中国国家治理现代化主体关系的应然图景

牟文谦

（滨州学院 马克思主义学院，山东 滨州 256603）

中国国家治理现代化是一项由治理主体子系统、治理制度子系统、治理方法子系统、治理内容子系统、治理目标子系统、治理载体子系统、治理价值子系统等构成的系统工程。其中，治理主体子系统是国家治理现代化总系统的能动子系统，其内部各主体要素在国家治理现代化进程中的定位是否准确、功能是否明晰、关系是否和谐，既受到中国国家治理现代化的历史逻辑、实践逻辑、理论逻辑、价值逻辑的制约，又受到中国国家治理主体关系应然图景的牵引。纵观新中国成立70多年来的国家治理历程，不难发现各治理主体对中国国家治理现代化目标的顺利达成具有重要的作用：一是中国共产党在国家治理现代化中的领导地位无法替代且愈益提升；二是中国共产党领导下的各级人民政府在国家治理现代化中的主导作用愈益增强且不断规范；三是随着市场在资源配置中决定性作用的凸显和增强，各类市场化组织作为推进国家治理现代化的重要主体，其地位和作用愈益增强；四是随着以人民为中心的发展思想在推进国家治理现代化中的贯彻落实，社会组织和公民个体的政治地位和参与意识不断增强，其作为国家治理现代化的重要主体发挥着越来越重要的作用。因此，推进中国国家治理现代化必须在充分尊重和发挥中国共产党各级组织、各级人民政府、各类市场化组织、社会组织以及公民个体的主体作用的基础上，积极构建并不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的中国国家治理现代化的主体关系格局[1]。基于此，所有中国国家治理主体既要明确自己在国家治理现代化战略全局中的地位功能，又要明确中国国家治理现代化主体关系的应然图景。

一、分有与共有：主体治理目标界分与互嵌的科学性

人不仅是一种主体性存在，而且是一种主体间性存在，主体性存在构成了主体间性存在的当然前提，主体间性存在构成了主体性存在的逻辑延伸和实践支撑。马克思指出，社会是“人的真正的共同体”[2]，“人永远是一切社会组织的本质”[3]。“真正的”“本质”说明了人的主体性存在和主体关系本质不仅以他们共同面对的客观世界为前提，而且每一主体都以其他主体作为自己存在的条件并与他们构成一种共同存在，“不同他人发生关系的个人不是一个现实的人”[4]。同他人发生关系的“现实的人”共同构成“对我们的意识来说有效存在的”“共同的世界”[5]。海德格尔也强调指出，“世界向来已经总是我和他人共同分有的世界。此在的世界是共同世界。‘在之中’就是与他人共同存在。他人的在世界之内的自在存在就是共同此在”，“此在本质上是共在”，“此在之独在也是在世界中共在……独在是共在的一种残缺的样式，独在的可能性就是共在的证明”[6]。

无论是作为阶级统治工具意义上的“受生产的普遍规律的支配”[7]并以“虚幻的共同体”[8]的形式存在的国家，还是作为“由一系列制度安排和国家机器所构成的制度整体”[9]的国家，其形成与发展都是人类社会中不同主体“此在”与“共在”统一（形式上的统一抑或是实质上的统一）的体现。因此，国家治理过程实质上也是不同治理主体关系生成以及不同治理目标达成与否的博弈过程。对新时代的中国国家治理及其现代化而言，由于各个治理主体在根本利益上是一致性的，因此中国国家治理现代化的不同主体在根本目标上也具有一致性和统一性，这种一致性和统一性表现为：在建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国这一根本目标的指引下，通过不断发展和完善中国特色社会主义制度，构建起系统完备、科学规范、运行有效的国家治理制度体系及其运行能力体系。由于这一目标的实现离不开不同治理主体之间的合理分工与互信协作，因此不同治理主体的目标期待之间存在着分有与共有的特征，而要达成国家治理现代化的预期目标，就必须对国家治理现代化目标进行科学界分并使其在不同治理主体间合理嵌入。

国家治理现代化目标的界分是指不同治理主体根据各自权限范围、责任大小、影响幅度而承担不同的治理目标任务；国家治理现代化目标的互嵌是指不同治理主体的目标任务在根本利益一致基础上相互影响、相互作用而生成的目标嵌入，但这些不同治理目标的相互嵌入实质上体现的是一种主体间的交叉融合关系，是中国国家治理现代化主体所具有的多样性、层次性和交叉性特征在治理目标上的体现。这种治理目标的界分与互嵌，一方面凸显了中国国家治理现代化目标任务的系统性特征，另一方面也对中国国家治理现代化不同主体的治理行为、治理程序以及治理方式方法提出了严谨、规范和系统的要求。因此，承担着国家治理现代化目标任务的不同治理主体，为了实现国家治理现代化的总目标和总任务，不仅需要深刻理解与准确把握国家治理现代化的系统性特征和具体治理过程的客观性要求，而且需要积极加强横向和纵向的交流沟通，提升主体间交往的质量和成效。因为按照不同的标准可以将推进国家治理现代化的主体分为不同的类型，所以国家治理现代化的目标落实与任务分工也因为这种治理主体的不同类型划分而有所不同。

首先，按照国家治理主体的所属层级即国家治理的纵向结构来划分，可以将其分为中央层面的国家治理主体和地方层面的国家治理主体，相应地，国家治理现代化的目标也有中央层面目标和地方层面目标之别。对中央党政机关来说，在推进国家治理现代化过程中，中国共产党中央委员会及中共中央政治局主要承担着确定和完善国家治理现代化指导思想、制定国家治理现代化宏观政策以及执政党自身治理相关制度的任务；国务院根据中共中央制定的政策以“意见”“方案”“规划”“纲要”等形式制定和出台国家治理现代化的配套政策及总的制度体系，国务院各职能部门根据各管辖领域分别制定和出台相关领域治理的政策、制度及其贯彻要求；全国人民代表大会及其常务委员会依据党情、国情、社情的发展变化和国家治理的现实需求及时制定、修改和完善相应的法律法规；全国政治协商会议承担着政治协商、民主监督、参政议政的职责任务；最高人民法院承担着出台相关法律文件和制定司法解释，审理由地方高级人民法院上诉涉及推进国家治理现代化的案件的职责；最高人民检察院则承担着依法行使最高检察权和司法监督的职责；等等。而地方层面的国家治理现代化主体要在党中央、国务院以及其他政府机构、司法机构的相关预达成目标任务的基础上，因地制宜地分解和落实中央层面治理主体的政策要求和制度规定，尽可能实现中央和地方两个纵向主体在推进国家治理现代化过程中的利益一致和目标吻合。

其次，按照国家治理主体所属的系统或地域即国家治理的横向结构来划分，可以将其划分为执政党主体、政府主体（包括政府行政机关、人民代表大会主体、人民司法主体、人民政协主体等）、社会组织主体、市场组织主体、公民个体主体等。其中，中国共产党掌握着国家治理的领导权与核心决策权，总揽全局，发挥着国家治理战略制定和决策中枢作用。党的十八大以来，中国共产党各级组织深度融入相应的政府体系，形成了党政一体的复合型治理结构；中国共产党通过对政府体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层“基因”植入政府体系，实现了对后者的深度改造，使政府体系成为承载执政党初心使命的中国特色科层制。这种紧密联系经由执政党的科学统筹，形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构，能够在一定程度上有效预防政府体系因为“条块”布局和职能分割而形成众多治理“缝隙”和治理空白[10]，并且事实上存在的治理空白也会随着社会组织主体、市场组织主体、公民个体主体地位的凸显和作用的增强而得以填补。

二、分工与协作：主体权责定位与践行的准确性

人类社会发展史同时也是一部不同主体分工与协作的关系生成与演变史。不同主体的关系总是以社会历史的发展与演变过程为载体，每个个体以及由他们按照一定方式组成的群体寓于不同的共同体中，并随着社会历史演变与发展建构出不同的政治、经济和文化关系，这些关系不仅构成了主体关系的基本内容，而且构成了理解主体关系的逻辑基础。但对自我个体来说，又必须不断超越这种主体关系——既定的共同体以及凝聚成既定共同体的价值理念和活动场域。“只有这样，单个人才能摆脱种种民族局限和地域局限而同整个世界的生产（也同精神的生产）发生实际联系，才能获得利用全球的这种全面的生产（人们的创造）的能力”[11]。只有这时，我们才能真正地发展和丰富主体关系。因此，准确理解并切实优化当代中国国家治理现代化的主体关系，既需要将这些主体关系置于国家治理现代化分工与协作的历史和现实之中，又不能简单停留于既有的分工与协作关系。同时，还要在国家治理现代化主体分工与协作的过程中，准确界定所有主体的权力（权利）和责任，将权力（权利）与责任统一起来，不断提升治理主体权责定位与践行的准确性。

首先，合理分工与密切合作是推进国家治理现代化主体关系的客观要求。分工首先是一个经济学范畴，“它表现为社会经济形成过程中历史进步和必要的发展因素”[12]。人类社会三次大分工既是生产力发展的巨大标志，又是社会分化和生产力进一步发展的现实起点。马克思主义坚持唯物史观的基本立场，不仅深入考察了分工对人们之间生产生活和利益关系的多重影响，而且全面分析了分工对政治制度、文化观念等的深刻影响。伴随着经济全球化的深入推进和不同国家的市场化改革，社会分工的深化及其与资本、技术、制度之间的双向甚至多向互动关系，既深刻影响着一个国家的制度建构和治理理念、治理方式，又深刻影响着人们的思想观念和行为选择。对推进中国国家治理现代化的不同主体来说，不仅要明确自己在推进国家治理现代化中的目标任务，而且要根据总目标和各自具体的任务目标进行合理分工，分工越合理明确，不同主体间（无论是横向间的主体还是纵向间的主体）交往交流越顺畅，越有利于国家治理现代化目标的达成。可以说，交往是构成主体功能和主体关系的内在要素之一。离开不同主体的功能性互动和积极交往，就没有主体对客体的功能发挥和通过生产交往而形成的超个体的联合力量[13]。

其次，准确定位各主体的权力（权利）与责任是推进中国国家治理现代化的重要保障。权力（权利）与责任是人类社会生活分化与社会群体生成的产物，二者的有机统一离不开作为社会博弈规则的、形塑人们互动关系的法律制度。制度不仅决定了社会的演化方式，构成了理解人类社会历史变迁的关键，而且也成为“决定长期经济绩效的根本因素”[14]。作为规范和引导人们行为的惯例或规则，制度的生成与存废既与同一共同体内部各成员之间的生产生活交往以及不同的共同体之间的交往息息相关，又与制度或法律对人们权力（权利）及责任的准确界定和严格履行有关。因此，中国共产党和各级政府机构作为推进中国国家治理现代化的领导主体和执行主体，不仅要通过党章党规和政府工作条例切实尊重所有党组织、政府机关、单位和部门的党员及工作人员的基本权利，并严格规范普通党员的交往行为以及党员领导干部的用权方式，而且要求自己的党员尤其是领导干部要以身作则、率先垂范，克服“官本位”等错误观念，通过在其所在部门、所属领域争当治理先锋模范，切实担当起推进国家治理现代化的重任；其他国家治理现代化的主体也都要依据《中华人民共和国宪法》和法律以及他们所属的组织和部门所指定的推进国家治理现代化的相关制度规定行为处事，尽职履责，以此保障国家治理现代化进程中的政令畅通、行动一致。

三、自治与共治：主体身份与角色转换的适切性

作为中国国家治理的主体，不论是党政机关、企事业单位、市场化组织，还是社会组织、公民个体，都既是国家治理现代化系统推进的共治主体的有机构成部分，又是中国国家治理的客体。治理主体兼具治理客体的这种双重身份在一定程度上影响着中国国家治理现代化的成效。为了激发国家治理主体自治与共治的积极性、主动性和创造性，有效防止中国国家治理主体双重身份所带来的治理低效或治理失效，就必须科学界定这些国家治理主体的身份，不断增强和提升其主客体角色转换的适切性。

适切性是近年来教育学研究中的一个热频语词，是指教育政策、教育目标、教育方法、教育行为等与学生实际、学生需求、学生发展的吻合与切近。教育目标的制定、教育方法的选择、教育行动的落实、教育环境的创设能否真正起到促进学生德智体美劳全面发展的作用，是教育适切性的核心论题。对国家治理而言，同样可以借用这一语词阐述治理主体身份与角色的转换和中国国家治理现代化目标达成之间的关系。众所周知，教育者首先要接受教育，也即是说，教育者首先是以教育对象的身份参与教育过程，在教育过程中其客体和主体的身份交叉、互换、融合是达成教育目标的必然选择。对国家治理主体来说，在推进国家治理现代化的过程中，其既作为国家治理现代化的主体而存在，又作为国家治理现代化的客体而存在，既自治，又他治和共治，不断实现着对自我治理主体与客体身份给定性的超越，也正是在这种国家治理主体自治与共治的内在同一性中，在“给定性与超越性内在同一的自在自为活动中，自我与对象才能达到无遮蔽的敞开的澄明之境，自我与对象才不会是异化的存在”[15]。

如果说自治凸显的是治理主体性与客体性的有机统一的话，那么共治强调的就是自治基础上不同主体间的互信协作关系。中国共产党既是中国国家治理现代化“共治”的领导主体，又是中国国家治理现代化进程中需要用最严明的纪律和规章加以约束与规范的自治主体。可以说，中国共产党一百年来的发展史，就是一部自我治理与自我革命史。在革命战争年代，如果没有党的严明纪律约束和党内先进政治文化的教育对广大党员及人民群众的适切性，就没有新民主主义革命的胜利和新中国的缔造。在社会主义建设的艰辛探索时期，面对帝国主义的经济封锁、军事打击和外交孤立，中国共产党依然秉持“打铁尚需自身硬”的国家治理理念与和平共处五项原则，赢得了国际社会的广泛赞誉，保持了国家治理环境的稳定和治理自主权的独立。改革开放40多年来，以邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平为代表的中国共产党人不断总结中国共产党领导全国人民治理国家和自我治理的实践经验，开创了中国特色社会主义道路，不断将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能，使中国经济社会发展取得举世瞩目的成就。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点上，聚焦全面从严治党这一主题，不断完善党章党规，审议出台了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规制度，并且身体力行、率先垂范，把思想建党和制度治党有机统一起来，着力加强政治建设，集中整饬党风党纪，坚决惩治贪腐渎职行为，净化党内政治生态，坚持用马克思主义中国化最新成果武装头脑、凝心聚魂，筑牢全体党员尤其是领导干部的理想信念，不断巩固“三严三实”专题教育、“两学一做”主题教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育的成果，固本培元、补钙壮骨，引导全党不断增强“四个意识”，破解“四唯”难题，落实“八项规定”和整治“四风”，着力落实管党治党主体责任，保证全党团结统一、步调一致。新时代的这些全面从严治党举措，提升了党的执政能力，夯实了党领导国家治理的合法性根基，为切实巩固中国共产党在国家治理现代化中的领导主体地位奠定了坚实的基础。

中国共产党领导下的各级政府机构作为推进国家治理现代化的执行主体和责任主体，其自我治理水平和治理实效也随着中国共产党自我治理的系统性、规范性、严肃性和实效性的提升与增强而不断提高，尤其是随着全面依法治国、全面深化改革和全面从严治党的提出及一系列治党治国治军举措的出台和落实，学习型政府、法治化政府、服务型政府、电子化政府建设进程大大加快，政府依法行政、民主行政、科学行政成效增强，政府公共服务质量和公信力也随之大大提升。同时，市场化组织、社会组织和人民团体以及公民个人的自我治理意识和法治规范观念也不断增强，自我治理成效和社会公共服务效益明显提升、公共服务异质化现象明显改善，“政府失灵”“市场失灵”“治理失灵”等问题得以缓解，党委、政府、社会、市场、公民等治理主体力量之间“合作治理”、合作共治的主体关系格局逐步形成。

四、德治与法治：主体治理手段与凭借的互补性

国家治理主体权责定位与践行是否准确规范，主体身份与角色转换是否适切，在一定意义上取决于国家治理主体在推进国家治理现代化过程中所运用的手段。纵览古代中国和西方国家的治理手段与治理凭借，无外乎德治与法治两种。从国家治理的角度看，德治即以德治国，强调治理主体的品德善行以及德化教功在国家治理的主导作用；法治即依法治国、依法执政、依法行政、依法履职、依法行为处事，强调法律规章对人们行为的规范和约束作用，尤其是重视“良法善治”对国家治理的不可替代之功用。中国古代儒家以人性善为立论根基，虽然高度重视德治之功，但也不否认法治之效，强调国家司法治理主体应“礼刑合用”且“明德慎罚”，唯此，“国家既治四海平”；而法治以人性恶为立论根基，借助于严刑峻法的惩戒力和威慑力发挥其对社会成员及国家公民的行为规范功能。对任何一个国家的治理体系而言，不仅要制定系统完备的法律制度，而且要不断完善道德规范体系，将法治和德治有机结合起来，使之相辅相成、互为补充，“法治和德治两手抓、两手都要硬。这既是历史经验的总结，也是对治国理政规律的深刻把握”[16]。

以德治国和依法治国两种治理抓手在国家治理现代化进程中的相辅相成作用与彼此互济功能主要体现在两个方面：一是德治给法治提供了道德基础支撑。法治的维持和实行要以思想道德教育与政治法律认同为基础。法治正义与否，在很大程度上取决于立法者与制度制定者的道德价值取向和道德目标旨归，法治正义性越强，其道德根基越稳实，群众认同度就越高，法治实施障碍和阻力就越小，在运用法律法规引导和规范国家治理主体落实治理行动时就越能做到有法必依、执法必严、违法必究。法治与德治相结合，不仅仅是实现道德与法律功能上的互补，而且体现了道德对法治理念与法治灵魂的引领性和统摄性。正是道德使法律成为可能，不具有道德性的法律，或者说不符合道德的法律根本不能称之为法律。“没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础”[17]。因此，“法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治”[18]。二是法治为德治的教化事工提供重要保障。“法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合”[19]，同时，法治还指“形式上的正当性，它意味着程序在形式上的公开、参与、客观、一致、平等”[20]。法治以其稳定性、规范性、客观公正性、现实可操性和权威强制性能够弥补德治的情感盲从性、主观随意性、人为可控性和操作绵软性等不足，两者相辅相成、彼此补益。在法治建设过程当中，重点汲取文明道德的内容，用法治承载道德理念，立法条文树立鲜明的道德导向，弘扬社会主义美德，在法治的各个环节突出体现社会主义道德的要求，坚持公正司法这条法律的生命线，为以德治国的建设提供强有力的制度支撑。

依法治国与以德治国的互补功能与相得益彰关系，既构成了推进国家治理现代化的重要凭借和有效手段，又为优化国家治理现代化的主体关系提供了重要思路。一是要特别重视法治在国家治理体系现代化中的保障作用，提升所有国家治理个体主体和群体主体的法律素质与法治观念，严格按照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的要求加速推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设；二是进一步明确和落实领导干部主体这个“关键少数”在推进依法治国方面所肩负的重要责任，发挥他们在促进依法治国和以德治国结合上的模范带动作用，把领导干部带头学法、模范守法作为全面依法治国的关键，推动领导干部学法常态化、制度化、高效化；三是在思想上要把德治与法治的有机结合看作一个完整的治国方略，行动上要把社会主义核心价值观贯穿法律制定、实施的各个环节，善于和敢于把实践中认同广泛、可操性强的道德要求及时上升为法律规范；四是加强对群众反映强烈的失德行为、诚信缺失问题的治理，完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

五、民主与平等：主体治理理念与价值的人民性

民主与平等是处理人与人之间关系的基本准则，也是推进中国国家治理现代化应当秉持的基本价值理念，更是落实以人民为中心的发展思想在推进国家治理现代化中的具体表征和客观要求。“国家的职能等等只不过是人的社会特质的存在和活动的方式”[21]，“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”[22]，“执政党代表全体人民实施治理国家的活动”[23]。因此，国家治理的出发点与落脚点是人民的根本利益需求及其满足，人民性构成了国家治理现代化主体治理价值与理念的最基本特征，这一基本特征一般通过治理主体间的民主与平等关系而体现出来。民主与平等相互依存、相辅相成，没有权利平等、机会均等，就没有真正的民主参与、民主协商、民主管理和民主监督，所以平等构成了民主的基础、前提和精髓，没有平等的地位和平等的权利，人民民主就无从谈起，国家治理就无所依托；同样，民主即意味着人人享有平等的地位和平等的权利，没有民主，平等也没有保障，只有通过参与民主和协商民主等民主化形式参与政治生活和社会生活，才能更好地维护不同治理主体之间的平等地位，夯实其参与国家治理的平等根基。从这个本质意义上可以说，民主构成了国家治理及其现代化最重要的载体形式之一，甚至有专家认为民主就是一种国家治理[24]。习近平对此专门强调指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”[25]民主与平等由此构成了中国国家治理现代化多元主体共商共建共享共治的基本前提和必要条件，体现了国家治理现代化的人民性理念。

中国国家治理现代化的主体系统从横向上看，既包括国家治理现代化的权力主体，又包括国家治理现代化的权利主体。中国国家治理现代化的权力主体是指国家治理主体中有一定的话语权、事财物的管理权及处置权和对他人的领导权的组织及个人，主要包括中国共产党组织及其领导干部、政府机构及其职能部门的领导干部等。中国国家治理现代化的权利主体是指借助法律所赋予的权利能动地参与国家治理现代化的公民个体或公民组织。对中国国家治理现代化的领导主体中国共产党来说，要不断增强和发挥其推进国家治理现代化的整体能力，必须加强和推进党内民主。作为人民民主在中国共产党党内活动的现实表征以及党组织的生命体现，党内民主反映了作为国家治理现代化主体的党组织成员之间、不同的党组织之间在权利平等的基础上，围绕着党的宗旨、原则和党长期执政的严峻考验，所形成的党员享有对党内事务的参与、决策与管理的权利。建党一百年来，中国共产党已经形成一套包括党的代表大会、集中统一领导、党内民主监督、批评与自我批评等相对系统成熟的民主制度体系，成为党内各级组织和全体党员平等参与国家治理现代化的重要载体。同时，各级政府机构因为其工作人员构成的多数党员占比，在政府治理和履行国家治理现代化的主体职责的过程中，既能够发扬人民民主和遵循中国共产党党内民主的相关规定及要求，又能根据政府管理和政府治理实际以及民主行政的现实要求，发挥和体现政府治理的民主形式、夯实民主基础。

除了国家治理现代化的权力治理主体外，国家治理主体还包括权利治理主体，具体包括社会组织、市场化组织、人民团体、公民个体等，这些权利治理主体不像权力治理主体那样，借助人、事、财、物的管理权、处置权以及在国家治理主体中的决策权、话语权等实现其治理功能，其主要是借助社会主义的协商民主来实现和发挥其参与国家治理主体的职责及功能。“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。因此，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[26]，从而形成一种多元主体共同参与的良性共治格局，使各种政治资源、文化资源和社会资源都能积极有效地整合到推进国家治理及其现代化上来，全面发挥协商民主所蕴含的大众参与国家治理的政治功能并不断使其制度化、常态化、规范化[27]。

六、低成本与高效率：主体治理投入与产出比的最小化

公共行政学之父伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）早在19世纪末就提出了行政成本的最小化问题，并将政府如何实现低成本和高效率作为公共行政学研究的重要目标[28]。阿兰·斯密德认为，好制度或高质量的制度由效率、自由、民主与全体一致性、交易成本最小化四个要素构成，其中，交易成本大小与制度好坏或制度质量高低的负相关关系或反比关联，甚至可以成为判断制度好坏、优劣的最重要标准之一[29]。事实上，不仅政府施政面临着管理成本最小化的问题，国家治理及其现代化同样面临治理成本最小化和治理效益最大化的问题。推进中国国家治理现代化同样需要遵循这一目标要求，将治理投入与产出比的最小化作为中国国家治理现代化主体关系的一个重要标志和应然图景，也即是说，中国国家治理主体关系的和谐顺畅既是治理成本不断降低和治理效率不断提升的客观要求，又是实现治理投入与产出比最小化的必要条件。

国家治理成本亦即国家治理运行的综合成本，其种类较多，反映在治理体系运行的方方面面，体现着一个国家运行的质量和效率，也在一定程度上决定着一个国家的全球竞争力和国际影响力。一般情况下，一个国家的治理成本较低，意味着这个国家的治理体系运行效率高、资源配置效率高、社会秩序稳定、治理主体能力强、治理主体关系和谐。因此，包括政府运行成本、资源配置成本、社会摩擦成本在内的国家治理成本已成为考察国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。但国家治理成本高低并不是国家治理体系是否健全完善和治理能力高低强弱的决定因素与前提条件，降低国家治理成本并不必然带来国家治理体系的完善和国家治理能力的增强，而相反，国家治理的组织体系、结构体系、制度体系越完善，主体关系越优化，国家治理及其现代化的总成本往往就越低，两者之间存在着负相关关系。不仅如此，国家治理体系的完善、国家治理主体治理能力的增强和治理主体关系的优化还是国家治理高效的重要保证。人尽其才、物尽其用、货畅其流、事尽其功，既是国家治理资源配置高效的重要标志，又是国家治理主体关系和谐顺畅的现实表征，更是国家治理现代化目标实现的客观要求和重要条件。可见，国家治理体系的完善、治理主体关系和谐有序，不仅能够保障人民治理主体根基的稳固和最广大人民根本利益的一致性，有效预防和克服国家能力悖论[30]，而且能够有效预防和控制国家治理中重大灾患的发生，更好地维护与保障人民群众的生命和财产安全。针对突如其来的灾难和疫情，如洪水（如1998年的特大洪水灾害）、地震（如2008年的汶川大地震）、极端天气（如2008年的南方冰冻雪灾）、严重疫情（如2003年的SARS疫情、2020年的新冠肺炎疫情）等，全国齐心、上下一致，能够在最短的时间内调动与集中人力、物力和财力，做到指令清晰、条块畅达、执行有力、反应快速、科学施治，最大限度地减少重大灾患所造成的损失，充分凸显了中国国家治理的制度优势和主体合作能力的增强。

国家治理成效的提升、国家治理主体关系的改善和优化不仅能够增强经济社会发展活力，而且需要国家经济实力的不断增强作为坚强的后盾。虽然自2010年以来，中国国家总体实力稳居世界第二，但这并不能由此说明中国在推进国家治理现代化的进程中，不需要顾及治理投入和治理产出之比。随着党委政府机构、企事业单位全面落实从严管党治党主体责任，落实“八项规定”，严厉整治“四风”，行政成本膨胀的势头虽得到一定程度的遏制，但依然是稳中增长。据测算，2015年中国行政成本占政府财政支出的比重超过13.2%，而2012年G20国家行政成本占政府财政支出的比例平均值仅为11.80%[31]。如何把有限的财力投入到最需要治理的领域中去，如何在投入减少甚至是最少的条件下实现国家治理效益最大化，如何更好地优化国家治理现代化的主体关系以不断提高国家治理效益，这些都是摆在党和国家领导人面前的现实难题。党的十八届三中全会进一步明确了市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的问题，实际上为降低国家治理成本、提升国家治理现代化成效找到了一条可行路径。党的十九届四中全会提出和概括了有利于国家治理现代化的根本制度、基本制度和重要制度，把国家治理主体的所有治理行为、施政过程和主体关系置于逐步完善的制度约束下，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的国家治理制度体系，在不断强化“固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[32]的同时，借助国家政权力量，进一步整合治理资源，实现各个治理主体的通力合作与资源共享。近几年从中央到地方的党政体制改革，在对国家治理主体系统进行“瘦身”的同时，在一定程度上降低了国家治理的成本，也为高绩效治理主体关系的形成及优化创造了条件。

综上所述，中国国家治理现代化目标的实现离不开中国共产党及其领导下的各级政府、市场化组织、社会组织以及公民个体组成的治理主体子系统结构的优化与内部关系的和谐顺畅，甚至可以说，包括中国共产党在内的所有治理主体的能力提升和主体关系的协调优化构成了实现国家治理现代化远景目标的核心问题。在国家治理现代化的进程中，各个治理主体目标任务明确、定位科学准确、权责边界清晰、履职规范到位、方法互补有效、理念民主先进，治理主体间的平等互信协作关系就能形成，治理投入与产出比就会不断降低，国家治理现代化的动力就会充盈丰足，治理主体合力和效能就会不断增强和提升。相应地，人民群众对中国共产党领导的国家治理现代化的认同度就会不断提升，就会以更加积极的共治态度全力投入国家治理现代进程中，共享国家治理现代化成果。