论法治社会建设中的政府购买公共法律服务

方世荣 付鉴宇

Providing comprehensive and high-quality public legal services to the public is an important goal and task for the construction of a society with rule of law. To achieve this goal and task, it is necessary to depend on the government to purchase from the society. At present, there is still lack of institutional mechanisms for the government to purchase public legal services. The multiple legal relationships between the government, the undertaking party and the public in the purchase activities have not been properly adjusted, nor can it fully meet the new needs of the construction of a legal society. To improve the government's purchase of public legal services, it should start from expanding the scope of purchase, strengthening government integrity, regulating the exercise of administrative benefits, improving the social responsibility of the undertaking party and including the scope of administrative public interest litigation.

中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》（以下简称《纲要》）明确提出要“完善政府购买公共服务机制”，其中也包括购买公共法律服务机制。贯彻落实《纲要》要求，需要从法理依据和现实需求分析政府购买公共法律服务机制的现状及问题，研究机制完善的路径，本文试就此提出探讨。

一、法治社会建设对政府购买公共法律服务的需求

（一）公共法律服务供给是法治社会建设的重要任务

公共法律服务指政府基于公共服务职能而统筹提供的一般性法律服务，其旨在保障公民基本权利，维护公民合法权益以及实现社会公平正义，如法治宣传、法律咨询、法律援助等。①刘炳君：《当代中国公共法律服务体系建设论纲》，《法学论坛》2016年第1期。购买公共法律服务的主体为各级国家机关②党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买法律服务的，要参照国家机关执行。（以下简称“政府购买方”）。承接主体为具备法律服务能力并符合法定资格条件的组织或个人，如律师事务所、法律教学和科研单位等。公共法律服务的对象是具有法律服务需求的社会公众。《纲要》要求在2022年要基本形成“覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系”。这表明，尽快建成覆盖全业务、全时空的公共法律服务体系已成为法治社会建设的重要内容，它既具有目的价值，也具有手段功能。

从目的上讲，法治社会建设的根本目的是让人民群众共享“信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序”的社会建设成果。其中公平正义、保障权利、和谐有序等都具化为要满足人民群众日益增长的精神、物质以及安宁环境需求等公共服务。政府应当提供的基本公共服务主要包括教育、就业、社保、住房保障及残疾人服务等①《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）。，其中当然包括有公共法律服务。法治社会建设的本质是为广大人民群众保障权益、谋取福利的社会法治。②喻中：《法治社会建设在现阶段的任务》，《新视野》2014年第4期。中国现阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，提供全面、优质和便捷的法律服务就是从法治层面满足人民美好生活的需要。从手段功能上讲，公共法律服务不仅是法治社会的建设目的，同时也是建设手段，如：普法服务可以弘扬法治精神，培育全社会尊法、守法、用法的法治意识；帮助论证起草法律、法规、规章和乡规民约等法律服务，能提高立法的科学化程度，健全社会各领域的制度规范；法律援助服务、调解服务等，可以帮助解决法律疑难问题、化解社会矛盾纠纷，保障服务对象的合法权益；审核法律文书、对重大项目和决策出具法律意见等服务，可以提高基层社区的治理水平等。由此可见，公共法律服务在推进法治社会建设中具有不可或缺的作用。

（二）政府购买法律服务是重要保障渠道

公共法律服务是现代法治政府的重要职能，但这并非是必须由政府直接包揽各种服务事项。从法治社会建设的广阔领域和需求范围讲，政府直接提供法律服务无论在人力、智力和技术资源等方面都不现实。因而通过购买社会蕴藏的服务力量是政府履行职能的一种选择，这就形成了法治社会建设中的政府购买公共法律服务模式。政府以付费出资形式为需要帮助的社会群体购买服务，由法律工作者等承接主体替代完成服务任务并获得相应报酬的法律服务供给方式，能化解“更多的政府服务和更小的政府规模”之间的矛盾。③［美］彼得·伯杰、理查德·约翰·诺伊豪斯：《赋权于民：从国家到市民社会》，[美]唐·E.艾伯利主编：《市民社会基础读本——美国市民社会讨论经典文选》，林猛等译，北京：商务印书馆，2012年，第177页。政府购买作为公共法律服务供给的一个重要途径，其重要作用在于：

第一，它有利于补足政府法律资源的短缺。提供全面优质的公共法律服务需要大量的人力、智力和技术资源，仅靠政府的有限资源是难以满足社会日益增长需求的。为缓解两者之间的紧张关系，以政府向社会购买的方式来达成责任履行的有效性，充分利用丰富的社会资源实现法律服务的社会移转，有助于弥补政府的法律资源短缺问题，最终实现行政效率和法律服务的双赢。

第二，它能极大地丰富法律服务产品的数量和类型。法治社会建设的长久性和内容广泛性，需要公共法律服务有体量充足且多元化的产品。政府法律资源的短缺必然会导致公共法律服务数量有限和品种单一的问题。而在社会中蕴藏着充沛的法律人才、科技人才及其服务技能和设施，并具有来自实践的无穷创造性，因而有能力提供数量足够和品种多样的公共法律服务。如在基层法律服务中，由司法行政机关工作人员以“一对一、面对面”方式向公民服务，改由政府以购买众多社会法律专业人士的劳务和建设综合性科技平台等开展服务，便能极大地增加服务数量，供给多元的服务产品。

第三，它可以充分调动社会力量合力进行法治社会建设。《纲要》要求充分调动全社会力量参与法治社会建设，形成法治社会建设最大合力。政府向社会购买公共法律服务就是发挥社会力量积极作用的具体途径，它有利于发掘和释放社会潜力，使有条件的社会组织和个体参与公共法律服务供给，构建由公民、企业、社会组织和政府等多方主体共同参与的治理体系。④喻中：《法治社会建设在现阶段的任务》。

二、政府购买公共法律服务的现状及问题

（一）政府购买公共法律服务的现有范围与机制

政府购买公共服务模式兴起于1995年上海实行的养老服务政府购买，此后伴随公共服务需求的扩张，政府购买公共服务范围也随之扩大。政府购买公共法律服务于2011年开始列入部分地方政府的集中采购目录。经过多年实践，司法部和财政部在2020年出台了《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（以下简称“司法部《意见》”），对购买范围作了统一性、原则性规定，均为属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的法律服务事项。分为“政府向社会公众提供的公共法律服务”和“政府履职所需辅助性法律服务”两大类。前者针对社会公众的需求，具有公共性、公益性、普惠性和保障性的特征，是政府基于其法定职责，不以营利为目的所提供的无偿法律服务。①具体范围详见《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（司发通〔2020〕72号）。后者面向政府自身需求，是政府委托社会力量提供的法律顾问服务及其他辅助性法律服务。②具体范围详见《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（司发通〔2020〕72号）。

上述两大类法律服务的具体内容均由各级政府编制形成指导性目录，对服务品种做出列举。从现有的指导性目录来看，不同政府部门编制的内容并不完全相同。如司法部列举了法治文化设施、法治文化作品、法治宣传教育活动、法律咨询服务、法律法规查询等16种服务项目；武汉市列举的服务项目与之基本相同，但增加了民营企业法治体检、法律服务典型案例查询等品种；浙江省则将全部服务项目整合为法治宣传教育类、法律援助类、人民调解类、法律顾问类、法律咨询及代书类、社会管理服务类和其他公益类服务共七大类，各类之下又细分成四十几种具体品种，在范围上有所延展。但从总体上讲，目前法治宣传教育、法律援助、人民调解、法律顾问、法律咨询等公共法律服务事项等已经成型为最基本种类。

根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和司法部《意见》的相关规定，目前政府购买公共法律服务已建立了以下重要机制：（1）信息公开机制。指政府方有义务对公共法律服务合同签订前和签订后两阶段的相关缔约信息进行公布。（2）预算管理机制。指政府为实现事中控制、成本监控和防范风险而对公共法律服务购买资金进行的调配和控制，以实现项目确定与申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价在内等各流程规范化运转。（3）采购管理机制。即为提高采购效率、达成采购目标依照规范流程开展的组织及采购工作。政府购买公共法律服务要按照《政府采购法》的规定，以公开招标、邀请招标等方式确定承接主体，其中公开招标为主要采购方式。（4）合同管理机制。政府方和承接方应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定双方权利和义务，明确所购买的服务标的、数量、质量、期限、资金支付方式以及违约责任等。（5）履约责任机制。政府方有履约管理职责，要进行全过程的绩效监控和验收评估，并按照约定支付服务费用；承接方则具有诚信履约、依法执业、合理使用项目资金以及按质按量提供服务的义务。（6）监督管理机制。政府方和承接方应自觉接受来自监察、财政、审计、社会以及服务对象等各方的监督。

（二）政府购买公共法律服务的范围与机制欠缺

政府购买公共法律服务形成了“政府方—承接方（包括竞争第三方）—社会公众”的三方主体关系构造，各主体之间有着多重复杂的社会关系，需要有完备的制度机制妥善调整。在政府方与承接方之间的关系上，必须保证公平交易、履约诚信；在政府方与竞争第三方之间的关系上，必须保障公平竞争、公平择优；在政府方、承接方与社会公众之间的关系上，必须保障充分供给、实现目标，以上多方关系发生纠纷后还必须保障权利救济。因此，从体现着多方关系的政府购买公共服务活动的规律讲，政府购买公共法律服务的主要制度环节至少要包括供给保障、公平交易、责任履行和权利救济等基本构成。目前，以上各主要环节虽都建立了相关机制，但也存在一些不足。

1.服务供给问题

考察现行政府购买公共法律服务的指导性目录及实际运行，目前已有了许多服务类型和品种，但仍不完全适应法治社会建设新的需求。《纲要》部署了一系列新的建设任务，如在推动全社会增强法治观念方面，提出要“培育壮大普法志愿者队伍，形成人民群众广泛参与普法活动的实践格局”；在健全社会领域制度规范方面，要求在完备社会重要领域立法的同时加强社会规范的制定；在加强公民合法权益保护方面，强调要加强社会重点领域的执法力度，提高执法效果；在推进社会治理方面，要充分发挥社会组织在社会治理中的积极作用，企业要“树立合规意识”，“促进企业诚实守信、合法经营”；在网络空间治理方面，提出了依法治网等。实现这些任务都涉及公共法律服务，需要供给范围有更大的覆盖面，使目前固有服务品种的“供给导向型”转向开发创新品种的“需求导向型”。

2.政府诚信问题

政府购买公共服务本质是通过对价将公共服务职责转由承接方替代履行的市场交易活动，承接方在交易中对政府具有正当预期。正当预期是行政法学的一个重要概念①[法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，北京：商务印书馆，2008年，第546页。，指行政相对人在与行政主体的合作中对未来能够实现的权利、义务有基本的价值预测，并基于此产生法律上的信赖，其具体表现就是政府的承诺能够切实履行。②张康之：《行政伦理的观念与视野》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第360页。这要求行政机关购买公共法律服务的合同行为善意真诚、公平合理、恪守诺言。政府诚信是承接方获得信赖利益的根本保障，也是政府公信力之所在。实践中一些政府及部门不守诚信的现象偶有发生，致使承接方的可期待利益不能实现。如政府在合同中的允诺违法无效或不具有可履行性，使合同中的本方义务自始就“履行不能”，有时政府方会对承接方做出税收优惠的承诺，但根据有关税法的规定，实际上其根本无权制定此类税收政策或做出税收优惠的决定。再如“新官不认旧账”的情况突出，即新任领导不认可或不兑现前任领导所做的允诺。曾有案件反映新领导就任当月就否定原领导同意的合作项目，从而引发行政诉讼争议。③王文志:《新官不认旧账？陕西一招商引资项目“求生不得求死不能”》，中国青年网，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1690547081881816412&wfr=spider&for=pc，2021年2月2日。这都表明政府诚信保障机制不够完备。

3.行政优益权行使问题

行政优益权是行政合同区别于民事合同的重要特征，是政府方为维护社会公共利益在行政合同中具有的一项行政职权，要因情势变更而使用。其条件为：协议履行过程中因政策等客观情况发生了变化，致使原协议继续履行可能损害国家和社会公共利益，且该事由的出现不可归责于双方当事人。④张榆：《行政协议中行政优益权的启动规制》，《人民法院报》2020年9月24日，第6版。在这个意义上，它属于一种发生特定情况时的备用性权力，在条件不具备时运用就构成滥用。现实中政府随意行使行政优益权单方变更、中止、解除合同并造成承接方权益受侵害的现象也不鲜见，如无法律依据和事实根据任意变动原合同条款的内容或变更、中止、解除合同等⑤参见最高人民法院编：《崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案》，《最高人民法院公报》2017年第11期（总第253期）。。

4.合同内容的公平合理问题

政府方在购买公共法律服务中，不得利用行政权优势或对方信息不对称等在权利义务约定上违反公平合理、等价有偿原则。实践中已发生过政府与承接方签订的合同内容不公平合理的现象。以法律援助为例，律师进行公共法律服务援助一般都享有政府提供的办案补贴，但补贴金额并不完全是根据实际成本确定，当出现律师办案成本高于补贴标准时，超出的部分政府往往不负担，这意味着律师要为法律援助“买单”。有律师就曾提出：“律师奉献爱心可以,但老让律师自掏腰包献爱心，就会影响律师的工作积极性。”⑥吴允波：《法律援助律师们无奈四处碰壁 频遇“玻璃门”》，大众网，http://m.dzwww.com/d/news/9458360.html，2014年1月3日。

5.承接方的社会责任问题

政府与承接方之间的购买合同只是手段，根本目的在于落实合同内容所要求的、为公众服务的结果。为此要加强承接方的社会责任，落实政府的监督责任。承接方与政府签订了合法有效的合同，就应按合同切实履行义务。但购买公共法律服务引入了市场化运作，“市场经济下的商业运作往往缺失规范引领”⑦陈柏峰：《法治社会建设的主要力量及其整合》，《法律和政治科学》2019年第1期。，承接方有经济利益最大化的逐利性考虑，因而可能出现扣减服务内容、降低服务质量等现象。如实践中就发生过法律咨询减少时长、缺席不到，法律援助敷衍了事，承办案件不全面调查收集证据，不认真参加开庭等现象，⑧粤龙法务公众号：《法律援助律师同样需要尽心尽责》，凤凰新闻，https://ishare.ifeng.com/c/s/7n2KQqXEVga，2019年5月28日。承接方以政府为履约对象其实只具有工具价值，就合同内容而言，为公众提供了满意的法律服务才能是实质上的履约，这就要深化其社会责任机制，强化社会和服务对象的监督机制。

6.权利救济问题

公共法律服务购买过程形成的政府、承接方、公平竞争权人以及服务对象之间的多重关系，将会产生不同类型的权利侵害纠纷。如政府方与承接方之间的合同纠纷，与竞争参与人之间限制公平竞争的纠纷，与社会公众之间的行政给付履责纠纷，以及承接方与社会公众之间的服务质量纠纷等。有权利必有救济是基本法治原则，政府购买公共法律服务合同属于行政协议，已纳入行政复议和行政诉讼的范围，承接方认为政府方在行政协议签订、履行中有违法行为或竞争参与方认为政府滥用职权侵害公平竞争权的，都有权提起行政复议和行政诉讼。但政府方因承接方不履行合同发生的纠纷、社会公众因政府方或承接方未提供公共法律服务发生的纠纷在救济机制上还存在缺口。

在社会公众的权益救济层面，目前社会公众既无权针对政府未履行服务职责提起行政诉讼、民事诉讼或行政公益诉讼，也无权针对承接方提起民事诉讼。按照行政诉讼的原告资格理论，具备原告资格的主体必须是与被诉行政行为有利害关系的当事人，但碍于合同的相对性，在公共法律服务合同的双方当事人中并无社会公众，且社会公众是政府行为的不特定对象，双方之间没有直接的利害关系，由此无法对政府提起行政诉讼。如果基于社会公共利益提起无直接利害关系的客观诉讼（行政公益诉讼），现行行政公益诉讼受案范围又不包括因公共法律服务产生的案件。若由社会公众对政府和承接方提起民事诉讼，政府向社会公众提供公共服务属于履行行政职责的行政行为而非民事行为，其也不能成为民事诉讼被告。承接方虽对社会公众要提供法律服务，但双方并不存在民事合同法律关系，因而民事诉讼的救济路径也不恰当。

在政府方的合同权益救济层面，当承接方存在违约侵权行为，政府显然不能提起行政诉讼。行政诉讼是对行政活动的司法审查制度，原告只能是公民一方，行政机关是恒定的被告。当行政合同中承接方不履行义务时，政府方的救济路径在学理上有“民事诉讼救济论”①王小金、洪江波：《行政相对人不履行行政协议的救济规则》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》2017年第1期。和“行政强制执行论”②［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，北京：法律出版社，1999年，第109页。两种代表性观点，实践中做法不一。从政府对承接方提起民事诉讼来讲，在公私法二分的制度框架下，以民事诉讼解决行政协议纠纷，相当于因同一行政协议要按照当事人的身份分别适用行政和民事两种不同的诉讼模式，不符合不同诉讼受理不同性质案件的一般原理。政府实施行政强制执行可分为直接强制执行和转介强制执行。直接强制执行意味着行政机关可以在不经相对人认可甚至违反相对人意思的情况下，以其自身的力量实现行政的意志。有学者指出这违反“两种行为并行禁止”原则，③“两种行为并行禁止”是指两种法效原理和法律关系不同的行为不能随意转换和一并使用。参见刘飞：《行政协议诉讼的制度建构》，《法学研究》2019年第3期；徐健：《相对人不履行行政协议的解决路径》，《政治与法律》2020年第11期。即当行政机关选择行政协议的“意定”方式后，通常不能再通过“强制性”的行政行为对相对一方施以命令，这两种行为的效力是相互冲突的，因而法理上支撑不足。转介强制执行规定于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中，即行政机关可做出要求协议相对人履行协议的书面决定，相对人仍不履行的，行政机关进而申请由法院强制执行。这一机制对于解决行政协议中政府方的合同权益救济是有益的，但仍存在政府因疏于职责不申请强制执行，使公共法律服务未及时到位的问题。

这些都对完善相关制度机制提出了迫切要求。

三、政府购买公共法律服务的范围拓展

《纲要》新提出了“推动全社会增强法治观念”“健全社会领域制度规范”“加强权利保护”“推进社会治理法治化”和“依法治理网络空间”五大领域的法治社会建设任务，每一领域都有公共法律服务的新需求，因而许多新的服务项目要拓展列入政府购买的范围。

第一，培育全社会法治意识的法律服务产品购买。（1）《纲要》要求把法治教育纳入国民教育体系，这涉及为教育机构特别是中小学购买针对教师的法治教育培训，聘请法律专家担任法治课教师、辅导员以及法治副校长，购买帮助青少年开展法治实践的模拟法庭软件等。（2）在原“谁执法谁普法”的责任基础上，《纲要》要求“培育壮大普法志愿者队伍”，让广大群众广泛参与普法活动，由此使具备条件的社会公众成为普法主体，政府必须培养社会公众中的基层普法骨干，这就在普法活动的组织、内容方法的培训、平台的提供等方面要实施购买。（3）公民守法是法治意识的行为外化，但守法需要有相应的能力，尤其是在专业性较强的领域更显重要，需要予以守法指导才能达成实效。《纲要》特别要求企业“树立合规意识”，已将企业合规作为法治社会建设的重要内容。企业合规的基础条件是企业加强内部的合规管理，制定和执行合规管理制度，建立违规风险的防控机制。对于企业内部的合规管理，政府监管部门有援助和指导的职责，其属于优化营商环境的组成部分。政府的援助和指导服务当然需要向风险合规服务机构、法律事务服务机构、会计事务服务机构等实施购买。对于公民个体来讲，许多领域的守法也需要掌握专门知识和方法，如涉及不同税种、税率的纳税申报，出入境手续的依法办理，疫情防控各种应急措施的遵守等，都需要政府指导。这类提升公众守法能力的法律服务，也应通过购买专业机构的服务产品来实现。

第二，帮助社会规范制定的法律服务品种购买。在健全社会领域制度规范方面，《纲要》提出要完备社会重要领域的立法和制定社会规范。其中社会规范是由社会组织自己制定，对所属成员实行自我管理、自我约束、自我监督的行为规则体系，包括社会组织章程、居民公约、村规民约、行业规章等。要保证社会规范制定的合法性、合理性和科学性，需要法律专业人士提供帮助，如开展项目研究、拟写草案、审核评估或者提供范本等。目前浙江等地方已将这类产品的购买列入了公共法律服务产品指导目录，①《浙江省公共法律服务产品指导目录（第一批）》第4类“购买村（社区）法律顾问服务”第2项的规定。这就扩展了购买服务的范围，但还需得到普遍的推行。

第三，加强公民合法权益保护、推进社会治理服务品种的购买。加强公民合法权益的保护必须强化食品药品、生态环境、公共卫生、社会治安等重点领域的执法，这离不开社会力量的协作参与，如聘请公民担任“民间河湖长”参与河湖生态环境保护治理，担任社区矫正协助者参与对矫正对象的教育、引导和监督等，以弥补执法队伍和资源的短缺，更有效防范和打击违法行为，这也提出了政府购买社会力量参与的需求。

第四，网络空间治理法律服务品种的购买。《纲要》提出要加强依法治网、以德润网和依法用网，实施传播社会正能量和弘扬时代主旋律的互联网内容建设，开展全社会网络法治和网络素养教育活动，加强网络安全方面的建设等。因而指引公众依法上网、掌握网络安全知识、协助配合网络突发安全事件的应急处置等，都可以通过购买网络平台、科技企业的相关技术产品或服务来实现。

第五，法治社会建设成效第三方评估服务的购买。在法治社会建设进程中，为了总结经验，改进不足，应当进行一定周期的成效评估，如年度评估、五年规划实施情况的评估，需要聘请法律专业组织或人员承担评估工作，可以通过购买第三方评估服务的方式来进行。

全面推进法治社会建设要求公共法律服务供给全面覆盖、不留缺口，从长远上讲，这要求转变现有的“供给导向”为“需求导向”模式，即政府不仅仅是现有什么就供给什么，而是进一步发展为社会需要什么就开发创新什么，以社会公众的现实法律需要为标准，调整法律服务供给的范围和边界。②蒋银华：《政府角色型塑与公共法律服务体系构建——从“统治行政”到“服务行政”》，《法学评论》2016年第3期。因此，公共法律服务指导目录还应增列针对社会新需求而专门定制的服务品种，作为具有灵活度、及时性和适应性的类型，由政府组织开发并购买。同时，还应加强与区域对口支援相结合的跨界服务品种的购买。有边远省份司法行政部门曾反映：“政府购买法律服务最大的难点是法律服务的提供能力和法律服务需求难成正比，如一些地区可能仅有两三家法律事务所，尚且达不到参与招投标的承接主体数量。”③刘子阳、张守坤：《政府购买法律服务机制如何不断完善》，《法治日报》2020年11月16日，公共法律服务版。为解决这类问题，就需要政府进行对口支援的跨界购买，使发达地区、中心城市的充沛法律资源向边远贫困地区、农村基层流动。

四、政府购买公共法律服务的机制完善

（一）强化政府诚信的保障机制

在政府购买公共法律服务中，政府作为具有行政优益权的购买方，特别要强调诚信。《纲要》专门提出“持续加强政务诚信和营商环境建设”，《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》已将政府采购、政府和承接方合作、招标投标、招商引资列举为政务诚信建设的重点领域。政府购买公共法律服务本质上是一种营商活动，而政府诚信是最重要的营商环境，能切实保护承接方的信赖利益，获得承接方的认同和信任，保证交易秩序的正常进行。同时，在诚信建设方面政府对社会还具有引领与示范作用。政府诚信应当加强以下机制的构建：

1.建立弹性化的长期合同再谈判机制

对于合同持续年限较长、跨越五年规划周期的项目，在合同订立之初难以预见以后情形变更，因而应在合同中设定再谈判条款，允许当事人重新协商并调整部分内容，以保障平衡利益和稳定履约。一般而言，再谈判条款可包括：价格调整条款，为合同当事人合理分配风险、据现实情况调整价格保留空间；约定特许期参考值的弹性特许期条款，允许合同双方根据项目运行的实际需求和收益情况做适当的延长或缩短；回报率调整条款，允许合同双方对超出约定回报率的超额利润进行重新分配，对不足部分进行适当补偿。设立弹性化的合同再谈判条款，对于维护双方长期稳定的伙伴关系具有重要作用。

2.建立政府诚信核查机制

在政府购买公共服务合同中，政府方一般会在合同中做出政策优惠、资金保证、物质奖励等各类允诺，但其中有些实际上缺乏兑现条件、甚至是违法的“空头支票”。为此，有必要建立事先的诚信核查机制。在政府履责条件上，以信息公开为基础，将政府方的实际职能、权限以及以往公共法律服务合同兑现的信用记录向大众公开。在运作机理上，拟与政府方进行公共服务合作的承接方有权要求政府方出具相关证明材料，使过去由行政机关单方筛选承接对象变成双方之间互相考察，当承接方认为政府方有诚信问题的，可自主抉择。这种机制建构能够起到防患于未然的作用，减少承接方的信息盲区，杜绝潜在的交易风险。

3.建立单独的政府信用评级机制

信用评级在中国已有实践，如以“信用记录社会主体信用状况，揭示社会主体信用优劣，警示社会主体信用风险”的“社会信用体系”建构；在个人信用等级评定方面，行政机关可以一定标准对相对人行为实施“行政评级”，如“卫生等级评定”“纳税信誉等级评定”等。①查云飞：《健康码：个人疫情风险的自动化评级与利用》，《浙江学刊》2020年第3期。同理，政府部门也可成为被评级的对象。2015年中国社会科学院法学所曾发布政府信息公开工作第三方评估报告，对国务院、省级人民政府、计划单列市政府的信息公开工作进行评估，成为社会主体评估政府行为的一个范例。②《2015年政府信息公开第三方评估报告》针对55家国务院部门、31家省级政府、93家地市级政府进行了评估。详见中国社会科学院法学研究所：《2015年政府信息公开第三方评估报告》，中央政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2016-06-01/content_5078660.htm。但总体上，政府诚信的评估机制尚未普遍形成。

公共服务合同的信用评级基本目标应是对合同实际履行情况展开系统性、常态化的监督，并在此基础上进行信用级别评定。在机制设计上，可以参照国际评级业中已形成的模式，在评定主体上，可参照爱尔兰监察专员协会等私人组织③参见爱尔兰监察专员协会首页：https://www.ombudsmanassociation.org。，组建包含合同相对方、合同第三方和相关领域的专家组成的社群集合；在评定要素上，以信息公开为基础，综合考察政府方的经济实力、允诺预算、预算弹性、债务负担等经济要素、允诺落实过程中的执行模式等体制要素以及政府履行时限（有无超期）、社会效果等结果要素，并以上述内容为评级因子，进行具体级别细化设定；在评定周期上，采取常态化调整型评定模式，即政府从“合同签订—合同落实”的实践周期内的行为都应受到评测，并根据评级因子的变化相应上调或下降对应级别；在评定功效上，一方面，政府信用评级机制可以增加政府机构的“可问责性”（accountability）①See Nicholas Bamforth and Peter Leyland(Editors),Accountability in the Contemporary Constitution, Oxford:Oxford University Press,2013,pp.4-5.，并将信用级别用以提示政府在合同签订时应保有一定程度上的审慎态度；另一方面，政府信用评级机制也可以帮助承接方进行一定程度上的预判。

4.建立购买公共服务的行政首长诚信责任机制

实践中，政府在签订合同之初便强行或诱引承接方签订内容不公平合理的合同，做出违反法律、政策和不切实际的允诺，或因各种原因中途变卦，或新任领导不认可原任领导的允诺等，最终都可归结为具有决定权的行政首长缺失诚信。为此，应根据行政机关的首长负责制特点，在政府诚信建设上实行“谁主管、谁负责”的行政首长诚信责任制。在操作上，首先，要求主管行政首长签订附属于合同的保证书，保证合同的公平性、合法性和可行性，倒逼其在购买合同签订时就有慎重的决策考虑和强烈的诚信责任意识。其次，在购买合同中以专门条款明确不因负责人换届、更换而影响合同效力，并明确违约的首长的个人责任。最后，建立首长诚信责任的考核监督机制，将诚信问题纳入行政首长工作业绩的考核体系，对有失信行为而影响政府公信力的，应追究行政首长的责任。

（二）健全行政优益权行使的约束机制

公共法律服务合同中的政府方具有行政优益权，可以在特定情况下根据公共利益需要，单方变更、解除合同。但对公共利益与个体利益如何平衡尚无明确规则，对行政优益权的行使更欠缺约束，这就易于导致行政优益权的滥用。为了避免这种现象的发生，必须将行政优益权行使限定在依法行政的框架内，依法行政不只是依静态的法律条文，而且，要恪守活的法、法的理念（人权、平等、自由等法精神）。②郭道晖：《依法行政与行政权的发展》，《现代法学》1999年第1期。其应当遵循行政法的比例原则和合理行政原则。在利益衡量上，所保护的社会公共利益必须远远大于所牺牲的承接方利益，而且采用最小损害手段尽量减少损害程度，并对造成的损失予以补偿。同时，在自由裁量上，要约束宽泛、随意性，因而应当有以下相应的机制构建。

1.行政优益权行使的裁量基准制度

政府基于维护公共利益的需要行使行政优益权，不能只是一个宽泛的范围，更不能是主观随意的自由裁量，而应当根据待保护公共利益的实际情况和迫切性程度划分为不同等级，分别适用不同的行政优益权行使标准，形成相对稳定的权力运用基准制度。例如，对政府运用行政优益权单方解除合同或变更合同内容，可以划分为重大变更、一般变更和细微调整等不同档次。重大变更包括解除合同、变更合同内容达到较大的项目年限变化和总金额比例；一般变更是中等程度的变更合同内容，细微调整则是较小程度的轻度改变合同局部内容等。上述不同程度的变更各应适用于何种不可预料的异常情况，应当有明确的规则，政府方应按照设定的基准运用行政优益权。

2.行政优益权行使的说明理由制度

行政优益权本质上是一种备用性权力，只能针对特定变化所用，必须符合行使的条件。因此，其运用应当具备并说明正当理由，如法律和政策的依据发生变化、客观事实发生变化致使履行不能以及为纠正行政机关原本就有的错误等。行政优益权在英美法系国家主要表现为“便利终止条款（Termination for Convenience Clauses）”，意指政府对PPP合同有单方终止权，在属性上是单方强制性的行政权力。比利时、巴西、保加利亚、意大利和法国等按照“公共利益”标准明确规定政府具有终止合同的职权。③邢钢：《PPP项目合同中的便利终止条款研究》，《法学杂志》2018年第1期。适用便利终止条款是有一定条件的，通常是因出现了“公共利益要求”和“政策变更”等特定事由。

3.行政优益权行使的程序规制

程序性规制旨在保障行政优益权行使的程序公正。政府在运用该权力做出撤销或变更合同内容的决定时，应当赋予当事人要求听证的权利，通过召开听证会告知所依据的事实、理由和法律规定，听取当事人和利害关系人的陈述、申辩，并应采纳其中的合理意见。同时，应告知当事人和利害关系人具有的提出行政复议、行政诉讼的权利。在合同必须变更的情况下，对于变更后的补救、善后措施，必须经过充分的平等协商来达成合意。由此程序规制来约束政府对行政优益权的运用规范有序，并增加其合理行使的可接受性。

（三）健全承接方的社会责任机制

承接方参与公共服务，既要获得相关权利的保障，也有相关义务和责任的要求。明确承接方在参与中对政府和社会成员的不同责任并强化其责任机制，是完善政府购买公共法律服务机制的组成部分。《纲要》提出要“引导社会主体履行法定义务承担社会责任”，对于承接方而言，参与政府公共服务活动协助完成行政任务，将具有对政府和对社会的双重责任。前者是对政府的合同履约责任，后者是根据合同的内容对社会成员提供的最终服务责任。一般而言，两者在内容上基本相同，但从法律上讲，在现实中仍有差别。合同责任是承接方与政府之间的约定责任，服务责任是政府对社会公众法定职责向承接方的转化，不是约定责任。因责任的性质不同可能发生责任内容不完全相同的情况。如在承接方与政府之间因约定有情势变更而发生合同中止、撤销的情况，承接方与政府之间都属于已履行了双方曾约定的责任，但他们对社会公众的服务责任却并未履行到位。因责任对象的不同，责任内容和承担方式也有区别，需要建立相应的责任机制保障对社会公众服务责任的落实。

1.建立社会监督机制

公共法律服务的承接方承载社会整体利益，对公众负有提供高质量的法律服务的义务，具体包括：公布法律服务项目信息的义务、及时对法律服务进度提供查询和做出说明的义务、认真负责提供高质量法律服务的义务以及接受意见和建议的义务。相应地，社会公众享有对上述义务的监督权，这需要依靠一系列具体机制来实现：第一，建立举报制度。当承接方违背上述义务时，公众则可向承接方提出建议或意见，若其不予理睬或拒绝接纳，社会公众可搜集相关证据向负有公共法律服务监督职能的行政机关进行举报；第二，建立公共法律服务评分机制。接受法律服务的公众可通过网络电子评分系统进行线上打分，根据法律服务提供的效率、质量、实效和服务态度等评分标准进行不同级别的分数评定；第三，定期公示制度。承接公共法律服务职能的承接方需要定期向社会公开一段时间公共法律服务的实施情况，包括办理案件数量、案件类型、公众满意度等数据信息都需要汇总公示，接受社会监督。

2.建立失信惩戒责任机制

失信行为主要指不履行约定义务的行为，承接方不按照合同约定履行公共法律服务的行为本质上是一种信用失范。失信惩戒是指运用法律、经济以及道德等手段阻止严重失信的企业、个人进入主流市场。①王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，《中州学刊》2019年第5期。通过建立失信惩戒机制，政府方可以通过信用信息记录，对待合作承接主体的信用情况进行充分了解，并采取措施加以防御，或者直接拒绝与其进行合作，降低后续风险。中国的失信惩戒措施大体涉及“市场性惩戒”“行业性惩戒”以及“行政性惩戒”三个方面，具化到公共法律服务领域就是：其一，公共法律服务在招投标阶段是一种市场竞争，中标承接方未履行或未完整履行义务的行为构成对市场规则的破坏，应当根据其失信程度，对其进行参与竞标资格限制，禁止其在一定年限内参与同类项目；其二，行业协会等通过行业自律规则，对成员实施信用惩戒。以律师协会为例，按照律师协会章程的规定，律师协会有权对律师给予奖励或者处分。对承接方不履行公共法律服务侵害社会公共利益、违背社会公共道德的行为，在上述惩戒措施外，还可以建立律师的个人信用档案，记录其履行公共法律服务的情况并向社会公开，以此实行信用激励或警示；其三，中国部分地区已建构起在公共服务、市场监管等环节的信用惩戒机制，《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》规定了对失信主体的十七项联合惩戒措施。虽然公共法律服务的承接方区别于一般以营利为目的的企业，但其仍可以参照备忘录中的部分惩戒措施实施信用监管。如可以采取“限制取得政府资金支持”，对失信承接方停止提供财政补贴，“限制评定相关荣誉”，“向社会公布失信行为”等措施。

3.承接方建立内部责任规范

政府购买公共服务时对承接方应当要求并考察其具有社会责任意识，具有内部工作责任规范。如承接方内部明确规定有开展公共法律服务的权责规范和业务流程，有信息及沟通机制，有公共法律服务实施情况的定期自查、自评和相关监督机制等。

（四）公共法律服务保障的行政公益诉讼机制

1.将公共法律服务保障纳入行政公益诉讼范围

行政诉讼是监督政府行政行为的制度，行政公益诉讼则是由检察机关专门对侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为提起的诉讼。

目前行政公益诉讼的范围还较为有限，立法只明确规定了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈保护等领域的案件。①详见《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条的规定。但所列举的范围并非是完全封闭的，《行政诉讼法》第二十五条第四款在列举四种案件之外，运用“等领域”的表述留出了扩展案件范围的空间。从理论上讲，凡符合“国家利益或社会公共利益受到损害”“行政机关有滥用职权或不履行职责的违法行政行为”“违法行政行为与国家利益或社会公共利益损害之间有因果关系”②方世荣：《东北振兴中的营商环境治理——关于拓展行政公益诉讼范围的思考》，《社会科学辑刊》2018年第4期。基本要件的，都可逐步列入诉讼范围。公共法律服务保障符合提起行政公益诉讼的要件，应当成为一种新的案件类型。

从保护利益的类型来看，公共法律服务承载着整体的社会公共利益③刘炳君：《当代中国公共法律服务体系建设论纲》。，它是广大社会成员获得法律服务的共享权益，如政府购买的咨询类服务、法治宣传教育类服务等，其受益范围都是本区域内不特定的群体。从行政机关的职能讲，其具有保障社会公众这一共享权益实现的法定职责，政府购买法律服务正是履行该职责的具体途径。双方订立购买合同后，如果承接方未按照合同要求提供公众满意的法律服务，政府就要依法对承接方实施督促、监管，乃至向人民法院申请强制执行。从社会公众共享法律服务的社会公共利益受损原因分析，其最初虽源于承接方未履行合同中的法律服务内容，但政府若疏于对承接方的督促、监管，就会听任、延续甚至加重社会公共利益的损害，因而其失职行为具有与社会公共利益受损之间的因果关系。为此，检察机关有必要通过提起行政公益诉讼来监督政府切实履行法定职责，社会公众也应有权向检察机关提供案件线索或证据，建议其提起行政公益诉讼。

2.公共法律服务保障的行政公益诉讼案件主要类型

第一，政府方对承接方履行合同的情况有疏于监管的违法失职行为。政府方具有监管承接方切实履约的法定职责，如定期检查履约进度，督查服务质量和数量必须达标、发现问题要及时督促其改进等。若承接方违反合同未按质按量按期向社会公众提供法律服务，政府方得到举报、投诉后仍放任不管，则可构成行政公益诉讼案件。

第二，政府方未依法对承接方及时申请人民法院强制执行的行为。承接方违法不履行合同义务并在政府方做出要求其履行的书面决定后仍不改正的，政府方应依法及时申请人民法院强制执行。若政府方随意拖延不向法院提出申请，听任社会公众的权益持续受损，也可将其列入行政公益诉讼案件。

第三，政府方滥用职权与承接方串通修改降低合同中服务数量和质量标准的行为。政府方如因地方保护主义、追求形式主义、挪用资金等不正当目的，与承接方达成减少原合同服务数量、质量的合同变更合意，侵害了社会公众共享的法律服务公共利益的，属于滥用职权的违法行为，应纳入行政公益诉讼的受案范围。

根据中国行政公益诉讼现有制度构造，检察机关应通过诉前程序和诉讼程序严格督促政府方整改，纠正滥用职权和违法失职的行为，以维护公共法律服务所承载的社会公共利益。