“四社联动”治理机制的解题意蕴与实践逻辑

（扬州大学 商学院，江苏 扬州 225000）

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会后备受关注的议题，我国基层社会治理的主体关系和规则在顶层设计的规制下也在悄然变化。“四社联动”作为基层社会治理创新的制度供给，意在充分发挥社区的基础平台作用、社会组织的服务载体作用、社会工作的专业支撑作用、社区志愿者的补充作用，通过汇集分散在政府、社会组织、专业社工、居民手中的服务资源[1]，打造共建共治共享的社会治理格局。近年来，学界关于“四社联动”的研究渐增，但综观现有的研究，对“四社联动”的主旨效用仍有不清晰之处，导致相关命题研究存在较大分歧，故有必要厘清基层社会治理“四社联动”机制的解题意蕴，这是有效回应“四社联动”因何而起的逻辑起点，并基于此观照“四社联动”机制的实践逻辑，也是对“四社联动”何以可能的学理解释。

一、回应居民公共需求之变化

当前基层社会治理面临突出矛盾：一方面是民众的权利意识和参与意识在此起彼伏的社会治理创新中日渐增强，其对社会治理的合法性、公共服务的高质效、社会生活的幸福感等重视程度日益提升，另一方面基层社会治理依然面临原子化、碎片化、公共性衰落等普遍性问题；一方面是当今社会已完成从“生存性需求”向“发展性需求”的升级，民众有着日益增长的多样化、差异化、复杂化的美好生活需求，另一方面公共服务供给却存在低质、低效、供需失衡等问题。以上矛盾的凸显需要政府对行政化的基层社会治理模式进行反思和突破，推动社会治理体系和治理能力现代化改革。“四社联动”作为基层社会治理创新的探索，正是基于对现实中居民需求变化的考量和积极回应，和以往的基层社会治理变革所不同的是，过去多在“国家—社会”二元结构下探讨变革之道，而随着社会个体化趋势的发展，国家与社会、国家与个体、社会与个体的关系发生了深刻变迁[2]，“个体”要素逐渐成为创新基层社会治理的题中之义，对居民个体需求的重视和满足成为“四社联动”治理创新的出发点。

传统的公共服务供给体系已很难适应社会转型带来的压力，基于此，政府从基层行政体制改革着手来回应这一挑战。在治理理念层面，淡化管控行为，强化服务行动；开放基层社会治理平台，拓展治理主体范围；注重与社会、市场的合作，通过扩大公共服务的供给力度赢取居民认可。在服务供给操作层面，依托“四社联动”机制，政府引导社会组织、专业社工、社区志愿者发现居民需求、统筹设计服务项目，支持社会组织承接，创新购买服务方式，推动公共服务供给侧改革，为服务生产注入市场活力，提升服务质量。

社区是一个相对独立的社会空间和社会系统，有其独特的内涵和历史地域特点，在人口动力和资本驱动下，目前的社区已由改革开放前“拾单位之遗补单位之阙”的政治空间转换为有实在利益的社会空间，已成为各项公共服务的落脚点和承接载体，是国家权力运作、基层组织动员、家庭利益表达、个体诉求重申的汇集处。这一变化客观上要求“四社联动”治理实践要充分尊重、贴近人的本性和居民的生活，“以居民切身利益和生活状态为着力点，符合当前居民对于物质资源和情感资源渴望，满足居民的物质和情感需求”[3]。社会组织和社工进入社区后，协同居委会、社区志愿者等社区内生资源发现、梳理、提炼居民的需求，各地“四社联动”的实践也表明，专业社会组织和社工在邻里互助、健康咨询、社会矫治、社会救助、维护社会秩序等方面日益凸显其专业优势及正功能，很好地弥补了政府公共服务的不足。

二、推进国家和社会之互动关系

“四社联动”治理机制有着明显的价值取向和制度意义，通过“四社”合作治理，提高民众福祉、实现基层民主，进而实现国家治理体系和治理能力现代化；同时，其又有着较强的工具性和操作意义，通过“四社联动”提高基层公共服务供给质效，减少社会矛盾、促进社会安定，提升地方治理绩效。故“四社联动”并非简单的字面的联合互动，其本质是国家与社会在基层的关系重构，彰显的是国家与社会在基层治理实践中的互动逻辑，包含“政社分开”和“政社合作”两个维度：前者强调政府转变职能、向社会分权和放权，政府和社会在廓清各自权力、职责边界的基础上发挥治理优势，体现基层治理主体多元性的诉求；后者则强调多元治理主体间的互动合作关系，体现各主体平等参与治理的规则。

在“政社分开”实践层面，要明确政府和社会各自的角色定位和职责边界。党的十八届三中全会用“社会治理”替代了“社会管理”，意味着“创新社会治理体制”的战略部署赋予了社会以主体性，政社关系逐步从“政府本位”向“社会本位”转变。“四社联动”体制创新是对政府单向管控、社会自主性弱、市场参与度低等结构性问题的回应，涉及减少居委会行政事务、让渡社会管理与服务空间于社会组织、向社区“嵌入”“渗透”专业社工人才等内涵。具体来说，第一，建立社区工作清单和社区行政事务准入机制。分清“行政事项”和“自治事项”，对于申请进入社区的行政事项，申报单位需上报工作需求、政策依据、工作标准和期限、工作保障和培训制度等内容[4]，在此基础上决定是否由社区承接。第二，政府向社会组织让渡空间。政府从直接的社区事务管理和公共服务供给中剥离，编制政府向社会组织转让职能与购买目录，引入市场竞争机制，推广政府购买服务制度，具体的社区事务和专业服务职能委托给具有响应力的社会组织来承担。第三，政府赋权社会的同时还要给社会增能。积极培育服务性、公益性、互助性社会组织，通过综合运用外部专业社工“嵌入”社区、对居委会等社区自有人才进行专业“渗透”、根据地方社会经济特点和高等院校联合培养等推进策略，加强专业社工队伍建设，引导社会力量参与基层社会治理并在实践中充分给予锻炼，以防不同的治理主体出现能力“短板”。

在“政社合作”实践层面，政府和社会组织间要真正建立起促进社会治理的合作伙伴关系。受地方权威的政治环境的影响，社会力量的基层社会治理参与常常“仅止于在确保政治忠诚的前提下进行的服务购买”[5]，而缺少对基层社会公共事务的共同决策参与和对国家资源与权力的分配参与。众所周知，社会力量不仅是公共政策的执行者，更是政府政策制定和评估的重要参与者，是协调国家和个人关系的中介，政府与社会在“四社联动”机制中的合作应体现为相互嵌入。也即，政府借助社会力量实现职能转变和治理能力提升，并为“四社联动”规范化发展提供制度保障；社会力量也主动寻求嵌入国家，获得资源及制度支持，发挥专业优势提升公共服务供给质量。当然，“政社合作”离不开“四社联动”具体流程设计的优化，尤其在缺乏民主传统的基层社会，更需要政府积极参与和主导“四社联动”秩序构建，无论是在社会力量的引入培养环节、对公共服务供给的监督考核环节，还是服务效果反馈激励环节，政府除了负起授权、引导与监督责任，使“四社联动”机制运行更加流畅、更有效率，同时“也要自觉约束自身行为的方式和界限，设计逐步退出的机制”[6]。

三、形成联动主体之伙伴关系

联动是“一种独特的制度形式，它是由一些既不同于市场的自发协调也不同于等级制的自觉管理的机制构成的”[7]，这种制度形式要求参与联动的主体并非只是简单的结伴而行，而是要有合作共识，包括基于共同治理目标的信息共享、共同决策、共同行动；还要具有整体理性，能兼顾自身利益和整体合作利益，形成结构互嵌、功能互补、资源共享的伙伴式关系。组织实力是主体联动的基础，目前因历史原因造成“四社联动”各主体力量有悬殊，通常是具有“准行政组织”身份的社区居委会负责号召社会组织、社会工作者、社区志愿者、居民等多元主体参与基层治理。这一状况恰恰是“政社分开”不明晰、居委会去行政化不彻底的表现，作为参与联动的协作伙伴，其主体关系应该是动态的，应以提高民众福祉、促进基层社会发展为目标，依据民情民意确定服务需求，根据服务需求选择参与“联动”的具体主体，即谁能更好地满足民众需求谁就是某项服务供给中的牵头主体，负责与其他行动主体确立起合作伙伴关系。

“四社联动”治理实践之伙伴关系建立，可通过各参与主体间的资源互通、优势互补、双向赋权形成互惠关系，双向赋权兼顾内在资源的挖掘和外部资源的嵌入及内化两方面。社会组织对社区进行专业引领与支持，对社区进行赋权增能，促进社区居委会工作者的专业化和社区自组织的能力提升，社区因此成为社会组织和社工实现公共价值、提升组织合法性的平台；社区居委会通过对专业社会组织和社工的信任、接纳、合作，传授地方性知识等，实现对社会组织和专业社工的赋权。应该看到，“四社联动”各主体在工作对象、方法、目标、伦理等方面不尽相同，但各主体在基层场域通过利益调整、平等协商，彼此实现有效调适，关系强度不断提高，最终达成利益共享，在“互嵌”和“互信”基础上形成共融共生的“互构性演化”[8]。

在“四社联动”治理实践中，需注重公共服务供给原有工作机制与新建工作机制之间的相互支持与相互联系，利用各自的优势，合理配置资源，做到资源存量与增量的“联动”。例如，政府通过市场化竞争机制购买服务，社会组织一般会以提供更多的服务数量作为中标的筹码，且完全按照合同要求的内容提供服务，然而专业社工的特点是追求“质”，通常以案主的质变作为服务是否成功的标准，如果服务内容完全依循合同的要求并追求数量，一定程度上会降低案主质变的效果。同样，社区居委会和社区志愿组织原有的工作方法是以管理为导向，注重地方知识的运用和工作经验的积累，而少专业化的价值和服务方法，这些都对专业社工提出了挑战，社会工作者需要链接和整合资源，在完成项目要求的“量”的基础上最大化自己的专业性，始终保持专业独立性与引领性，凸显自己在改善案主现存问题的“质”的突破，促进社会工作的价值、方法与社区群众工作、社会组织建设的融合，进而化解社会工作专业性与本土性的结构性张力。

四、给养社会之公共精神

基层社会治理是各级政府、社会组织、社区自组织、社工、居民在社区场域的相互博弈，各博弈主体都会关注自己的利益，上至政府下至普通民众概莫能外，正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[9]。利益是各主体从事治理活动的出发点，也是其参与活动的根本动力；同时，基层社会治理也是一种工具理性，治理的目标是为了实现公共利益最大化，即所谓“善治”，而公共精神则是其精神内涵和价值意蕴。公共精神并不是一种静态的精神气质，而是在不同的政治经济文化背景下动态发展着的价值言说，它是以人民和社会为依归的价值取向，包括民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值命题。作为一种追求公共利益最大化的治理模式，“四社联动”解题意蕴必然涵育平等精神、友善精神、包容精神、参与精神、分享精神等公共精神价值命题。

从组织层面来看，“四社联动”内蕴的公共价值理念成为政府与社会、“四社”主体间互动合作的内在支持。首先，无论是政府和社会之间，还是社区居委会、社会组织、社工、社区志愿者之间，都需相互包容和尊重，“社会生活的有序，来自于公共空间中适度的宽容理念和思维”[10]。这种“适度的宽容”是对其他治理主体的权利、秉持价值和工作方法的理解和尊重，是各主体能够站在整体公共的角度理性思考并行动，在此基础上形成广泛的社会合作基础。如前文所述，居委会工作者、社区志愿者，在长期的实战中积累了化解矛盾、解决问题的工作经验和方法，但从专业的角度来看可能专业性欠缺；而专业的社会工作者，很多刚从高校毕业，虽有专业知识但缺少在地化的实战经验。只有彼此相互包容、相互借力，才能将专业优势嵌入社区本土资源，实现专业化服务供给的资源增量拓展和原有社区资源的存量优化，“以宽容、妥协为基础，信任为纽带，合作为路径，才有可能在良序、理性的氛围中实现良政和善治”[11]。其次，“四社联动”实践离不开各主体的协商对话。在公共服务供给中不是基于占有、征服、改造的姿态，而是倡导开放民主，以共享、互惠、成长作为目标，建立平等协商对话的常规化平台，对社区公共事务进行集体讨论，寻求共识，共同建立和完善公共生活的制度与规则。可以说，从居民需求的发现、收集、论证到公共服务供给的每一个环节都离不开各联动主体间的协商对话，在有效沟通的基础上建立合作伙伴关系及相应的制衡机制，平衡不同主体之间价值偏好与利益分歧，消弭价值冲突，进而达成信任，共同应对和解决基层社会发展中的关键问题，推动公共权力结构的转变。

从个体层面来看，公共精神的内核是个体的主体意识和个体进入公共领域之后形成的群体公共意识。在基层社会治理中，个体的公共精神主要体现为公民的公共理性、公共德性以及参与公共事务的能力。民众在社会公共生活领域，以超越私人性的意识和眼界，与国家和社会建立良好政治关系，自觉关注公共利益和社会价值，并在公共事务领域采取集体行动，致力于社会的整体和谐发展[12]，“四社联动”治理实践提供了上述可能性。首先，社会组织和社工针对民众需求和基层社会问题，与社区居委会、社区志愿组织、居民共同讨论、分析、制定可行的解决方案并付诸实施，居民通过和社会组织、社工的积极合作，特别是专业社工注重对每个案主的能力提升，逐渐涵化了居民关注参与社会公共事务、维护公共利益的自觉性；这些基层社会公共活动也在生产和塑造着新的公共空间，居民会自发组织成立更多的社会组织来管理自己。其次，居民多样化的需求未必在每一项公共决策中都能被充分满足，这就需要居民在公共生活中相互尊重、包容理解甚至牺牲个人利益以服从公共利益的需要，公共治理规则与现代民主意识潜移默化着居民。再次，正是公共参与使居民感受到自己与社区的前途和发展息息相关，加强了居民主人翁意识和社会责任感，特别是对“四社联动”公共服务供给效果的评估，拓宽了居民参与评议和监督的渠道，提高了居民公共参与的效能感和积极性，社会公共精神在实践活动中日渐沉淀，久而久之形成惯习并得到给养。

五、增值社区之社会资本

普特南把社会资本看作是能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范和网络[13]，此后普遍的信任、社会关系网络和共同的规范成为测量社会资本的重要维度。相应地，社区社会资本可以从社区内普遍存在的信任、社区规范和关系网络几方面来考量，学界普遍认为一个社区内社会资本的多寡与分布状况，决定了社区活力和凝聚力的强弱以及社区治理的绩效，近年来在我国社区治理取得一定成效的基础上，关于社区社会资本的培育和增值问题也得到了越来越多的关注。社区内普遍存在的信任包括居民之间、居民和政府、社会组织、社区志愿组织等之间的信任，还包括社区内部基于信任、社区情感、互惠而形成的对社区公共事务的关注、参与等频繁互动的关系网络和平等交换的社区规范。

不同于传统的“科层化”自上而下的辐射式权力结构，多元参与主体在“四社联动”治理结构中打破纵式权力结构所造成的制度壁垒和关系隔阂构建起横向互动网络，横向关系网络便于多元主体持续互动和密切沟通，并进行互惠互利的社会交换，也即，国家实现治理体系和治理能力现代化目标、社会力量得到发展和壮大、居民高质效的公共服务需求得到满足、社区共同体逐渐形成。主体间的持续互动不同于单次的游戏对局，不断重复的博弈过程使治理主体发现只有考虑他人利益才能最终实现自身利益的最大化，只有合作才能共赢，故社区社会资本在其生成、维持、发展过程中，经过“利己”与“利他”的博弈达到互利的统一，形成了信任互惠的规范。基层社会治理网络则是政府、社区居委会、社会组织、社工、社区志愿者、居民在参与治理过程中渐次形成的，它通过各利益主体间的协商、谈判、合作来实现对公共事务的有效管理和公共服务的有效供给。

“四社联动”实践中，社会组织和专业社会工作对于国家和社区的嵌入尤其需要以信任关系为基础，共同目标、资源互补性、合作能力等是影响多元主体建立信任关系的主要因素。首先，政府需摒弃怀疑和不信任的观念，行为上祛除管制、包办的做法，建立初步的信任使政府和社区接纳、认可社会组织与社会工作者，通过政策和制度创新，开拓政府与社会共同运用公共权力的途径，提升社会组织和社会工作者的合作能力。其次，在社会工作者作为陌生角色进驻社区这一相对封闭的场域开展工作时，居民可能因为陌生或认知原因对社会工作者的接受度和认可度比较低。这时，一方面需要社区居委会和社区志愿者在居民和社会工作者之间做好中介，协助社会工作者与居民建立信任关系；另一方面专业社会工作者在为居民提供服务的过程中，需嵌入直至融入社区、增加和社区居民之间的交流频次、畅通居民诉求渠道、精准识别居民需求，运用专业的工作理念和工作方法，赢得居民的信任。如此，“四社联动”信任机制在不同主体的沟通、合作、互惠中不断加深、循环直至构建，从而实现社会资本的增值。

总之，“四社联动”治理机制的解题意蕴在于回应居民公共服务的需求变化，推进国家和社会间的互动关系，形成基层社会治理多元主体间的互赖、互嵌、互补之合作治理网络，提升公共服务供给质量和效率，给养公共精神、增值社区社会资本等，进而实现公共福祉呈现一致性取向、推进社区生活共同体的建构。