宅基地之新的权利体系构建研究——以宅基地“三权分置”改革为视野

丁关良

(1.浙江大学，浙江 杭州 310058；2.嘉兴学院，浙江 嘉兴 314001)

随着中国特色社会主义进入新时代和乡村振兴战略全面实施，宅基地制度作为我国农村社会的一项重要基础性制度，它不仅承载着居住保障功能、财产功能，而且还承载着生产功能、仓储功能，甚至还承载着文化功能、历史功能，对于保障农村居民住有所居、促进社会和谐、助推乡村振兴发挥着重要的“稳定器”作用，宅基地制度已成为深化改革之重大议题。近年来大量中央政策调整指向宅基地多方位改革创新为主要内容，从2013年提出“三块地”改革试点(宅基地涉及有偿使用、退出、抵押和管理等)到2015年围绕农户宅基地用益物权拓展改革试点，再到2018 年中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权之“三权分置”改革，都表明宅基地众多具体制度已成为改革的焦点和未来创新方向。特别中央政策明确提出实施宅基地“三权分置”改革和探索其有效实现形式，势必发生宅基地权利结构调整和重组，而必将形成宅基地的新权利体系。

一、宅基地权利制度的演变和权利体系客观认知

新中国成立以来，以宅基地所有权和宅基地使用权(原始取得)为主、并结合房地一体之规则，我国宅基地权利制度的演革，[1]主要经历以下几个时期：

1.彰显“一权”为主的权利体系时期。新中国成立后，依据1950年《土地改革法》，农村开展了废除地主阶级封建剥削的土地所有制，没收地主的土地与房屋分给无地无房农民，实行“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革运动，从而创建农村土地农民私人所有制度，1954年9月20日《宪法》第8条明确规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。这里彰显“一权”为主的权利体系时期，是指从1949年10月到1956年高级农业生产合作社设立前，确立了农民对宅基地和房屋的所有权人地位，农民领取了政府颁布的房地权证书，且宅基地(包括房屋)可以买卖、出租和继承，可见，该“一权”为主的权利体系，包括农民宅基地所有权(为主)、宅基地租赁权；同时，也包括房屋所有权、房屋租赁权。

2.“一权”为主和隐而不显“两权分离”并存的权利体系时期。《高级农业生产合作社示范章程》(1956年6月30日)第13条第1款规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”第16条第2款规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”这里“一权”为主和隐而不显“两权分离”并存的权利体系时期，是指1956年高级农业生产合作社设立到1962年初“三级所有、队为基础”体制确立前，该时期权利体系除包括农民宅基地所有权(为主)外，还包括集体宅基地(地基)所有权、宅基地(地基)使用权(隐而不显)、宅基地租赁权；同时，也包括房屋所有权、房屋租赁权。

3.主体限制且彰显“两权分离”为主的权利体系时期。1962年9月27日党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》，其中第21条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”第45条规定：“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。”1963年8月28日最高法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》规定：社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。该主体限制且彰显“两权分离”为主的权利体系时期，是指从1962年初“三级所有、队为基础”体制确立到1981年底，除以生产队享有宅基地所有权、农民享有宅基地使用权为主的“两权分离”外，还存在宅基地租赁权；同时，也包括房屋所有权、房屋租赁权。

4.无主体限制且彰显“两权分离”为主的权利体系时期。1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》第12条规定：“集镇内非农业户建房用地的面积标准，由县级人民政府参照当地城镇居民的平均居住水平作出规定”，“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”。1988年12月29日修正的《土地管理法》第41条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。该无主体限制“两权分离”为主的权利体系时期，是指从1982年初至1998年底，除农民集体宅基地所有权外、还包括农村居民和城镇居民的宅基地使用权、宅基地租赁权；同时，也包括房屋所有权、房屋租赁权。

5.主体严格限制且彰显“两权分离”为主的权利体系时期。1998年8月29日与2004年8月28日修正的《土地管理法》均规定：“农村村民一户只能拥有一宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准(第62条第1款)。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准(第62条第4款)”。1999年5月6日国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月28日国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月2日国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》等政策都规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”该主体严格限制“两权分离”为主的权利体系时期，是指从1999年1月至2017年底，除农民集体宅基地所有权和农户宅基地使用权的“两权分离”外，还包括宅基地租赁权，同时，也包括房屋所有权、房屋租赁权。

6.宅基地“三权分置”为主的新权利体系时期。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”对此，近年中央众多政策都提到宅基地“三权分置”改革和“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。该宅基地“三权分置”为主的新权利体系时期，是指从2018年启动的宅基地“三权分置”改革开始，它将是一个未来改革和探索的方向。该时期的新权利体系，从现行中央政策与法律权利上来看，包括宅基地所有权、(“两权分离”情形下的)宅基地使用权(Ⅰ)、宅基地资格权(新)、(纯财产性质的)宅基地使用权(Ⅱ)(新)、房屋所有权、房屋财产权(新)、房屋使用权(新)等。

二、宅基地“三权分置”之权利表达观点综述与评析

(一)宅基地“三权分置”之权利表达的学术探索

随着中央政策提出宅基地“三权分置”以来，学界主要对这一现象进行了广泛的探讨，基于对政策中“资格权”“使用权”之权利表达的不同认知和解读，形成以下十五种“三权分置”的权利表达：宅基地所有权、宅基地资格权和宅基地使用权；[2]宅基地所有权、宅基地资格权、建设用地使用权；[3]宅基地所有权、宅基地资格权、不动产用益物权；[4]宅基地所有权、宅基地成员权、宅基地使用权；[5]宅基地所有权、宅基地使用权、次生宅基地使用权；[6]宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地经营权；[7]宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权；[8]宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地法定租赁权；[9]宅基地所有权、宅基地取用权、宅基地使用权；[10]宅基地所有权、宅基地使用权、建设用地使用权；[11]宅基地所有权、宅基地使用权、地上权，如“宅基地‘三权分置’的政策语言应当被重整为‘宅基地所有权—宅基地使用权—地上权’的法律表达”；[12]宅基地所有权、宅基地配给权、宅基地使用权，如“以‘落实所有权、稳定配给权、放活使用权’为实施路径”；[13]宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权或宅基地利用权，如“在宅基地‘三权’分置之下，通过从宅基地使用权派生出宅基地使用权的租赁权或利用权”；[14]宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地经营权或宅基地租赁权(该两权因流转性质不同而并存)，如“在租赁方式下宅基地‘三权分置’的权利结构应为‘农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地租赁权’”和“在权利分离后转让方式下，宅基地‘三权分置’的权利结构应为‘农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地经营权’”；[15]宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权以及宅基地租赁使用权的“三权分置”，如“法律法规及相关规定应尽早落实和明晰宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权以及宅基地租赁使用权的权利内涵和制度内容，从立法层面更好地规范宅基地‘三权分置’改革”[16]等等。

宅基地“三权分置”的地方试点改革实践探索，主要包括：“宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权”的“浙江义乌模式”；“宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地租赁使用权”的四川省崇州市实践样态；“宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁使用权”的“浙江上虞模式”；“宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地次级使用权”的“四川泸县模式”等等。

(二)对已有宅基地“三权分置”成果观点的分析评价

上述宅基地“三权分置”的种种不同权利表达研究观点中许多有益成果值得借鉴，这里重点对“三权分置”之权利表达主要观点进行评析。

1.宅基地所有权、宅基地资格权和宅基地使用权的“三权分置”观点评析。该观点一方面受西方产权经济学理论影响，认为产权是一组财产权利或称财产权利束，即产权是人们对财产所拥有的各种经济权利的总称，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等。通说认为可分离(割)性是产权的属性之一的观点影响我国学界认知。另一方面受到农村集体承包地产权的所有权、承包权、经营权“三权分置”政策影响和启示。

上述产权经济学理论无法解释宅基地“三权分置”之该种观点权利生成问题。宅基地使用权(Ⅰ)无法分解为宅基地资格权和宅基地使用权(Ⅱ)的基本判断，主要包括：农户的宅基地使用权(Ⅰ)是属于用益物权性质的民事权利，而不属于权利束；它是由占有、使用、收益、处分等权能构成，而不是由宅基地资格权和宅基地使用权(Ⅱ)构成；它是一个完整民事权利，而无法被分解为宅基地资格权和宅基地使用权(Ⅱ)这“两权”。若人为将宅基地使用权(Ⅰ)分解为宅基地资格权和宅基地使用权(Ⅱ)，如此一来，一方面，同时反映“两权分离”和“三权分置”之下的宅基地利用关系的权利体系就由“宅基地所有权+宅基地使用权(Ⅰ)+宅基地资格权+宅基地使用权(Ⅱ)”等“四权”构成，另一方面理论上不能自圆其说，实践中势必存在众多问题，表现在：同一名称的两个宅基地使用权“宅基地使用权(Ⅰ)、宅基地使用权(Ⅱ)”如何在实践和司法中界定；宅基地资格权内涵和法律性质如何界定，如“‘三权分置’下的资格权是集体经济组织成员申请取得宅基地的资格，不符合权利构造的逻辑，无法和宅基地所有权、宅基地使用权等并列进入宅基地‘三权分置’的权利结构”；[17]在众多流转方式中“‘宅基地资格权’沦为无经济价值之权利”，[18]它已经无法体现宅基地上之民事权利之真实内涵。农户实施具体流转后经济权利能否实现和得到法律保障，必将成为理论和实践问题。具体流转方式中客观上存在多种(物权、债权等)流转法律关系时，宅基地使用权(Ⅱ)性质可能某种情形下是物权(用益物权)、另一种情形下(如出租)是债权，造成宅基地使用权(Ⅱ)无法界定为唯一性。流转方式中出租，租赁期限(最长不超过20年)届满，实践中依据什么理论来恢复或回归宅基地使用权(Ⅰ)这一权利。显然，该宅基地“三权分置”之观点存在众多不能自圆其说的问题，在理论上缺乏可遵循的依据。

2.宅基地所有权、宅基地成员权、宅基地使用权“三权分置”的观点评析。农村社区的农民集体成员之成员权，通说认为是一种民事权利，如“成员权已成为与传统民法中的财产、人格、亲属等权利并列的基本权利”。[19]关于该成员权的性质，学界主要观点有：身份权、财产权、社员权、人役权。“既具有身份性，又具有财产性”之双重性质权利；兼有自益权和共益权之双重属性权利；兼有身份性、财产性、管理性的复合权利；一种集政治、经济、民商事和社会关系相结合的综合性权利；包含众多性质各异子权利的权利束等等。

现行成员权的内容，主要反映在多部法律规定之农民集体(或“农村集体经济组织”)的成员拥有成员身份可依法取得各种具体权利的资格中体现，成员权的各种不同权利能力(资格)，是成员能依法取得各种具体权利的基础和前提条件，显然，“成员权应该属于权利能力范畴，而不属于具体民事权利范畴”。[20]

基于上述该成员权属于权利能力这一认知，笔者认为，农民集体成员之成员权是农民基于农民集体成员的身份这一特性而拥有的从农民集体(也包括农村集体经济组织)获取经济利益、依法利用集体资源、并参与农民集体管理而享有权利和承担义务的资格。显然，该成员权是取得具体民事权利的先决基础和前提条件。如拥有承包(指家庭承包)集体农用土地的资格，其结果可以依法取得土地承包经营权；又如拥有申请宅基地的资格其结果可以依法取得宅基地使用权或拥有其他解决居住的资格，依法享有居住权；再如拥有农村集体资产股份合作制改革中享有股份的资格，依法取得村股份(经济)合作社股权等等。同时，农民集体成员之成员权，不能转让，也不能被任意取消，显然，它不属于具体民事权利。

因此，宅基地成员权应该不属于具体民事权利，也不能或无法与宅基地所有权、宅基地使用权等并列进入宅基地‘三权分置’的权利结构。

3.宅基地所有权、宅基地使用权、次生宅基地使用权等的“三权分置”观点评析。宅基地所有权、宅基地使用权、次生宅基地使用权(或宅基地经营权、或宅基地租赁权、或宅基地法定租赁权、或建设用地使用权、或地上权等)的“三权分置”等观点借鉴土地承包经营权派生出土地经营权这一思路有一定可取之处，但也存在以下不足或问题：宅基地使用权(用益物权)上派生出宅基地租赁权(债权)、或宅基地法定租赁权(债权)等符合现行法理，但宅基地使用权(用益物权)上派生出次生宅基地使用权、或宅基地经营权、或建设用地使用权、或地上权等(若是用益物权)，其理论依据都没有阐述；具体流转方式中客观上存在多种(物权、债权等)流转法律关系时，第三个权利使用用益物权的次生宅基地使用权(或宅基地经营权、或建设用地使用权、或地上权)科学吗？显然，它无法涵盖两种流转法律关系这一客观需求和现实，第三个权利只使用债权性质的宅基地租赁权(或宅基地法定租赁权)更不合理，无法实现改革重要目标之一的宅基地抵押问题，也无法解决宅基地入股等问题。

4.宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地经营权或宅基地租赁权(宅基地租赁权或宅基地利用权)的“三权分置”观点评析。该观点的进步和特色有三个方面，一是第二个权利仍然是宅基地使用权；二是充分认知到宅基地流转法律关系复杂性和性质不同，提出第三个权利二元性较为符合实践；三是债权性流转的出租(即租赁)产生的第三个权利都规范为宅基地租赁权。

该观点存在的不足和问题主要体现在：宅基地使用权上派生出的宅基地经营权(或宅基地利用权)都没有经过充分论证其权利生成之法律规则以及是否符合法律逻辑这一问题；借鉴或套用土地经营权名称，造成宅基地经营权法律性质无法明定，一方面若宅基地经营权定性为债权，如何与宅基地租赁权(债权)相区别，另一方面若宅基地经营权定性为物权，虽然可与宅基地租赁权(债权)相区别，但农地流转(即土地经营权流转)中包括出租(转包)、入股、抵押等流转方式，出租(转包)应该属于债权性流转而产生债权性质的土地经营权，而入股、抵押等流转方式中的土地经营权应该是物权，显然，土地经营权法律性质不具有唯一性，势必造成宅基地经营权法律性质与土地经营权法律性质不一致，再一方面若宅基地经营权法律性质具有物权和债权两元性，虽然可与土地经营权法律性质相一致，但同样造成与宅基地租赁权(债权)难区别；宅基地之权利是否含有“经营”的内容会引起质疑，从《民法典》第364条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”规定分析，法律上没有确立宅基地之权利含有“经营”的内容，显然，使用宅基地经营权其内涵如何把握成为问题，或成为名不副实之名称；宅基地利用权其名称是否合理和规范问题值得深入分析，一方面土地利用权，通常是土地物权和土地债权的上位名称，另一方面世界各国具体民事权利的名称都不存在土地利用权，显然，使用宅基地利用权，虽然符合宅基地使用目的，但造成该宅基地利用权法律性质无法规范界定；该“三权分置”观点其最大问题或不足是宅基地使用权各种具体流转是否都在宅基地上存在“三权”，持该观点的学者没有对各种具体流转方式进行深入研究。

三、宅基地使用权的性质重新界定和宅基地次生使用权的创设

(一)宅基地使用权之特殊用益物权法律性质的确立

虽然1963年3月20日发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中率先提到“宅基地的使用权”和1963年8月28日最高法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》在司法解释上也规定了“宅基地的使用权”，但宅基地使用权性质一直未在法律上明定。直到2007年3月16日通过的《物权法》第三编“用益物权”第十三章“宅基地使用权”明确宅基地使用权为用益物权；同时，2020年5月28日通过的《民法典》第二编“物权”第三分编“用益物权”中第十三章规定“宅基地使用权”。显然，从现行法律规定看，宅基地使用权为用益物权。

学界一直以来普遍认为，宅基地“两权分离”中的宅基地使用权本身具有身份性和财产性之双重属性，如“宅基地使用权也是一个具有身份性质的权利，其取得和享有均以权利人具有本集体经济组织成员身份为前提”，[21]又如“为了彰显宅基地的福利属性与社会保障功能，宅基地使用权具有浓厚的身份色彩，只能由集体经济组织内部成员享有”，[6]再如“宅基地使用权的身份属性较强，而财产属性较弱”，[22]还如“宅基地使用权作为一种无偿、无期限限制的特殊用益物权，极大地弱化了农民集体的宅基地所有权，但集体所有制下农民属于集体经济组织成员的特殊身份为此种特殊用益物权的设立和存续提供了正当性前提和法理基础，这对正确认识宅基地使用权的身份属性至关重要”，[23]最后如“从使用权中分离社会福利的权能赋予资格权，由其承载社会保障的功能；财产性的权能仍保留在使用权中，由于没有了社会福利保障的负担，可以进一步赋予其流转处分的权能，由其单纯地承载经济效用的功能。”[24]可见，“‘两权分离’中的宅基地使用权本身具有身份性和财产性之双重属性。身份性，表现在该权利拥有者只能是宅基地所有权主体内由本农民集体成员构成的农户，体现为该权利具有社会保障(福利)功能；财产性，表现在该权利属于经济价值的财产权利，体现为具有经济效用(价值)功能。该宅基地使用权承载的社会保障功能与经济效用功能相互之间存在难以调和的矛盾甚至冲突，二者很难相互兼容，导致无法按市场法则实施宅基地使用权有效流转，势必随着城镇化迅速推进和农民(工)市民化不断真正落地，出现大量闲置的宅基地和闲置的农房，造成双重资源极大浪费。”[18]

基于上述宅基地使用权双重属性认知，现行宅基地“两权分离”中的宅基地使用权制度，存在以下主要问题和不足：法律仍然禁止宅基地使用权抵押，同时也存在采用无期限的宅基地使用权抵押也不符合法理的困境；《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)明确“在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地”，这一转让限制，“‘本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户’面对着‘免费的午餐’，一般不会或没有必要受让宅基地使用权”而“会造成宅基地和房屋财产成为‘死产’”；[25]农房继承若非本村成员的继承人取得宅基地使用权(无期限)，会造成或势必架空农民集体土地所有权，是否能收回宅基地呈现尴尬局面；非本村成员的继承人通过继承取得农房其权利受到习惯限制，对该农房通常不得重建、翻建、改建等；入股时因无期限的宅基地使用权很难形成真正的市场价值，造成农村房地一体的资产价值低估；出租农村住宅时，承租方取得什么权利不明晰，通常承租方的宅基地租赁权隐藏在农房(住宅)租赁权中，甚至出现承租方取得“宅基地使用权”的乱象，而不产生宅基地租赁权和农房(住宅)租赁权这两权等等。

宅基地“两权分离”中的宅基地使用权，即农户原始取得的宅基地使用权，应该在法律上界定为特殊用益物权。其理由和价值：宅基地原始取得的主体具有极强身份性，即只能由社区性的农民集体之成员构成的农户取得，且通常以实行“一户一宅”为主；宅基地使用权不是有期限的普通用益物权，而应该是无期限的特殊用益物权；拥有宅基地使用权的农户可以自己使用宅基地，法律应该拓展宅基地使用权的权能，特别是使用权能，为农户增加财产性和经营性收益创造良好法律环境；依据物权具有本土化之特质，可为中国在无期限的特殊用益物权之宅基地使用权上为他人创建有期限的普通用益物权之宅基地次生使用权奠定基础；有期限的普通用益物权之宅基地次生使用权(唯一财产性的权利)可以进入市场，可解决无期限的特殊用益物权之宅基地使用权进入市场的种种尴尬和困境；通过在特殊用益物权之宅基地使用权上创建普通用益物权之宅基地次生使用权和债权(宅基地租赁权)，真正使“三权分置”实现形式得到科学的法律表达；通过“三权分置”实现形式得以科学的法律表达，才能真正解决大量闲置的宅基地和农房问题，实现该双重资源优化配置。

(二)普通用益物权之宅基地次生使用权的创设

对不动产(结合宅基地)上权利生成理论进行深入研究，突破传统理论和现行学术界一些不成熟的观点，寻求符合中国本土化特色的创新理论来解决宅基地流转方式的宅基地“三权分置”问题。这里主要研究依据权利生成创新思路或创新理论在特殊用益物权的宅基地使用权(无期限)上设立普通用益物权的宅基地次生使用权(有期限)问题。

该观点能突破的依据表现在：大陆法系物权制度本身具有本土化之特征或特色；中国特色的宅基地承载极强的社会保障功能；中国宅基地使用权是世界上唯一的一种权利；农户原始取得的宅基地使用权具有无期限性，使该权利区别于传统大陆法系有期限的用益物权(称普通用益物权)而成为具有中国特色的特殊用益物权；正因为存在特殊用益物权的宅基地使用权(无期限)，该权利可以通过法理创新在其上设立有期限的普通用益物权的宅基地次生使用权；宅基地使用权人只能依据约定方式通过转让、入股等合同为他人(通常相对人)设立有期限的普通用益物权的宅基地次生使用权；依法赋予宅基地次生使用权的唯一财产性之权利性质，同时也应该依法拓展宅基地次生使用权的占有、使用、收益和处分之四大权能；普通用益物权的宅基地次生使用权的期限，可以参照国有建设用地使用权依据用途不同而依法确立；设立有期限的普通用益物权的宅基地次生使用权效力强于无期限的特殊用益物权的宅基地使用权。可见，在特殊用益物权的宅基地使用权(无期限)上设立普通用益物权的宅基地次生使用权(有期限)不仅能实现理论上的自洽，也蕴含着巨大的社会功利。

四、宅基地“三权分置”的二元权利类型表达

依据宅基地使用权之法律处分权能的行使方式和结果看，一方面互换不产生宅基地“三权分置”情形。互换应该是本村内甲农户的A宅基地和A宅基地使用权与乙农户的B宅基地和B宅基地使用权实施交换，其互换结果是甲农户占有B宅基地和取得B宅基地使用权，而乙农户占有A宅基地和取得A宅基地使用权，显然，A宅基地或B宅基地上仍然都只存在宅基地所有权和宅基地使用权这“两种权利”。另一方面继承不产生宅基地“三权分置”情形。依据本研究宅基地使用权属于特殊用益物权之特质，显然，这一无期限的宅基地使用权只能由符合宅基地申请条件的农户通过申请审批而原始取得，而继承人只能通过继承取得宅基地次生使用权，而被继承人原宅基地使用权消灭，继承的法律后果是其宅基地上只存在宅基地所有权和宅基地次生使用权这“两种权利”。再一方面遗赠扶养也不产生宅基地“三权分置”情形。被遗赠扶养人死亡时，遗赠扶养人通过遗赠继承而应该取得宅基地次生使用权，被遗赠扶养人原宅基地使用权消灭，遗赠继承的法律后果是其宅基地上只存在宅基地所有权和宅基地次生使用权这“两种权利”。

可见，除互换、继承、遗赠扶养外，初次流转方式中的转让、入股、赠与、抵押、出租，可产生以下两种类型不同的宅基地“三权分置”。

(一)宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地次生使用权

宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地次生使用权的“三权分置”，即“自物权(宅基地所有权)、特殊用益物权(宅基地使用权)、普通用益物权(宅基地次生使用权)”的“三权分置”。该“三权分置”适用宅基地物权性的初次流转方式中的转让、入股、赠与、抵押。这里重点是要突破现行大陆传统物权法理“一物一权”的限制，运用宅基地使用权(特殊用益物权)上创设宅基地次生使用权(普通用益物权)之创新理论，即依据权利生成创新思路或创新理论在特殊用益物权的宅基地使用权(无期限)上设立有期限之普通用益物权的宅基地次生使用权。宅基地次生使用权属于有期限之普通用益物权，以区别于无期限之特殊用益物权的宅基地使用权。在存在普通用益物权的宅基地次生使用权情形下，通常宅基地次生使用权效力强于宅基地使用权，主要表现在农户行使其特殊用益物权的宅基地使用权受到了宅基地次生使用权的限制，一旦宅基地次生使用权因期限届满、合同解除等原因而消灭，特殊用益物权的宅基地使用权即回复至其圆满状态。可见，运用创新思路或创新理论在特殊用益物权的宅基地使用权(无期限)设立普通用益物权的宅基地次生使用权(有期限)在理论上和实践中能自圆其说。同时，普通用益物权的宅基地次生使用权只具有唯一财产性，而不存在身份性，其转让、入股、抵押等完全可以按市场法则运行，不仅达到充分实现宅基地次生使用权真实价值，而且这样就能有效解决大量闲置的宅基地和农房问题而实现该双重资源更优化的配置。

(二)宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权

宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权的“三权分置”，即“自物权(宅基地所有权)、特殊用益物权(宅基地使用权)、债权(宅基地租赁权)”的“三权分置”。该“三权分置”适用宅基地债权性的初次流转方式中的出租。出租这种交易方式为各国(包括大陆法系国家和英美法系国家)普遍采用，通常的宅基地出租，承租方只能创设继受取得债权性质的宅基地租赁权，其该权利名称与租赁关系通常产生规范权利名称之**租赁权(如房屋租赁权、建设用地租赁权等)相匹配。可见，宅基地使用权的债权性流转之出租这一方式，所产生的不是宅基地经营权(或“宅基地使用权”、或次生宅基地使用权、或建设用地使用权、或地上权、宅基地利用权等，见上述学术界观点)，而应该是债权性质的宅基地租赁权。显然，宅基地使用权(特殊用益物权)上设立宅基地租赁权(债权)不仅符合传统法理，而且更符合实践之现实客观要求。

五、结论

中国集体宅基地确立以来，宅基地制度就显示出极强的中国本土化之特色，特别宅基地使用权更是世界上独一无二之独特权利。宅基地“两权分离”制度产生以来，由于对宅基地使用权制度长期以来理论认知不一、实践操作各异、法律规范缺失，这一现状不仅造成宅基地使用权的法律性质一直存在争议，而且无期限的宅基地使用权有限流转制度和宅基地使用权继承这一物权变动形式是否符合法律逻辑、是否符合社会实际而造成了现实运行困惑与尴尬，对此学界也提出种种质疑，在深化宅基地制度改革进入新时代，特别中央政策提出宅基地“三权分置”改革后，该“三权分置”的权利表达学界和实践都进行了广泛有益的探讨探索。

本文创新提出宅基地“两权分离”中的(无期限)宅基地使用权应该在法律上界定为一种特殊用益物权；论证依据权利生成创新思路或创新理论在特殊用益物权的宅基地使用权(无期限)上设立普通用益物权的宅基地次生使用权(有期限)这一理论创新命题；并阐述除互换、继承、遗赠扶养外，宅基地使用权初次流转方式中的转让、入股、赠与、抵押、出租，可产生两种类型不同的宅基地“三权分置”，即宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地次生使用权的“三权分置”和宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权的“三权分置”。

依据上述研究成果显示，本文认为未来宅基地的新权利体系中的法律权利，包括宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地次生使用权、宅基地租赁权、宅基地次生使用权的抵押权、宅基地的地役权；同时，也包括宅基地上房屋所有权、房屋使用权、房屋租赁权。可见，未来的新权利体系其权利内涵更加丰富、权利种类更加多元、新权利更需法律界定、权利流转应该更加符合市场法则所要求。