美国养老保险的“全国统筹”特点

■文／董登新

2020 年底，我国已全面实现职工基本养老保险省级统筹，随后将择机转入“全国统筹”，如何做好制度过渡衔接，如何设计过渡期养老金缺口分担机制？美国经验可能会对我们有所参考。

1935 年8 月，美国《社会保障法》颁布，这标志着美国基本养老保险（OASDI）制度的正式诞生。美国OASDI 采用“现收现付”“全国统筹”“以税代费”的运行模式，没有“视同缴费”转制成本，“制度扩面”也是后来完成，这一切正好与我国基本养老保险的情形相反。85 年来，许多国家的社会保障制度都经历过多次重大改革调整，但美国联邦统筹的基本养老保险制度却具有超稳定性，其经验值得借鉴。

高起点：联邦统筹，以税代费

美国在1935 年《社会保障法》颁布前，大约有30 个州提供某种形式的老年养老金福利计划。但当时仅有3%的老年人实际收到这类州计划的给付，每天大约64 美分，而且这些州大多集中在北方。20 世纪30 年代大萧条导致大量企业倒闭、劳工失业，贫困人口尤其是老年贫困急剧增加，而此时联邦养老金计划的缺失，以及州计划的苦乐不均、低效、无效，迫使美国国会通过了《社会保障法》。该法明确规定，OASDI 计划是一项联邦保险计划，实行联邦统筹，全国统收统支，与州地政府无关，不受州地政府干预。

与此同时，新设立经济保障委员会，也就是后来的美国社会保障署，专门负责基本养老保险的日常运行管理，并由国家税务局统一征缴社会保障税，建立信托基金专户。美国社会保障税特指基本养老保险税，也称OASDI 税。

也就是说，美国基本养老保险费用的征缴，从一开始就是“以税代费”的。由国税局统一征缴，凡是参保人获得的劳动报酬，就必须缴纳社会保障税。这不仅有利于基本养老保险制度的强制执行，而且对“应保尽保”“应缴尽缴”发挥着至关重要的作用。

低起步：低缴费，低给付

由于招募员工、筹措办公设施，以及参保登记、社保卡发放工作持续了一年多，直至1936 年底，才完成社保卡的发行工作。因此，从1937 年1 月1日起，美国才开始正式征缴社会保障税，这标志着美国基本养老保险制度的正式运行。

不过，雇主、雇员最初税率非常低，分别设定为工资的1%，双边合计税率为2%，且13 年未作调整。从1950 年开始，经过20 多次小步缓慢上调，直至1990 年，OASDI 税率最终调高至雇主、雇员各缴6.2%，双边合计税率为12.4%，这一标准一直执行至今。

在没有任何基金积累的条件下，美国基本养老保险给付也从1937 年1 月1 日同步开始，但最初阶段采用的是“一次性支付”模式。据统计，在1937 年1 月1 日至1939 年12 月31 日退休的人，一次性申领的养老金人均只有58.06 美元，最少的仅有5 美分。正是由于低水平“一次性清算”支付，当时有无养老金的人，几乎没有太大差别，甚至没有人羡慕这种所谓的“退休金”。

但从1940 年1 月1 日起，美国基本养老保险开始改为按月支付、终身给付。1940 年第一位申请退休的人名叫富勒，第一个月的养老金22.54 美元。富勒女士一直按月领取养老金，直至1975 年去世，共领取养老金35 年。

在基本养老保险养老金给付水平上，美国始终坚持“底线保障”的制度理念，至今为止，OASDI 给付替代率一直不足40%。80 多年来，美国基本养老保险的人均月养老金上调速度非常平缓：1968 年美国退休工人平均月养老金首次超过100 美元，2007 年首次超过1000 美元。2018 年美国人均月养老金也仅为1233.7 美元。

缓扩面：不存在“视同缴费”的转制成本

1935 年《社会保障法》最初规定基本养老保险参保人，仅限于未满65周岁的工商业雇员；直至1939 年才取消参保人的年龄限制，并将参保对象扩展至海员、银行雇员、食品加工员工、城镇家政工；1946 年覆盖铁路工人。

1950 年，美国基本养老保险大规模扩面，参保人进一步扩展至农业工人、农村家政工、城镇个体户、在外国被美国雇主聘用的美国公民，此外，没有被州和地方政府退休计划覆盖的雇员由雇主自主选择参加，非盈利组织的雇员可自主选择参加。1951 年在铁路运输业服务不足10 年的铁路工人也纳入覆盖范围；1954 年覆盖对象继续扩展至除律师和医生以外的自由职业者，包括农村个体户，牧师也能作为个体户自主参加；1956 年覆盖范围又拓展至全体军人，以及除医生以外个体户或自由职业者；1965 年又覆盖了住院实习医生及个体户医生，还有赚小费的人；1967年进一步覆盖了所有牧师，在州和地方政府退休计划覆盖中的消防员由雇主、雇员自主选择参加。

1983 年美国基本养老保险又一次重要扩面，扩面对象包括由美国雇主在国外雇佣的美国居民，非盈利组织所有雇员，国会议员、总统、副总统、联邦法官及联邦政府行政任命人员，以及1983年12 月31 日后新入职联邦政府的行政、立法、司法雇员，此前入职的联邦雇员仍留在原联邦政府退休计划中。

1990 年凡是未被州和地方政府退休计划覆盖的政府雇员全部纳入基本养老保险；1994 年警察及消防员全部纳入基本养老保险覆盖范围；从1998 年7 月1 日至1998 年12 月31 日，在原联邦政府退休计划覆盖下的雇员可自主选择转入基本养老保险。至此，美国基本养老保险最终完成“制度扩面”、一统天下。

美国基本养老保险不仅从低税率、低给付起步，而且最初的参保覆盖范围也很窄，这种低水平起步，不需要“视同缴费”的制度安排，也不存在所谓的“转制成本”，这使得基本养老保险联邦统筹、全国统收统支能够轻装上阵且容易达成收支平衡。正是如此，美国基本养老保险从一开始就不需要地方财政掏一分钱，而且联邦财政补贴也较少。

直至1966 年，美国基本养老保险基金首次接受联邦财政补贴（0.78 亿美元），1968 年至1982 年，联邦财政补贴基本养老保险基金一直控制在4 亿至7 亿美元之间；1983 年至1989 年，联邦财政补贴规模大体维持在17 亿至55亿美元之间；1990 年至2009 年，基本养老保险基金几乎不需要联邦财政补贴；不过，受金融危机影响，2011—2012 年阶段性降税，雇员OASDI 税率降至4.2%，联邦财政补贴出现大幅反弹，2012 年联邦财政补贴创下最高纪录，高达977 亿美元，但随着2013 年雇员税率重新恢复至6.2%，最近3 年联邦财政补贴已降至0.2 亿美元之下。

延长缴费：法定退休年龄与最低缴费年限

美国基本养老保险全国统收统支，从一开始就具有较强的自我平衡能力，其主要原因有二：一是基本养老保险低缴费、低给付起步，没有“视同缴费”的转制成本和包袱；二是设定了较高的法定退休年龄和最低缴费年限。

1935 年美国人口平均预期寿命为60.89 岁，但当时《社会保障法》将男女法定退休年龄统一设定为65 周岁。1983 年当美国人口平均预期寿命达到74.43 岁时，美国国会决定将男女退休年龄分阶段、逐渐延长至67 周岁。

与此同时，美国还推行了弹性退休制，鼓励个人主动延迟退休，并严格限制提前退休。美国规定男女最早可提前退休年龄为62 岁，但需扣减30%养老金，最大可奖励退休年龄为70 岁，养老金可增加30%。此外，美国规定：雇主不得强制要求达到法定退休年龄的雇员退休，只要他（她）愿意延迟领取养老金就可以继续工作，雇主不得存在年龄歧视，否则将承担法律责任。因此，在美国，不仅有80 岁的“空姐”“空少”，还有90 岁的CEO 和高管。

很显然，鼓励延迟退休有利于延长基本养老保险缴费（税）时间。事实上，美国规定了办理退休手续的两个基本条件：一是达到法定退休年龄，二是至少要获得40 个社保积分。从理论上讲，只要按规定参保缴费，一年可获得4 个积分，10 年就可以获得40 个积分。

对此，有人误认为，在美国，只要缴费（税）满10 年且达到法定退休年龄就能够申领养老金，这很划算、很占便宜！实际上，这是十分严重的误解，因为在美国基本养老保险养老金计算公式中，它采用了35 年缴费（税）年数来计算月平均指数化收入，只有缴费（税）达到35 年的人，才能获得100%的正常养老金。如果真的只缴费（税）满10 年就退休，那么，将有25 年的指数化收入为零，最终用35 年来计算平均值，养老金将所剩无几。

最后，值得特别说明的是，正是因为美国将基本养老保险制度定位为“底线保障”，其给付替代率不足40%，这为第二、三支柱私人养老金发展留下了巨大制度空间。截至2019 年底，美国OASDI 基金结余为2.897 万亿美元，而第二、三支柱私人养老金总储备则高达32.6 万亿美元，是前者的10 多倍。这正是美国基本养老保险全国统筹没有太大财政压力的底气与自信。

目前，我国职工基本养老保险即将进入“全国统筹”时代，如果要实现真正意义上的全国统筹（全国统收统支），所面临的最大难题就是基金收支平衡问题。为此，要全面完成国资划转，进一步充实职工基本养老保险基金。必须强调的是，养老金缺口分担机制只能适用于过渡期暂时需要。在过渡时期，为了弥补历史转制成本，缓解中央财政补贴压力，可考虑在短期内采用养老金缺口分担机制。但从长远来看，实现职工基本养老保险全国统筹后，最终必须由中央政府统收统支，地方政府应逐渐退出对基金收支平衡的责任或义务。