公共管理行为调控中的声誉机制

张正军

(西北大学 公共管理学院，西安 710127)

提要： 如果社会实践中存在运行良好且管理有方的公共组织，与之相应用以矫正、弥补或修复公共管理比较劣势的组织行为调控机制的存在便是必然的，声誉就是这样一种矫正、弥补或修复机制。声誉在社会科学文献中虽然存在概念定义的诸多分歧，其对组织和个人有重要价值和影响却是大多数学者的共识。这种价值和影响使声誉在组织行为调控中扮演着重要角色，不仅成为公共组织运行和管理可资利用的工具，而且成为公共管理机制的一种比较优势。声誉机制的核心在于在信息不对称条件下，利用人们对自身形象的爱护产生自我控制的力量和行动，以低成本和自律的方式弥补强制性监管的功能局限，实现对组织行为的有效调控。声誉机制之所以能成为公共管理的比较优势，主要源于与私人组织相比公共组织存在利于声誉管理的特殊因素：第一，公共组织及其成员对声誉有更强的自我意识和敏感性；第二，公职人员有更高的声誉需求和声誉偏好；第三，公共组织特别是国家或政府机关有更强的声誉创造、供给和分配的能力。为提高声誉管理的公共价值和效率，公共组织管理应特别关注声誉的滥用、黑暗面以及声誉建设和利用的策略与维度选择。

一、问题背景：公共管理的比较劣势与公共组织的运行绩效

社会科学文献中流行的一种观点是，与私人组织特别是私营企业相比较，公共组织无论在国家和政府层面，还是在公共事业或国有企业层面，都缺乏灵活多样的组织行为的调控工具，并因此导致管理机制的比较劣势和运行绩效的相对低下。譬如，私营企业有明晰的利润目标和考评体系，能够对组织运行和职员的工作业绩进行更为准确而低成本的评估，因而容易对组织行为实施更为有效的目标管理或绩效管理；公共组织因目标的多元化、多变性及模糊性，较难对组织及其职员的工作业绩进行准确评估，缺少目标管理或绩效管理有效实施的便利条件。私营企业可以更好地利用产品市场、劳动力市场、证券市场等市场机制构建企业治理的外部结构，弥补所有权与经营权分离及信息偏在条件下内部人控制带来的治理缺陷；公共组织的垄断性使得其行为选择缺乏足够的市场压力和约束，在信息偏在条件下更易滋生损公肥私的机会主义。私营企业的权力配置和使用有较为清晰的边界，组织及其成员一般拥有在职权范围内做出决策的完全权力，有利于提高组织运行的决策效率，检测并追究组织行为中的决策责任；公共组织的权力分配和使用则具有更高的分散性与含糊性，为保障组织决策中的程序公正和民主价值，国家法律和政策通常不会把一项决策的完全权力授予一个组织或人员，由此降低了公共管理的决策效率[1]。私营企业管理有灵活多样的报酬体系或薪酬工具，可利用薪酬的级别、结构、支付方式乃至股票、期权、剩余索取权配置等调控管理者或职员的行为；公共组织职员一般只能领取涨幅缓慢的固定工资，其管理者很难像企业那样将薪酬作为立竿见影的调控工具。私营企业管理者在人才招聘或解聘中有更大的自主权，可利用多种手段选拔或辞退员工；公共组织管理者缺乏完全雇佣或解聘员工的权利，其职员选拔或解聘必须按有关法律程序公开进行。私营企业的运行有监管动力相对充足的初始委托人的介入和制衡，据此可保障委托代理关系的逻辑自洽和良好运行；公共组织运行中初始委托人的分散、虚置和监督困难，使缺乏充分监督动力的被选官员或管理者常成为公共组织事实的终极委托人，破坏了委托代理关系有效运行的逻辑自洽性，弱化了委托代理关系运行的监控效率。

公共组织管理的这些比较劣势有可能都是事实，也是私营企业管理为何成为公共管理实践和理论时常追捧对象的一个缘由，但据此认为私营组织管理比公共组织管理在行为调控方面普遍具有机制优势，并据此断言公共组织运行一概是低效率的，则缺乏充分的根据。第一，公共组织运行和管理面临的待解问题有更大的不确定性、复杂性和解决难度。私营组织运行中的委托代理关系多涉及单个或少数委托人；公共组织运行中的委托代理关系常涉及多个或集体委托人。委托人结构由单个、少数向多头或集体的变化，使公共组织运行的委托代理结构不仅存在两权分离情境下代理人机会主义和内部人控制常见的危害，而且使机会主义和内部人控制在公共组织中有更高的发生频率，增加了机会主义在代理人和委托人多层次存在的风险。第二，私营组织运行和管理追求的目标更加单一、清晰和具有稳定性，如企业千头万绪的活动最终归根于利润增长，以利润最大化为核心统一各种行为。公共组织运行和管理的目标更加多样、模糊或具有易变性，不仅影响了管理工具选择和使用的范围及效果，使私营企业行之有效的薪酬激励、目标管理和绩效管理等工具，在公共组织运行中变得不那么有效或灵验，而且增加了管理工作的难度和要求。公共管理者不仅要关注个人和组织的投入产出或效率效果等经济指标，而且要关注公平公正、道德伦理等社会指标，为此需要在多样化的目标差异乃至冲突中进行权衡和协调，在社会利益集团的博弈中寻找平衡。第三，与一般股民或消费者对企业的要求相比，大众或公民对公共组织运行和管理有不同的评价标准和要求。“用脚投票”的自由使营利性企业的诸多利益相关者如一般股民不太在意企业经营管理的具体过程，而只关心它的盈利与分红；公共组织的利益相关者如纳税人，不仅在意公共产品的供给质量与效率，而且关心公共产品的生产和分配过程。这迫使公共组织及其管理者的行为选择和关注点不仅要顾及组织的内部运行，而且要顾及组织外部的公民诉求、社会舆论、民间情绪及利益集团的博弈，关心纳税人的福祉和疾苦。第四，公共组织的运行和管理决策受制于更多的外部约束，其重要计划、方案或政策的制定与实施不仅必须与立法、司法和行政部门的意向或规章相一致，而且必须关注投入产出方面的经济、效率或效果要求，符合公开、透明、公正或民主等原则。这种意向、制度、要求或原则有更高的形式化特点，以纪律、命令、条文、程序或等级制等表征形式，使公共组织的运行管理常陷入缺乏弹性的条条框框，衍生出广受诟病的繁文缛节或官僚主义[2]。

显然，与私人组织相比较，公共组织运行与管理面临的问题或任务更为复杂和艰难，社会对它们的认可和要求更为苛刻与繁多。这种复杂、艰难、苛刻与繁多使人们有理由推测或相信，主要不是组织运行和管理方面基于能力、技术、努力或机制方面的局限，而是因为组织运行和管理的特异性，使公共组织运行和管理给人以绩效不佳的印象。这种印象并非对事实全部而准确的反映。尽管公共组织和私人组织的不同在许多方面是程度而非类型性的，整体而言，二者仍有本质的差别，这种差别不仅使它们在管理效率或运行绩效方面缺乏可比性，而且使得公共管理在绩效评价方面天然存在内生的困难，使业绩度量成为公共管理难解的“大问题”[3]。在此状况下，将私营企业运行和管理的方法与评价标准简单移植到公共组织是失灵或错误的。政治与管理“二分法”的局限，新公共管理追求市场机制和效率对民主价值的危害表明，公共组织运行和管理的好坏或绩效评价只有与公共组织运行和管理的具体使命、目标、问题、任务及生存条件等现实情境结合起来才可做出合理判断，笼统而不加限定地认为私人组织比公共组织在运行和管理方面普遍拥有工具或效率优势，要么是理论家们的先验结论和旧习，要么是未经严格证实的伪命题。这种命题是在“经济人”假设基础之上产生的一种推论，并在用成功企业与公共组织的错位比较中得到强化。由于信奉公职人员和企业家一样都是自利最大化的追求者，特殊的产权性质和结构使公共组织的运行和管理难以建立起监督动力充足、逻辑自洽且行之有效的组织行为的治理结构，致使以偷懒和说谎为典型的机会主义在公共组织获得了更为宽松的生成与蔓延空间，不可避免地会带来组织运行和管理的低效。实际情况可能是，公共组织的运行和管理不仅具有比私人组织更高的透明度及更为苛刻的外部监督，而且存在更多的组织承诺、组织公民行为、关爱他人等基于公共服务动机或社会偏好的个人行为，这种动机、偏好和行为会弥补公共组织的部分缺憾，使其能以较低的成本获得较高的运行绩效和管理收益。即便像“经济人”假设认为的那样，公职人员也是自利最大化的追求者，对身份地位或名誉的看重也会使公共组织的运行和管理获得一种有效的行为调控机制，借助声誉的功能价值及其对人类行为的影响，通过声誉机制的有效设计和运用，将组织成员的行为纳入与组织目标或公共利益一致的轨道。公共组织运行在诸多领域的成功事实也表明，管理有方且绩效良好的公共组织是存在的。如果社会实践中存在运行良好且管理有方的公共组织，与之相应，用以矫正、弥补或修复公共管理比较劣势的组织行为调控机制的存在便应当是必然的。声誉就是这样一种矫正、弥补或修复机制。

二、声誉对组织及其成员的价值和影响：从一般作用到行为调控

作为信息不完全及情感介入条件下人或事物在人们心中产生的一种综合性认知、评价或印象，声誉在社会科学文献中虽存在性质解读和概念定义方面的分歧或争议，其对组织和个人的生存发展有重要价值却是大多数学者的共识。譬如，好声誉对作为声誉载体的组织或个人不仅是一种荣耀和福利，能带来他人的好感、认同、尊重或信任；是一种难得的稀缺资源和无形资本，能创造更多的选择机会并用来交换和投资，从中获取更大的收益回报；而且是一种能给组织或个人带来幸福或满足感的特殊财富，拥有这种财富能使组织和个人增加源于自身的愉悦、自豪或自信。坏声誉对作为声誉载体的组织或个人而言不仅是一种难堪的耻辱、阻力或负担，有可能带来他人的怠慢或鄙视及自身的内疚或颓废；而且是一种限制、剥夺组织和个人行为选择自由的负资产或负价值。诸如此类的价值决定了声誉对组织的有效运行会产生重要影响。譬如，声誉在建立或提高组织及其成员的竞争力方面有促进作用，可成为组织战略竞争的重要手段。好声誉会产生一定程度的事务垄断，提高竞争者进入特定领域从业的门槛，对竞争对手的行为选择产生威胁或抑制效应。好声誉不仅可帮助组织及其成员形成自己的品牌价值和优势，提高它或他们在市场交换中的产品价格，使个人获得更好的工作岗位和劳动报酬，使组织以更高的回报提供产品或服务，而且会使组织及其成员提高自身行为的稀缺性和权威性，仅仅因为其产品或服务的名称就可创造出不菲的使用和交换价值。好声誉能给组织及其成员的行为选择带来更大的社会认可和支持，为它或他们创造更多的发展机会及社会资源或社会资本。在社会交往与人际合作中，好声誉扮演着可信性或道德品质信号的角色，能提高组织及其成员被社会接纳的程度，对人才招聘和应聘产生积极的促动作用。

声誉对组织及其成员行为的影响使其在组织行为调控中扮演着举足轻重的角色，成为组织运行和管理可资利用的重要工具和机制。组织管理的中心任务在于提高组织及其成员围绕组织目标、组织工作与组织环境在行为选择方面的相互协调或合作效率，声誉对组织及其成员行为调控的核心功能恰好在于促进这种协调或合作的达成。第一，声誉有助于提高组织及其成员间的了解和信任，减少相互之间的猜忌、怀疑及其衍生的认知和防范费用，提升彼此的包容与合作意愿。有效的合作依赖人际间的相互信任，好声誉可提高作为声誉载体的组织及其成员的可信性，在不完全信息条件下建立他人对声誉载体好的感知或印象，据此提高组织及其成员间的相互了解与信任，促进合作意愿的产生以及合作行为的达成或维系。相互作用和交往的人们通常喜欢与自己信任的组织或个人打交道，更倾向于信任和依赖声誉良好的交往伙伴，好声誉作为一种良好评价的象征，天然就与信任或可信性有正向关系，并因此有利于合作关系的建立或延续。声誉不仅可减少当事人交往合作的交易成本，而且在信息偏在条件下可弥补个体认知的不足，为未知个体和组织间的交往合作提供一定的信任保障。个人和组织对合作伙伴的选择常通过荣誉分值来确定，分值越高越容易成为合作伙伴[4]。第二，声誉有利于提高组织及其成员道德行为的自觉性，强化或支持合作关系的持续和稳定。如声誉能抑制信息偏在条件下的逆向选择和道德风险，因为好声誉对注重自身形象与社会地位或个体尊严的人和组织具有隐性契约、行为担保或抵押品的功能属性，这种属性会约束组织或个人行为选择中的自利冲动和机会主义。有关研究通过探究特殊线索与行为选择的关系证明，对好声誉的追求或在意对人的行为选择有正向作用。一些与声誉相关的线索能引起被他人关注的意识，由此导致行为选择趋向合作的良好表现。墙上眼画对行为的调控改变是支持这种观点的有名实验。当大学咖啡屋中无人看管可自由消费的饮品展示在一幅盯着消费者的眼睛图画面前时，会激发咖啡消费者主动付费的积极性[5]。第三，声誉有助于促进或诱导组织及其成员产生关爱他人的亲社会行为或利他举动，促进人与人、组织与组织或人与组织间的相互同情、理解或尊重，利于合作的达成或维系。对好声誉的在意或追求会使作为声誉载体的当事人产生积极的情感反应，使其因自豪、满意或对帮助他人后续效果的憧憬受到鼓舞，产生符合合作需求与合作伦理的行为举动，如与组织利益一致的组织承诺或组织公民行为。实验研究也表明，被他人特别是公众关注或监管更易激发组织及其职员的亲社会行为，因为公开或监管下的利他举动常基于提供者对未来回报的预期，参与者期望自己的慷慨行为能提高它或他们在第三方眼中的名气，声誉因此会成为组织和人际合作重要的驱动因素，为帮助他人付出的牺牲越多，随之而来的好处可能越大。当组织及其成员为利他行动自己付费时，会从他人、社会或其他组织那里交换到可使自己长期受益的更多支持与合作关系。

声誉对组织及其成员合作行为的促进作用可用互惠理论来解释。在解释为什么自然选择使自利的组织和个人会产生利他行动时，学术界的一种解释是直接互惠，即两个组织或个体重复相遇或交易，甲帮助乙时会得到来自乙的帮助或对价，形成甲乙相互帮助的双赢结果。在直接互惠交往中，声誉已发挥着纽带作用。如果交易双方中的一方认为对方不守信用，合作意愿就难以形成或夭折。如果交易双方认为对方是个诚实守信者，合作意愿就可能达成或实现。当事人交往的次数越多，声誉的价值越大，由此导致合作行为更高的出现或延续概率。好声誉在长期合作达成及合作收益实现中因此发挥着桥梁作用[6]。学术界的另一种解释是间接互惠，即两个相互交往的行为主体，甲帮助乙时未得到乙的直接帮助或对价，却有意无意从他人或第三方那里获得好处。间接互惠因远离等价交换而被视为一个更接近利他主义的解释模型：甲不求回报地帮助乙，乙虽然未对甲的帮助给予回报，但其他人如丙为甲的善行所感染而实施了帮助甲的行为，甲因为帮助乙而从丙那里获得帮助，丙对甲的帮助之所以发生是基于甲帮助乙传递的声誉信息。如果说直接互惠的发生主要基于互惠双方各自向对方提供的帮助，则间接互惠的发生不仅基于互惠各方对他人提供的帮助，而且基于助人行为产生的声誉。甲通过对乙或他人的帮助建立了作为乐于助人的组织或个人声誉，通过声誉信息的传播成为丙或其他人尊敬、关爱并给予帮助的对象。间接互惠在此像货币的发明一样，使其得以可能的一个重要条件是声誉。声誉不仅延伸了组织及个人合作的时间和空间，使行动者的交易可延期支付，利于长期合作关系的建立，而且拓展了人际交换的支付方式，使交易主体间的对价支付不再仅仅由直接受惠的当事者来实现，而拓展至无直接关系的其他主体。这意味着，无论是基于相互信任、道德自律，还是基于利他偏好的合作行为，背后都隐藏着趋向互惠的激励机制，使促成人际合作的行为主体，无论是作为一个认知者、信任者、道德自律者或利他主义者，都有可能在自我牺牲的行为选择中获得相应的收益补偿，从而使其行为选择显示的合作偏好具有互惠利他的性质，声誉在这种行为选择中起到了关键的调节作用。按现代合作理论的解释，合作天然就包含某种舍己助人的利他因素，合作者要做出对己不利的某种牺牲或承担某种损己利人的风险，使对方获得一定好处才可能达成合作意愿。在此自我牺牲或风险承担中，牺牲者或风险承担方之所以愿意产生合作行为，是因为这种有代价的合作举动不仅有可能给自己带来更大的预期收益，而且会给自己带来好的声誉。即便是极端的自费利他惩罚行为，其背后也存在着与声誉相关的预期收益，不过是这种收益有可能不是在个体而是在种族意义上体现的[7]。诸如此类的现象表明，在公共组织运行和管理中，存在着一种行为调控的声誉机制，使公共组织的行为选择在被他人观察时更多地趋向合作而不是离经叛道，他人尤其是公众的观察评价通过声誉中介有效地调控着公共组织及其成员的组织行为[8]。

三、特殊功能：声誉作为公共管理行为调控机制的比较优势

声誉对组织及个人行为的调控作用使其不仅成为公共组织可资利用的管理工具，而且在公共管理中发挥着更为重要的功能作用，成为公共组织管理机制的一种比较优势。这种优势集中表现在声誉机制产生的道德自律可使公共组织面对复杂的委托代理关系，以低成本的经济投入达到对组织行为的有效调控。在组织管理系统中，声誉机制运用的核心在于寻求自我控制，即在信息不对称或隐藏行动难免的情况下，利用人们对自身形象的爱护产生自我管控的动力和意愿，弥补强制性管制在行为调控中的功能局限。和其他机制相比较，声誉机制在正式制度安排缺乏或失效情境下会发挥更大的作用，不仅能促进人际间的分工合作并降低交易费用，而且能以较低的成本支出达到行为调控的预期效果。声誉对公共组织影响的显著后果之一是塑造并激励了组织成员行为选择中的自我调控意识，使道德自律在信息偏在和业绩度量困难情境下，成为组织行为调控的重要机制。道德自律在公共组织管理中发挥重要作用固然与生存环境和制度规范的强制约束或压力衍生的内化效应有关，却同时与偏好、信念和声誉三个源自行为主体的解释变量有因果联系。其一是社会偏好的存在和功能。一个有社会偏好的公共组织及其成员不需要外部约束或激励的显性干预，仍然有可能产生关爱他人和社会的举动，在行为选择和人际交往中展示出合作倾向，犹如一个具有公共服务动机的人有可能在缺乏外部监督条件下坚守对公共组织的忠诚和承诺，自觉承担起对国家、社会或公民基于职业道德的责任。社会偏好在此成为个人特别是公职人员行为自控或道德自律的隐性机制。其二是信仰或信念的力量和作用。一种行为规范或制度安排若内化为人们的信仰或信念，如基于宗教情感对某种人生信条自觉的认同、遵守或追从，基于经验观察或逻辑推理对某种知识或理论发自内心的相信和坚持，便会形成一种自我约束的内生力量，对道德自律或行为控制产生积极作用。这种作用使公职人员在缺乏外部监管的情境下也会产生公共组织和公共利益需要的行为。其三是声誉机制的存在和影响。借助声誉的约束或激励功能，在缺乏外部规则和压力的强制要求情况下，公共组织及其成员仍可能自主地对自己的行为选择进行改变、修正或调控，将其约束在公共组织或公共利益要求的轨道。声誉在此成为公共管理行为控制和激励不可轻视的机制与力量，也是道德自律何以可能及其如何实现值得关注的重要变量。

声誉机制之所以在公共管理中发挥着更为重要的功能作用且具有比较优势主要源于在缺乏企业行之有效的其他激励和控制手段条件下，声誉管理在公共组织运行中起着弥补空缺和短板的替代作用。和企业成员看重或追求经济收入相比较，公共组织职员因缺乏充分的经济激励更看重社会声望和地位，这使得公职人员的行为更容易受到声誉的影响。这种影响可从公职人员与私营部门职员相比表现出更多的公共服务动机、组织承诺或组织公民行为的发现得到说明。在存在可选择机会及缺乏物质激励情境下，公职人员之所以心甘情愿地投身于低工资的公共部门工作，原因之一在于他们更看重这种工作的社会使命、社会责任或社会价值以及伴生的社会荣耀，这种使命、责任、价值及荣耀使他们会受到社会成员和主流意识形态的尊敬或好评，并间接给他们带来地位、权力、金钱或物质利益方面的回报。献身于公共事业的间接收益所得和预期，使公共组织及其成员更重视它或他们行为选择的声誉影响。即便在党派竞争和利益集团博弈激烈的政府机构，声誉追求也是大多数管理团队和政府官员治理国家的显著偏好。譬如，在一些国家，频繁更迭的政府团队有抛弃前任债务承诺的机会，意识到这种现象的外国贷款人有可能不愿意向这类政府发放贷款，这激励了一个国家的政府团队在政权稳定后继续偿还债务的行为，据此向外国贷款者发出明确的声誉信号，表明它们不会轻易违背政府作出的承诺，无论该承诺由往届还是现任政府作出。税收承诺存在类似的声誉约束。机会主义者掌控的政府有提高税率和增加税种的机会或借口，对政府信誉形成考验。为博取更多的民意或选票，一些政府采取了低税收的财政政策，致力于通过控制政府规模和开支实现合理征税，声誉在此发挥了介质作用。在信息偏在情况下制定并实施更加有效的好的政策法律，好的政策法律反过来利于提升官员的声誉，二者相互作用对减少政府官员的机会主义产生促进作用[9]。考虑到声誉的多种价值或影响，如好声誉可提高公共机构或公务员的可信性，减少政策实施的阻力，也有利于改进公职人员的报酬待遇，大多数公共组织及其成员不仅希望拥有好的社会形象，得到民众的信任和支持，而且期望通过自身的行为选择或工作业绩改善组织的声誉。许多公共组织甚至会进行包括“形象工程”在内的专门性声誉投资，将部分资源和精力配置到组织和个人声誉的博取上。公共管理者们深知，在许多情况下，公众或利益相关者对公共决策的支持和反对并非基于事实而是基于他们及其代表的党派声誉。当对一个党派的坏声誉根深蒂固时，就会出现为反对而反对的举动。众多公共管理者为此都花费时间积累自己和所在组织的好声誉，好声誉不仅使它或他们在组织行为选择中获得更大的自由裁量空间，而且获得了针对批评者或反对力量的一种庇护装置[10]。

声誉作为公共管理优势机制存在的主要原因可总归为三个方面。第一，和私人组织相比，公共组织及其成员的行为涉及更多的利益相关者，也因此存在更高的社会关注和透明度，因而更为广泛地成为大众传媒、社会舆论乃至普通百姓茶余饭后议论的对象，由此形成一种强大的舆论压力，影响或改变着公共组织及其成员的行为。面对更多利益相关者的希求、关注或监督，公共组织及其成员不仅具有更大的声誉压力，也衍生出对声誉更高的自我意识及敏感性，为声誉机制的建设和利用创造了条件。与职业前途特别是职级晋升与权力分配相关的声誉意识和声誉压力促使公职人员会自发地努力工作以博取更好的社会评价，声誉因此被许多学者视为可当作显性激励契约的替代品发挥组织行为调控的管理功能。在工作任务、工作岗位及委托代理关系不断调整转化中，良好的工作业绩及其声誉能使公职人员获得对己有利的长远收益，激励他们在乎并愿意提供优质的工作表现以换取受人尊重的好名声。为赢得官僚系统的好评以及源自公众信任、社会舆论和政治选票等方面的认同或支持，公共组织及其职员不得不付出更多的努力，用以塑造或维系令公众满意的形象，声誉因此在公共组织运行管理中扮演着更为突出的角色，成为公共管理不可或缺的工具。当特殊的使命、产权、垄断性和目标多样化使公共组织缺乏像私人企业那样灵活多样的管理手段时，更高的社会关注度使声誉机制成为更加有力的管理工具。第二，基于特殊的社会分工、社会地位和职业需要，公共组织中的公职人员比起私人组织的成员整体上具有更高的声誉需求或声誉偏好，即对好声誉有更强的追求或选择动机，对坏声誉有更强的排斥心理或厌恶情绪，因而更容易对声誉管理产生积极回应，据此平衡和弥补源自物质利益方面的劣势。公职人员之所以整体上具有更高的声誉需求和声誉偏好，是因为他们对政治声望、仕途前程和职级权力有更大的追求，更在乎社会舆论、流言蜚语、民意调查或政治选票对自己的影响。当公职人员们放弃私人企业而选择公共组织就业时，这种需求或偏好已表现出来。当声誉成为公共组织成员的需求和偏好时，会自动转换成人际合作的催化剂，像契约或抵押品一样，对合作关系的确立、维护或深化起到保障作用。这种作用的存在与发挥因源自人们内生的声誉需求或偏好，无须过多的物质资本投入或烦琐的管理制度设计，因而具有物美价廉的性质。在信息不对称、契约不完善、绩效度量困难、集体行动广泛存在的公共组织运行和管理系统，声誉更好地凸显了它作为行为调控机制的优势和替代作用[11]。第三，基于广泛的代表性及其在公共资源、公共权力占有和支配方面的优势地位，公共组织如国家机关或政府机构比起其他组织具有更强的声誉创造、供给、分配和利用能力，据此激发组织成员爱岗敬业的工作热情。多数情况下，组织成员也会对公共组织特别是国家机关或政府机构授予的荣誉给予更高的期待、认同或评价。鉴于公共组织在声誉创造、供给与分配方面的特殊地位和能力以及公职人员对这种地位与能力的整体认同，一个公共组织可以在物质激励不足的境况下，利用声誉机制的有效设计与实施，使公职人员在货币收益方面的损失得到补偿，据此将公职人员的行为吸引到组织目标、政策法律或道德伦理认可的轨道。公职人员的特殊地位虽然使公共组织难以像企业那样解雇或奖励任何人，非金钱的声誉补偿却成为行为调控的平衡机制。这种机制背后的逻辑是：一个公务员在公共组织工作中挣得收入C，这里C=W+V，W代表着金钱或物质类的收益，V代表非金钱类的收益如好声誉。想象一个具有“经济人”特征的公职人员入职前在两份不同部门工作间进行选择：一份是私营企业的工作，货币收入为Wp；一份是政府机构的工作，货币收入为Wg ；如果Wp >Wg，但该公职人员最终选择了政府机构的工作，则一定存在Vg>Vp，即非金钱收益如好声誉的获得在政府机构比私营企业更高。这表明，公共组织对职员的激励主要来自非金钱的声誉或其他收益。认识到声誉在公务员收益所得中的补充作用、平衡功能和激励价值，在不增加经费投入的情况下，公共组织管理可以实现行为调控的帕累托改进[12]。

四、黑暗面与策略选择：公共管理声誉机制运用应当关注的几个问题

声誉机制作为公共管理比较优势的存在意味着公共组织的有效运行不仅应重视和加强而且有条件实施形式不同的声誉管理。如果说私人组织如营利性企业的运营管理具有强调产出、绩效或利润的倾向，更加重视的是包括产品、服务、品牌在内的组织的声誉管理；则目标的多元与模糊，绩效度量的困难，以及垄断地位和突出的过程控制特点，使公共组织更加重视组织成员特别是管理者的声誉调控。譬如，公共组织的委托人常借助高层管理者对个人仕途和形象的在意，利用任期制产生的声誉压力，以较低的组织成本对管理者的行为进行优化控制。在公共组织运行中，表现较差的公职人员或管理者一般不会得到将来能做好其他工作的信任。失去岗位或管理租金的威胁给在岗职员加上无形的约束。如果某个公职人员过去或现在的工作是高质量的，被观察到的这种质量会成为该职员能力和努力显示的信号，这种信号在过去或现在的公共组织虽然有可能未恰当地回报以较高的工资福利，但若这个职员的绩效被其他组织观察到，该组织就可能为其提供新的聘任机会或更好的待遇。能够得到现聘组织以外好机会的可能性，给了在岗职员努力工作的积极性。公民支持或满意度，民主测评或投票，岗位轮换或调动，职级晋升或连任压力，流言蜚语或社会舆论等，公共管理中可资利用的这些现象，都可看作声誉机制的构成部分。它们与政策法律和道德伦理相结合，对说明公共组织和私人组织管理的差别具有特殊的认知价值。在此意义上可以说，公共管理一定程度上是基于声誉的。公共机构的复杂性使人们难以完美驾驭甚至知晓它的运行细节，声誉作为替代品因此发挥着特别重要的作用[10]。

声誉虽然在公共组织运行和管理中发挥着更为重要的作用，是公共管理行为调控的一种优势机制，但声誉机制的有效运用存在诸多条件及内生风险和挑战，需要公共管理者关注和警惕。譬如，在信息不对称或隐藏行动情境下，声誉有可能以机会主义的方式被滥用。在公共组织运行和管理系统中，声誉机制的运用涉及声誉建设和声誉利用两方面内容。意识到声誉载体的一些特征有利于组织及其成员建立好声誉，一些特征会给组织及其成员带来坏名声，公共管理者一般会做出某种方式与程度的努力，利用人们对好声誉的偏好与追求及对坏声誉的厌恶与排斥，通过形式不同的声誉供给和声誉分配活动，对组织内部的工作团队和个体成员进行奖惩，据此实现对组织行为的激励或控制。由于好声誉会给组织及其成员的生存发展带来益处，公共管理者会利用选择性激励或表彰，对组织系统内的团队和个人进行褒奖，用以调动它或他们为组织目标努力工作的热情；由于坏声誉会给组织及其成员的生存发展带来损害，公共管理者会利用责任追究、通报批评或公开处罚等方法，对组织系统内的团体或个人进行惩罚，迫使它或他们将自己的行为纳入与组织目标一致的轨道。无论是声誉建设或声誉利用，还是声誉奖励或声誉惩罚，声誉管理的目的都是为了更多地创造公共价值，声誉机制的运用因此应遵循公共利益最大化的原则。这要求声誉管理的重心应首先致力于促使公共组织及其成员做好自己的本职工作，根据社会分工原理，通过高效率的组织运行和工作，向社会提供与组织使命一致的优质产品或服务，而不是在私人利益驱动下以损公肥私、投机取巧的方式产生各种沽名钓誉的行为。在最大限度地做好本职工作以赢得尊重的基础上，鼓励公共组织及其成员以与公共利益一致的方式塑造自己的好形象。如利用休闲时间开展力所能及的慈善捐赠和志愿者活动，为公益事业做不求回报的额外贡献；要求公共组织及其成员在日常生活中遵守法律法规和道德伦理规范，或有良好的人际交往态度和沟通技巧以及社会责任感和公民意识；倡导公共组织及其成员在不损害公共利益的前提下，利用对外宣传、社交活动等多种途径，传递有益于自我正面形象塑造的真实信息，通过满意度调查或信息反馈及时了解公众对自己的评价。显然，声誉机制的有效运用存在方式的合理选择问题。声誉管理不仅要妥善处理个人利益、组织利益与公共利益间的关系，而且要遵循一定的技术规律，据此减少或抑制声誉管理可能的损公肥私及不经济行为。选择不当，就可能出现高成本低收益或缺乏公平公正的声誉滥用现象。当公共管理者以“经济人”角色进行决策并存在信息不对称现象时，声誉滥用就可能出现。譬如，将稀缺的公共资源投入到产出绩效低下的“形象工程”，以博取上级领导的好评，为少数人的仕途发展和职级晋升谋取私利；在组织成员的岗位竞聘或权力竞争中，公共管理者有可能被少数人不正当的行为如行贿受贿所俘获，利用公共组织在声誉培育和分配中的垄断权进行灰色交易，产生不公平和不经济的奖励行为，将官方荣誉授予善于投机取巧、察言观色、阳奉阴违、弄虚作假的机会主义分子，并因此产生“劣币驱逐良币”的挤出效应。为抑制或减少声誉机制滥用现象的出现，公共管理者需要探究并创造声誉机制有效运行的条件，在此基础上进行精心的机制设计和选择。

即使不存在“经济人”假设和信息偏在下条件的声誉滥用，声誉机制的使用也存在风险。声誉机制的成功设计和实施不仅需要区分并利用好声誉和坏声誉的差异，还要关注好声誉的负面效应。在任何一个公共组织的运行和管理中，声誉机制的运用都不会一概产生组织及其成员期盼的效果，更难以保障声誉管理的结果都符合公共利益最大化原则。虽然好声誉会给声誉载体的生存发展带来益处，是组织或个人的财富或资本；坏声誉却会对声誉载体的生存发展带来危害，是个人或组织的负担或隐性债务。当一个组织或个人臭名远扬时，不仅这个组织或个人会失去公众和社会的信任，其言谈举止不再具有可信性或交换价值，成为众人疏远或孤立的对象，而且会因坏名声带来他人的偏见或仇视，成为竞争对手或敌对力量落井下石的把柄。这些都会增加公共组织运行及其成员工作的难度，损害并降低它或他们作为行为主体的威望和竞争力。即便是为个人和组织喜欢的好声誉，一定条件下也会存在黑暗面。如好声誉有可能引起他人特别是竞争者对声誉载体的嫉妒，引发破坏合作或不正当竞争的行为。声誉载体的好口碑可能对他人的利益产生威胁，成为他人打击的目标。好声誉也可能名不副实，以欺骗或诡计方式所产生，由此派生出大量恶意博取声誉的机会主义行为，导致社会资源的浪费以及公众的误解或错判。好声誉还可能使人和组织变得骄傲自满或武断专行，激励他或它们的虚荣心，带来人际交往中的歧视行为。好声誉会产生坏结果的现象已引起不少学者的关注，催生了多种研究和认知发现。如好声誉在一定条件下可代替显性合同约束当事人的行为，但当遭到削弱时却会导致当事人承诺力的下降；如果甲方在合作谈判初期因声誉良好而博得乙方的信赖签约，若签约后声誉受损并跌落，原有声誉对甲方的约束力就会降低，进而引起甲方承诺力的弱化[13]；适度的声誉担忧对组织和个人均有好处，但过度看重声誉或在意他人对自己的看法会使组织或个人弱化自己的独立见解和创造精神[14]；声誉虽减少了阻止机会主义必要的金钱激励，却可能导致管理者的行为选择趋于保守[15]；声誉追求有可能使人和组织扭曲信息，为博取好声誉而传递虚假信息，使公众被声誉误导做出错误的评价和行为选择[16]。面对这些消极效应或黑暗面，及时而适当的声誉风险管理是必要的。

不仅如此，声誉机制的有效运用还需重视策略和维度选择。声誉管理虽应立足于社会分工赋予公共组织的使命基础之上，要求公共组织的声誉建设和利用应首先做好自己的本职工作，通过组织运行和组织工作的不断优化塑造良好的公众形象，提高公共组织在社会大众中的可信性和威望，让公共组织的成员为他们所在的组织感到自豪，激励组织成员对组织工作的热爱或忠诚；但适当的策略选择对提高声誉管理的效率会起到事半功倍的作用。譬如，公共管理者在公共事务处理上应努力保持政策的一致性，力戒朝令夕改的行事方式，以此塑造说话算数的诚信形象；公共管理者有时可采取一些看似偶然的行动，作为应对突发事件和技术不确定性的工具，据此规避决策中陷入引发公众不满的路径依赖；公共管理者可把效仿他人行动作为将它或他们与公众批评隔离的方式，使之成为公共组织自我保护的手段。由于公共机构有偏好和诉求不同的众多利益相关者，满足部分公众的诉求或偏好有时意味着偏离另一部分公众的诉求和偏好，为博取好的公众声誉以服务于公共价值的创造，公共组织及其管理者在公共物品与服务的供给和分配中可在利益相关者之间寻求平衡。鉴于声誉的功能价值通常与信息不完全相关联，为更好地创造和维护公共价值，特定条件下的信息偏在或模糊策略是必要的。为发挥好声誉的调控作用，公共管理者可以超越民间声誉的限制，设计出不同的荣誉头衔或称号授予在工作中表现突出的团队或成员，据此对优秀团队和个体成员的行为选择进行激励，对其他团队或个体成员的行为选择产生示范效应。无论采取何种策略，好声誉都是在信息传播中建立的。为有效建立和利用好声誉，公共组织应借助有效的信息传播机制，将声誉载体和公众舆论快捷地联系起来，对公共组织及其成员的行为产生影响。在多种策略选择中，公共管理中的声誉建设和利用应特别重视维度选择。在公共组织运行和管理中，声誉总是与特定组织和个人的主体性状特别是行为特点相关的。由于每个组织及其个体成员的主体性状或行为特点具有多层次和多方面的表征形式，据此形成基于不同性状或特点的声誉维度。声誉建设和利用尽管可以在多个维度同时进行，考虑到主客观条件的限制，有效的声誉建设和利用应根据声誉载体的不同诉求和具体情境做出选择。卡本特和克鲁斯曾认为公共组织的声誉存在四个关键维度：其一是行为声誉，涉及公共组织所做的工作是否以可被理解和效率的方式行使了它的组织职责；其二是道德声誉，涉及公共组织是否富有同情心或是诚实的，是否保护了它的成员、客户或赞助者的利益；其三是程序声誉，涉及公共组织的决策是否正规地遵守被接受的某种原则或规范；其四是技术声誉，涉及公共组织是否有能力和条件应对复杂的环境。公共组织声誉的这些维度常难于和谐共处，保留、提升或最大化一个维度的声誉，意味着另一个维度的声誉可能受损，很难在各种维度同时达到满意状态。公共组织的有效运行和管理为此应根据自身的特点、诉求和偏好进行取舍：什么维度的声誉是需要或不需要的，什么维度的声誉应优先或推后获得[10]。