县域治理及其创新实践的制度逻辑：基于地方政府自主性的视角

□ 贺华丽 何显明 潘宇峰

内容提要 改革开放以来的放权改革，使县级政府成为拥有最大的行为自主性的地方政府。职责与权限、资源配置的不对称，不断驱使县级政府通过有意识地扩张行为自主性，来应对自上而下的行政压力以及不断加重的属地管理职责。地方政府自主性的扩张，既可能极大地释放县域政府的积极性和创造性，也可能派生出乱作为等损害国家整体治理的现象。如何健全政府间合理的职责、权限分工体系，强化县级政府行为自主性的引导和规范，依然是国家治理体系现代化的重大现实课题。

在政治和行政体制高度统一的单一制国家，当代中国县级政府运作的制度环境并没有显著的差异，但县域治理的绩效却存在着天壤之别。县域在国家治理体系中“接点”①性的独特地位，决定了县级政府的治理场域，有着不同于其它地方政府的体制环境及其派生的行为约束条件，会因此形成某种独特的行为选择逻辑。作为中国国家治理体系在基层最重要的治理主体，县级政府事实上的全能型职责定位与实际拥有的行政权力及公共资源的极端不对称，客观上造成了县级政府“选择性治理”的局面。②“选择性治理”的一个突出表现，就是县域“中心工作”治理模式，即县级政府根据上级政府考核的权重、刚性程度，结合县域的资源禀赋以及自身的治理绩效偏好，将某项特定工作上升到县域首位工作，进而自上而下地建立强大的压力机制，倒逼各个部门和乡镇政府全力以赴地完成其下达的工作指标。“中心工作”既可能是自上而下下达的政治性或行政性任务，也可能是地方政府出于地方发展和治理需要设定的目标，更可能是结合上级要求与地方需要设立的带动县域发展和治理各项工作的总体战略。县级政府要集中有限的资源来完成“中心工作”，就不能完全受制于政府运行的边界和规则，完全按照科层组织的规则和程序来运作，而必须在县域范围进行广泛的政治动员，采取“运动型”治理方式。③“运动型”治理通过动员和整合治理资源，并突破常规行政程序的限制，往往能够在短时期里取得比较明显的成效。但这种打破制度常规的运行模式，往往具有非常鲜明的人格化、非连续性的特征，其“策略主义”④的行为取向，极易产生政府行为的短期化，以及体制权威消解等效应。

显然，尽管县级政府具有完备的科层组织形式，但县域治理的逻辑却无法套用科层制的理论规范来阐释。科层制规范化运行的首要前提，是组织及部门职责的明晰化、规范化甚至法定化，而转型期的中国，各级政府的职能定位以及政府的组织体系都处于持续性、试错性的调整过程之中，这就决定了科层制的运作规则不可能成为地方政府运行的核心准则。由于公共资源配置不足，行政权力有限，在压力型体制和属地管理体制派生出全能化的职责，各种应急任务应接不暇的困境下，县级政府不得不按照任务的轻重缓急，对组织体系的工作精力及其拥有的公共资源进行选择性配置，以保证中心工作的有效推进。由此也就不可避免地派生出了中心工作挤压、冲击常规工作，以及中心工作高效能、常规工作低效率等县域治理现象。中心工作与常规工作、非常态治理与常态治理、运动式治理与科层制治理的互嵌，已经使中国县域治理形成了一种独特的治理格局。⑤“选择性治理”、“运动型治理”之所以能够长期存在进而演化为一种治理常态，必然存在着某种特定的生成逻辑。只有立足于县级政府行为选择的制度环境及其现实境遇，才能对县级政府的行为逻辑及其典型特征作出合理的解释。

一、县级政府行为选择的制度环境及其自主性空间

党的领导是中国国家治理体系最显著的特征。作为居全面领导地位的长期执政的执政党，中国共产党始终以发展和国家治理绩效作为执政的重要合法性基础。中国偏重于实质合理性的文化传统，以往单纯诉诸于意识形态争论的历史教训，也驱使着改革开放以来的国家意识形态的宏大叙事始终立足于以执政党领导社会主义现代化建设所取得的成就，来彰显政党自身的先进性、现行制度的合理性和党的执政的有效性。县级政权作为国家治理的“一线指挥部”，其治理策略更是呈现出了最为鲜明的结果导向。在发展成为核心任务的改革开放时代，结果导向的治理模式在很大程度上表现为发展绩效至上。同“发展是硬道理”的发展型意识形态相匹配的，是以经济发展为核心职能的地方政府角色定位，以及以各种超常规手段动员和调动一切资源推进经济快速发展的动员体制。在这样的发展背景下，是否确立了契合地方实际，能够充分发挥地方资源禀赋优势，并得到持之以恒贯彻的中心任务和总体发展战略，是否能够有效地调动和整合资源服务于中心任务，形成较高的行政执行力，直接决定着县域经济发展的成效。

县级政府战略选择最大的制度约束条件，是自上而下的政府间权力、职责和资源的配置。在传统“大一统”的治理模式中，中国始终未能在处理中央集权与地方分权上形成成熟的制度安排，往往陷入过度的中央集权严重抑制地方发展活力，与扩大地方分权诱发地方势力同中央政府分庭抗礼的两难困境。改革开放以来央地关系调整的主基调，是通过下放管理权限，调动地方政府的积极性。这其中，最重要的调整内容，无疑是分税制改革。分税制客观上使各级地方政府成为相对独立的利益代表，地方利益以及与此密切相关的实现政绩最大化的现实需要，成为地方政府行为选择的最重要的考量。与此同时，1978年以来的放权改革，在很大意义上是一种政策性放权，而不是中央与地方政府事权、财权分工的制度化、法治化，因而在地方政府争夺管理权限、汲取纵向和横向发展资源的积极性被充分调动起来之际，自上而下的监督制约体系并没有同步健全起来。尽管中央出台的旨在强化中央权威，控制地方政府自行其事的政策指令层出不穷，但自上而下的行政控制的核心制度安排，依然是行政承包体制。在此，上级政府将发展和治理的目标任务，分解下达给下级政府，进而对其指标任务的完成情况进行考核、奖惩。行政承包体制与压力型体制是中国纵向府际关系的一体两面，地方政府在接受了压力型体制的硬约束的同时，却以完成承包任务为前提，获得了相当大的行为自主选择空间。于是，在愈演愈烈的府际行政博弈过程中，中央与地方之间权力关系的“收”与“放”一直缺乏程序上和实质上的可预测性，“一收就死”和“一放就乱”的症结始终难以改变。

中国国家治理体系具有高度的政治与行政合一属性。这一体制的一大优势，是借助于党的组织在同级行政组织中总揽全局的领导地位，党的执政路线、执政方针和政治意图得以通过政府的行政体系得到有力的贯彻。政治与行政的合一体制决定了在公共事务的实际治理过程中，既存在着政治行政化的运作机制，也存在着行政政治化的过程。政治的行政化意味着党的执政方略是通过政府的行政体系实现的，各级党委是各级政府承担的中心工作的决策者，是政府核心议程的制定者。行政的政治化，意味着当某项公共事务的治理，特别是中心工作或应急事务难以通过行政科层体系按部就班地得到治理时，可以借助于党的领导的政治优势，通过建立党委负责人牵头的领导小组或协调小组，来增强其权威性，进而统合政治与行政资源实施整体性治理，甚至以政治动员的方式实施“运动式”治理。这同样给县级政权整合资源，建立中心工作运行模式以及实施“运动式”治理留下了广阔的空间。

对于中国这样一个超大规模的巨型国家来说，所有公共事务都依赖高度统一的法律制度规范来治理，几乎是难以想象的。地区之间经济、文化、政治条件的巨大差异，决定了中央政府很难采取“一刀切”的治理模式，而只能就改革发展制订出原则性、导向性的政策规定，并允许甚至鼓励地方政府在原则框架内进行一些有针对性的探索。由此给国家治理绩效带来的一个积极影响，是执政党和各级政府可以不完全受过于僵硬的行政程序的限制，灵活地根据改革发展的形势，以政策文件的形式，直接对下一步的改革发展战略重点进行部署。事实上，长期以来在中国实际行政运作过程中，中央政府制订的政策在逐级传达贯彻的过程中，各级政府关注的核心，都是“政策精神”，即政策的基本导向。而“政策精神”的“领会”、“把握”，有着相当强的主观性，其解释空间有着很大的弹性，同一个政策规定可能作出差异性极大的解释或辩解。政策运作的这一特点，客观上给市场化改革初期地方政府的行为选择赋予了相当大自主性，如在中央没有作出明确的政策限制的领域，“做起来再说”，“先斩后奏”或“斩而不奏”；在中央出台明确的限制性政策时，则以强调“因地制宜”，“从地方实际出发”的方式对偏离中央政策精神的行为进行辩解； 而当中央政策规定出现一定程度的松动时，则层层加码，逐级扩大政策运作的空间。

综上所述，后发境遇下的赶超发展压力，以发展绩效为重要合法性来源的执政方式，都使当代中国的国家治理呈现出了极为突出的结果导向，这种自上而下的压力驱使着治理资源与治理责任极不对称，同时又面临着激烈的横向竞争的县级政府，不得不采取种种不规范的自主性行为，甚至不惜侵蚀行政程序和规范，来追求具有刚性考核压力或具有显著的政绩效应的中心工作的治理绩效。而国家治理体系纵向间的权力、职责制度安排的不成熟，特别是自上而下的行政控制面临的巨大的信息不对称，又为县级政府在职能履行以及行政过程、治理策略的选择，提供了相当大的自主性空间。这种自主性空间的存在，意味着县级政府的职责范围、权限大小、行为边界，都存在着相当大的模糊性和伸缩性，存在着同理论上、法理上的应然状况相当大的差异性。更重要的是，随着地方利益以及地方政绩成为政府行为选择的重要考量，县级政府就会在同上级政府的行政博弈过程中，千方百计利用信息优势，采用“打擦边球”、政策的“选择性”或“象征性”执行等变通策略，扩张自身的自主性空间。所谓地方政府自主性指的是拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。⑥

二、县域治理逻辑的生成机制及其运行机理

在中国的政治和行政制度架构中，县级政府集管理、服务、协调、监督职能于一体，是拥有完整的行政职能、组织机构及权力配置的最低一级政府。更重要的是，县级政府是国家行政体系中观与微观的结合部，是宏观政策与微观政策的转化主体。相对省、市两级政府，县级政府的职能相对微观，是国家方针政策的直接落实者，扮演着经济建设的直接领导者、体制改革的具体操作者的角色，直接介入微观经济过程和体制改革的实施过程。相对于乡镇（街道）政府，县级政府拥有相对完整的行政权力配置，以及健全的组织机构，是一个特定区域的政治、经济、文化和社会事务的领导机关，能够调动较为丰富的体制资源来实现其行政目标。

县级政府作为“条”“块”资源整合者和矛盾协调者的角色，同样赋予了其扩张行为自主性的潜能。一方面，相对完整的职能、权限和组织机构，使县级政府有能力对区域公共事务进行统一安排和协调，具有“块”的相对独立性；另一方面，县级政府又是“条条”事务的最终落实者、“条条”资源的最终配置者。垂直管理的各个专业化的职能部门都必须依赖县级政府去落实其行政目标，同时也将它们所掌握的资源下达到县级政府来配置。条块体制的行政环境既给县级政府的职能履行提出了极大的挑战，使县级政府处在条块体制内在矛盾的焦点上，也给县级政府实现其相对独立的行政目标提供了极大的回旋余地。

可以说在整个地方治理体系中，县级政府拥有最大的行为自主性。张五常发现，中国经济权力集中在县一级。⑦杨雪冬则指出了县域政治中的一种悖论性现象： 一方面县级政权抱怨上级权力下放不足，干预过多；另一方面县级政权的领导者在县域范围内又有着高度集中的自由裁量权。⑧事实上，县级政府的这种经济权力，甚至整个治理权力主要并非来自法定权限，而是其行为选择的自主性空间。理论上中国地方政府的自主权要比联邦制下的地方政府小得多，但实际上其行为可选择空间却可能大到后者难以想象的程度。

赶超型发展战略的一个实质性问题，是现代化的社会变迁不是一个现代性因素自发性地积累的过程，而是在经济、政治、社会、文化的变迁条件并不成熟的情况下，由政府借助行政力量强行启动和推进的。这样，如何激发、调动各级政府致力于改革发展的积极性、主动性和创造性，就成为实现赶超型发展战略的关键所在。在中央政府与地方政府之间的链式委托代理关系中，中央政府由于无法充分掌握地方政府的行为信息，不可能建立起一种对各级政府行为进行全方面监控的有效机制，只能将其简化为一种刚性的任务分解机制，一种承包制的责任落实机制。但是，任何一种制度安排都可能产生同制度设计的预期不相一致的现象。政府间关系的承包化，客观上产生了一个重大的“制度意外”，即以刚性任务来约束下级政府行为的制度安排，虽然给各级地方政府施加了相当大的而且是刚性化的行政压力，却默认了下级政府在指标任务之外的地方事务管理中拥有充分的自主权。类似经济承包制中的“交足国家的，剩下都是自己的”，下级政府以完成“规定动作”为前提，换取了从事自己属意的“自选动作”的自主性。

如果说行政承包制或“行政发包制”⑨为县级政府的行为选择预留了一个潜在的自主性空间的话，那么，县级政府事实上的全能政府定位，则决定了扩大行为自主性成为县级政府无奈而又理性的选择。一方面，政治的行政化意味着党的全面领导首先是通过行政组织网络，借助于其掌握的行政资源实现的。以全心全意为人民服务为政府宗旨的政治与行政文化，也使各级政府很难将自己的行为限制在特定范围之内。另一方面，属地管理体制事实上也无限制地扩大了县级政府的职责范围。我国行政管理体制长期实行“条块结合，以块为主，属地管理”的管理模式。在条块体制中理论上存在着双重责任机制，即“条条”上的“谁主管谁负责”与“块块”上的“谁家的孩子谁抱走”。但由于“条条”在地方缺乏独立的执行系统，其主管的事务最终都有赖于“块块”的支持，因而在不断强化属地管理的过程中，“谁主管谁负责” 的责任机制不断弱化，县级政府几乎演变成最终的唯一“主管”，形成了无论哪个主管部门负责的事务，只要事情发生县域的地界内，县级政府都必须承担兜底责任。

职责与职权、资源不对称的境地，客观上迫使县级政府在职能的履行上需要按照轻重缓急进行策略性的取舍。行政承包制是一种一揽子承包机制，上级政府下达的指标任务涉及政府职能的方方面面，其中既有核心职能，也有一般性职能；既有可能量化考核的刚性指标，也有无法量化的软指标。在政府职能与政府能力、事权与财权的不均衡状态下，县级政府在承担了“管理一方”的责任之后，客观上只能对其承担的多元职能作出必要权衡和选择，即在优化完成上级政府最为关注的，通常为“一把手”工程或实行“一票否决”的刚性任务之后，在资源和精力允许的条件下再适当兼顾其它职能。这就意味着县级政府的角色行为在受到刚性指标任务（核心职能）约束的同时，在履行非核心职能方面，依然享有相当大的自主选择余地。

行政承包制是一种最为典型的结果导向的控制机制。上级政府关注的是指标任务完成的结果，而不是指标任务完成的方式或程序。事实上，对于下级政府如何完成指标任务，上级政府由于无法掌握充足的信息，对整个过程是无法进行有效监控的。“压力型体制”的任务虽然是刚性的，但其实现方式却是“软约束”的，在整个操作过程县级政府拥有相当大的选择空间。质言之，县级政府往往是以完成上级“规定动作”的方式获取了完成方式或行动策略选择的自主性，这是催生基层政府行为不规范性的另一重要根源。

“中心工作”治理模式正是县域治理中政府行为自主性的集中反映。一方面，任何一个具有较强政治抱负的主政者都不可能将精力全部倾注于完成上级布置的“规定动作”上，而总是要谋划某些地方发展和治理迫切需要的，或者能够在短期内取得显著治理成效的“自选动作”。县域的“中心工作”往往正是县级政府自主确定的“自选动作”，这种“中心工作”既符合上级政府的要求，或者与“规定动作”相吻合，同时地方政府也必然赋予其鲜明的地方特色。“中心工作”集中反映了县域主政者的行政偏好、治理目标定位，一旦一项工作被确立为“中心工作”，就可能在县域范围上升到“一号工程” 或首位工作，在全域范围进行广泛的政治动员，最大限度地将资源投入其运作过程，形成以“中心工作”带动常规工作的治理格局。另一方面，为最大限度地整合县域治理资源，在最短的时间内取得最显著的成效，“中心工作” 普遍打破了常规职能履行的行政程序，采用了“运动式”治理模式。成立中心工作领导小组或指挥部，打破常规的行政组织隶属，将党委系统和行政系统统一纳入“中心工作”的组织体系，是“中心工作”进行全域政治动员的关键，领导小组的规格直接反映着“中心工作”在县域治理中的地位。将“中心工作”分解为具体项目和指标，分配给各个部门，是建立“中心工作”刚性责任机制的核心抓手，它往往直接打乱部门的常规职责定位，形成党政各个部门全部围着“中心工作”转的运作逻辑。为保证如期完成工作目标，“中心工作” 的运作会根据路线图和时间表，对各部门的工作进展进行检查督导，其间纪检监察部门也会直接介入，形成强大的威慑力。这一切都极大地提升了其运作的效力。

三、政府行为自主性与县域治理绩效的不确定性

地方政府自主性，不同于中央下放的自主权的一个重要特征，就在于它实际上是一个充满弹性的可能性空间，而不是明确、具体的权限。自上而下的约束机制的不成熟，特别是上下级政府之间存在的巨大的信息不对称，决定了上级政府实际上很难对地方政府行为进行全面监督，并及时有效地制止地方政府的越权和越界行为。通过规避法律、政策的限制，地方政府可以成倍地放大中央政府下放的自主权，甚至获取中央政府根本就没有下放的权限。在这种情况下，地方政府追求地方行政目标的意志强弱，地方政府同中央政府博弈经验的丰富程度，以及地方行政长官的决断能力的大小，都可能成为地方政府实际拥有的行为自主空间大小的决定性因素。

自主选择空间的扩大，使改革以来的县级政府行为模式呈现出了鲜明的区域性甚至个性化差异。在相近的制度环境下，不同县域的政府角色行为模式以及具体的行为方式可以表现出极大的差异性，并因此而使区域经济社会发展模式呈现出很大的区别。进一步地，即使同一个县级政府，在相近的制度、资源约束条件下，不同的行政长官也可能使政府行为，以及地方经济社会发展呈现出不同的面貌。政府行为选择的不确定性，合乎逻辑地产生了政府绩效的不确定性。“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。”⑩在充满弹性的行为自主性空间中，县级政府作为区域市场体系发育和地方社会治理的主导性力量，既可能扮演市场体系催化者的角色，也可能成为市场机制的扭曲者； 既可能创造性地利用政策机遇，根据区域比较优势，找到一条适合本地实际的发展道路，也可能通过强化对区域市场体系的行政干预，阻碍要素的自由流动；既可能围绕某一切合地方实际的发展战略，形成体制机制创新的自我强化机制，营造出区域发展的独特竞争优势，也可能因为一届政府一套思路而迷失地方发展的方向。由此也就形成了县域发展和治理“成也政府败也政府”的局面。县级政府自主性扩张的绩效，直接取决于“中心工作”设置的科学性及其运行的有效性。从大量的县域治理案例来看，县域“中心工作”的运行，关键在于将上级政府的宏观行政目标与县域实际有机结合起来，形成一个既符合中央和上级政府要求，体现“政治正确”，同时又切合地方实际，能够有效调动和发挥地方资源禀赋优势，并影响县域长期发展的核心战略，进而在持之以恒地贯彻这一核心战略的过程中，根据不同发展阶段面临的突出问题不断深化和完善核心战略，不断强化核心战略的执行力。

党的十八大以来，地方政府行为选择的制度环境发生了一系列深刻变革。随着改革进入攻坚阶段，特别是之前暴露出来的改革成果碎片化困境，中央在推进全面深化改革的过程高度注重改革的系统性、整体性、协调性，显著强化了改革的顶层设计，先立后破、不立不破被确立为制度变革的基本策略。为防止地方改革各行其是，中央还明确强调地方政府必须严格按照中央设计的路线图和时间表有序地推进各项改革，而且要确保在法治轨道上推进改革。这种强调“对标对表”的新的改革推进机制，使地方政府的行为自主性空间受到了较为严格的控制。影响更为深刻和直接的是，全面从严治党的不断深化，显著增强了自上而下的官员个人行为的管控，有力地遏制了地方官员的乱作为，地方政府自主性无序扩张的现象也得到了有效的制约。但与此同时，地方政府自主性行为的收敛也派生出了大量行政不作为现象，之前县级政府的核心行动者那种谋划、实施“自选动作”的积极性明显弱化，取而代之的往往是对“规定动作”按部就班的应付，以及层层请示、不作决断的刻板化的科层制行为。这充分说明，只要纵向间的政府关系，特别是县级政府职责、权限、资源配置的不对称现象没能从根本上得到解决，要塑造出县级政府合理的行为逻辑将会面临极大的困难。

要有效地规范地方政府的行为自主性，从根本上讲，只能在全面深化体制改革过程中切实推进国家治理体系的现代化, 重塑地方政府的行为逻辑。纵向间政府关系的调整，需要在最大限度地压缩政府间博弈的弹性空间，有效约束地方政府随意性扩张行为自主性的同时，明晰县级政府的自主权，保证县级政府在完成上级政府下达的“规定动作”的基础上，拥有必要的从事县域治理所要求的“自选动作”的余地，使顶层设计的各项改革举措能够更好地适应地方实际。要在明确县级政府的行为边界，强化县级政府行为的约束机制的同时，建立地方政府改革创新的容错机制，健全县级政府根据地方治理需要，积极创新县域治理的激励机制，充分调动县级政府推进体制创新的积极性和创造性，最大限度地吸纳县级政府在公共事务治理中拥有的地方性知识和智慧。

注释：

①徐勇：《接点政治：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》2009年第6 期。

②吴理财：《以民众参与破解选择性治理》，《探索与争鸣》2009年第4 期。

③周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9 期。

④欧阳静：《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》，《开放时代》2014年第6 期。

⑤樊红敏、周勇振：《县域政府动员式社会治理模式及其制度化逻辑》，《中国行政管理》2016年第7 期。

⑥何显明：《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑》，《浙江大学学报》2007年第6 期。

⑦张五常：《平生没有见过这么好的制度》，《南方周末》2008年9月11日。

⑧杨雪冬：《县域政权改革的逻辑》，《探索与争鸣》2009年第11 期。

⑨周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6 期。

⑩[美]阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1990年版，第476 页。