也会被不同主体的利益裹挟，成为攻击臆想对手的手段。因此，需从以下两个方面改变意识形态主导发展模式的价值取向。

其一，停止“意识形态化”渗透，构建世界意识形态谱系。意识形态化由资本主义右派和社会主义左派对立使然，资本主义发达国家在对社会主义发展中国家“马克思主义、国家制度和经济建设道路”的批驳基础上，不断向其传播灌输符合资本主义价值属性的西式普世方案，甚至通过政治“污名化”等手段转移矛盾中心，纾合自身阶级争斗和社会冲突。对此，发达国家需转变意识形态偏见桎梏，放下对西式民主政治制度的盲目自信，停止对发展中国家意识形态渗透，在尊重“政治、文化、民族” 多样性和多元化的基础上同发展中国家一道构建世界意识形态谱系，并在国际社会中寻求经验缮补自身发展。其二，培育“国家认同”，倡导主流意识形态价值。美国的最大威胁来自内部的认同危机，政党、利益集团、民众认同源自对自身利益的认同，而非对国家保持认同。各自认同形构的价值观念的异质性造成国家的混乱，意识形态迥异形塑的利益争夺引发社会的无序，国家对此却无能为力。因此，需从“语言、民族、文化、政治”等多维度、多层次培育信任，构建认同。以语言同质为载体，以民族认同为纽带，以文化认同为基础，以政治认同为目的，在对其整合基础上发展成为一种为全民所普遍接受的国家认同，倡导社会意识形态主流价值（如中国24 字社会主义核心价值观），以此引导国家社会中各意识形态主体 “逐（私）利”向“逐（公）益”价值取向转变，缓和彼此意识形态冲突。

四、中国“三和”治理理念和政治发展经验

中国民族国家建构逻辑和民主政治制度设计较之西方资本主义国家有所不同，因而在政治结构和治理实践中呈现独特性。也因此，政体和制度存异致使西方资本主义国家衍生对马克思主义、中国特色社会主义的政治偏见，威权国家、卡里斯玛权威等批驳之语不绝如缕。但观照疫情防控现实，为何国家、民主和法治非均衡发展的中国较之西方国家在治理效能上呈现此涨彼消的 “异常状况”？ 秉持“知人者智，自知者明”的态度，深究其理，中国国家的成功得益于“三和”理念的根植发展，即社会公众层面的“人和”、国家层面的“国和”以及国际层面的“共和”。

（一）人和：中国人的精神与社会组织的公心

对于中国人精神的真切洞见肇始于辜鸿铭先生鞭辟入里的分析，他认为中国人的精神“是中国人赖以生存之物，是本民族固有的心态、性情和情操”。中国不存在控制民众思想的宗教文化，但有培育“良民品格”的教义信仰，即孔孟儒教。儒学的根植为中国人予以践行的“君子之法”，在其内心培育孝子良民的国家观念，即“爱的法则、正义法则和廉耻感”。其一，爱的法则包括“人要爱人，但要爱之以礼，爱之以义”；其二，正义法则是指“为人要真实、可信和忠诚”；其三，廉耻感。它是“社会和文明的合理的、永久的、绝对的基础”。在三条法则形塑之下，“仁、义、礼、智、信”的基本教义和道德操守成为中国人的行为准测。中国人成为讲“礼”行“义”、兼具“四德”、“有孩童般的精神世界和成熟理智”的真正中国人。四德包括“博大” （broad）、“纯朴”（simple）、“深沉”（deep）和“灵敏”（delicacy）。正是充盈的精神生活和对根植于心的道德戒律之践行，中国人才能以心性践于行动，形成个体和家庭“丰衣足食、安居乐业”；社会“出入相友、守望相助”的“人和”良序局面和社会风尚。有学者认为，中国人的勤劳、忍耐与变通三大品性，源于中国人独特的圈层包容共生式“四层次三十二字”需求观。

“人无精神则不立，国无精神则不强。”自新冠疫情爆发以来，中国人的独特精神力量和道德操守无不为世界称奇。爱的法则铸就一道道爱心防线，各地医疗队和物资进驻驰援武汉；正义法则让国人肩挑责任，守望相助；廉耻感让党员、群众和社会组织奋勇争先，奋战一线。博大，有着兼济天下和独善其身的爱国情怀和责任意识；纯朴，有着坚守本心和道德戒令的自律意识 （居家隔离）；深沉，有着自我深省和过而能改的纠偏意识；灵敏，有着与国同心和与邻相友的仁爱意识。国人的“仁爱、真实、忠诚、纯朴、深沉”等优秀精神品质和与国家“同呼吸，共命运”的爱国意识同西式民主造就的“理性、法治、自由”的现代人格有较大差异，这也是中西疫情防控成效呈现不同质态的重要原因。

（二）国和：“以人民为中心”的国家治理权威统筹兼顾、协调四方

中国不存在党争激烈的多头政体，仅有“以人民为中心”的中央政府和“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的使命型政党。中央统一领导、集中力量办大事的举国体制优势不仅能终结意识形态纷争作出高效决策；强大国家能力和中央政府权威“全面调动资源、广泛社会动员、牵引各方力量”更能保证执行畅达、统筹兼顾、协调四方，实现社会稳序。“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。”以疫情防控窗口窥探伺之，“以人民为中心” 的原则形塑出国家治理在理念、方式和特色上的三条基本逻辑。

第一，人民群众生命安全至上的治理理念。以习近平总书记为核心的党中央，提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，制定“早发现、早报告、早隔离、早治疗”和“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”的四早四集联防联控原则，做到应检尽检、应收尽收、应治尽治。习近平总书记作为政治统领更是作出指示：“各级党委和政府及有关部门要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，制定周密方案，组织各方力量开展防控，采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头”。“人民至上”是中央政府执政方式和治理手段的立基面向，“生命至上” 亦是增进国家治理凝聚力、向心力和国家治理效能提升的主导理念。

第二，中央政府治理权威统筹兼顾、协调四方的治理手段。自疫情爆发以来，中共中央政治局常委会作为中国最高领导机构，召开13 次会议分析研判疫情态势，制定疫情防控战略计划。以中央治理权威牵引、以一统体制为载体、以统筹战略为手段，自上而下推动疫情防控工作。同时，中央政府作为国家治理核心，依靠政治命令、权威发布、社会动员等方式协调各方资源，形成“党政军民学，东西南北中”的抗疫共治格局。疫情爆发后，国务院召开联防联控机制会议，各区域联防联控、省际联防联控等机制逐次建立，继而形成“纵向到底、横向到边”的全国性疫情联防联控网络；同时采用“一省包一市”的方式，19 个省份对口支援湖北省除武汉以外的16 个市州及县级市，守护好“米袋子”、稳定好“菜篮子”、保障好“药箱子”。

第三，密切联系群众、紧紧依靠群众的治理特色。群众既是国家治理对象和政策受众，又能以治理主体身份释放治理活力，赋能国家治理活动。对此，以习近平为核心的党中央指出要“紧紧依靠人民群众坚决打赢疫情防控阻击战”。400 多万名社区工作者在全国65 万个城乡社区日夜值守，义务宣传、巡查、协调、防控、便民，在疫情防控“最先一公里”和“最后一公里”扎根坚守，遏疫情，保民生；14 亿人民群众在履行“自觉居家隔离和配合核酸检测”的基本职责基础上，还积极“加入志愿服务、主动捐资集物、监督物资流用、参与网络问政、广泛建言献策”，为疫情防控工作注力。

（三）共和：人类命运共同体是古代中国治理传统与科技革命发展危机的统一

囿于一域的国家建构和政治制度设计并非国家治理全部内容，超越民族、超越国家的“天下为公、四海一家”的人类命运共同体打造亦是其题中之义。人类命运共同体作为中国极力倡导之理念，发轫于中国古代“天下大同“的世界情怀和共治目标； 发生于全球非常态化危机处置和科技革命发展问题应对的合作践诺。“共和”作为中国治理传统和价值理念，古代圣贤已有“达则兼济天下”的共享理念；“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的济世忧怀意识；“幼吾幼以及人之幼，老吾老以及人之老”的互助情怀；“四海之内皆兄弟”的平等观念；“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的世界人文关切。正是优秀治理传统的浇铸，命运共同体意识才得以从民族命运共同体、国家命运共同体、区域命运共同体到人类命运共同体的嬗进转变。

党的十八大报告首次指出，“要倡导人类命运共同体意识”，“同舟共济，权责共担，增进人类共同利益”。随后，习近平总书记作为倡导者在国内国际社会积极发声，向世界推介人类命运共同体理念。人类命运共同体的内涵得以充实，目标得以确定。人类命运共同体是要打造“责任、利益、价值和命运”共同体。责任共同体强调对全球性风险和危机的应对处置，如全球气候、经济、环境、贫困、恐怖主义等等方面要秉持安危与共的合作意识；利益共同体则是一种“共建共享”的新国际政治经济准则，共同利益是人类命运共同体打造的基点；价值共同体指的是各国优秀文明成果的互通互鉴，文明的发展不仅需要本国历史积淀，还需在别国汲取营养；命运共同体作为终极形态，是要达到“你中有我、我中有你、休戚与共、和谐共生”的世界大同局面。人类命运共同体就是要“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。

任何治理手段和治理方式择取都源自问题倒逼，尤其是科技革命发展带来的“创造性破坏”和社会“平面化”所带来的次生危机，传统问题和非传统问题逐渐具有“全球性、复杂性、交互性、多样性、易变性、泛在性”等特征，迫使国家在治理方式和手段上有所应变。习近平指出：“现在，世界上的事情越来越需要各国共同商量着办，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。”“独木难以成林”，问题呈现的诸多特征决定了世界各国“合则力强，分则羸弱”的命运态势。而人类命运共同体理念就是因应问题特征转变、强调共和的中国方案和中国实践。中国不仅是其积极布道者，更是其坚定实践家。如一带一路建设、金砖+合作模式、上合组织、不发达国家人道主义援助、维和部队派驻等等都是生动的中国实践。尤其是在疫情防控的非常态化时期，命运共同体理念更加凸显其时代意义和实践价值。“向世卫组织分享新冠病毒毒株、加入新冠肺炎疫苗实施计划、组成专家组联合考察、视频会议分享经验、医疗防疫物资驰援、派出专家组提供帮助”等等都体现中国对人类命运共同体理念的践诺。

五、结语与展望

回溯西式民主的历史演绎过程，主要经历以卢梭和洛克为代表的人民主权理论、以托克维尔与熊彼特为代表的精英民主理论、以达尔为代表的多元民主理论的转型过程，并穿插以麦迪逊为代表的宪政共和民主理论和以罗尔斯为代表的自由民主理论。国家建设主义学派的民族国家建构与结构功能主义学派的民主国家政治制度设计在并入民主化轨道后，展现出二次世界大战后发展国家建构和民主化进程的过分衷情，学界轰轰烈烈的“找回国家”运动也多立标于亚非拉等失败国家，而并未自省资本主义发达国家自身境遇。政治衰败并不是后发展国家的特有现象，西方资本主义发达国家治理失败的鲜活案例亦是政治衰败的具体表征。从1988年弗朗西斯·福山提出的“历史终结论”到2018年史蒂文·列维茨基和丹尼尔·齐布拉特的著作《民主是如何终结的》，代表了西方学者从过度自信到自我反思的转变过程。同样，中国改革开放以来40 余年的建设和发展进程，也在向世界展示一个全新的现代化国家治理过程。

政治制度是一国之根本，也是国家治理效能提升的关键。由政治制度建基立柱的国家治理体系是牵一发而动全身的关系，某个制度的衰败状况会引发治理体系的“连锁反应”，甚至出现整体性崩溃现象，对此，西方国家必须有所警觉。尤其是美国，如何解决自由民主灯塔“染灰”和“接触不良”的问题是当务之急。对标于“政治衰败”的美式表征，我们提出两条纾困之道：一是消除认识或智识的僵化。政治制度和治理决策必须要摆脱已有经验和科学积累的误区，摆脱“分析性思维”而寻求一种“相似性思维”，以一种实践逻辑作出制度安排和相关决策。治理本身是一个根据具体场域和情境变化、时空转变而作出相关反应的过程，原有制度所维护的稳定结构也必须作出改变以保证治理灵活性和因应性。

二是要实现从“民主浪漫主义”向“民主现实主义”的质性转变。这是“精神民主”和“程序民主”向“治理民主”和“功能民主”的转变。民主作为西方政治制度中的核心内涵，存在严重“民主赤字”现象，“治理民主”和“功能民主”则能有效消解此等现象，建立一种结果导向的实质民主，而非注重过程的程序民主。结果导向能够将民主孕育于现实的政治、经济、社会、文化生活中，打通理想民主与现实民主间存在的隔阂。从民众的实质政治参与、具体权利拥有、实际经济获得以及治理效能提升作为评判民主的标准，而非执拗于顶层的制度安排与设计。只有思想上的民主浪漫情愫（制度上的过度自信、自由魅化）回归现实的治理情境，转化为实质性的治理民主和功能民主，西方资本主义政治制度民主价值与治理效能这对困扰其两百多年的矛盾才有望纾解。

注释：

①Theda Skocpol，France，Russia，China.A Structural Analysis of Social Revolutions，Comparative Studies in Society and History.18，2，（1976）：175～210.

②⑦⑨[美]查尔斯·蒂利：《强制、资本和欧洲国家》，魏洪钟译，上海人民出版社2007年版。

③王焱编：《宪政主义与现代国家》，生活·读书·新知三联书店2003年版。

④⑤[英]安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛、王铭译，生活·读书·新知三联书店1998年版。

⑧必须解释的是，权力集中和主权确定是存在概念歧义和重叠误区的。主权确定概念能将权力集中对内向度中的政治统领（政府集权）囊括其中并以此保证内外向度上的完整性，但权力集中所包含的管理机构和行政部门（行政集权）次级无法通过主权确定呈现。民族国家内在意涵需运用主权确定（对内最高权威与对外自主自决）和权力集中（对内政治统领和层级节制的行政管理部门）的复合型结构予以揭示，尽管其存在概念重叠风险。

⑩[美]塞缪尔·亨廷顿：《第三波：20 世纪后期的民主化浪潮》，欧阳景根译，中国人民大学出版社2013年版。

⑪徐大同：《西方政治思想史》，天津教育出版社2005年版。

⑫对复合共和国的深入分析，参见[美]文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，三联书店1999年版。

⑬[美]熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆1999年版。

⑭[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，中国社会科学出版社1997年版。

⑮[美]弗朗西斯·福山：《历史之终结与最后一人》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2003年版。

⑯Samuel P.Huntington，Political Development and Political Decay，World Politics，1965，17（3），pp.386～430.