重振社会契约与加强社会凝聚力——社会保护应对新冠疫情

■编译／秦靖沂

译者单位：人社部信息中心

从过去30 年全球趋势来看，持续深度贫困、日益严重的不平等以及缺乏收入保障，会破坏公共部门公信力，削弱社会凝聚力。新冠疫情蔓延进一步让国际社会认识到，需加快社会保障体系建设，至少确保向所有人提供基本水平的社会保障。

疫情前已被削弱的社会契约

日益严重的不平等破坏了社会契约。疫情发生前，各国面临的挑战在于：如何使本已脆弱的社会契约适应不断变化的世界。贸易和金融全球化、经济金融化、技术变革、新业态和非正规就业的普遍性、恶劣的工作条件等因素，加上较低的所得税累进率、碎片化的社会保障措施和薄弱的劳动力市场制度，都导致不平等水平不断加剧、收入缺乏保障。目前，超过60%的就业人口为非正规就业，其中多数人生活条件艰苦，缺乏社会保障。在家庭、劳动力市场和护理工作方面，两性不平等现象依然存在。种种不平等现象，减少了人们获得高质量医疗、教育和技能的机会，削弱了抵御不可预见风险的能力。

社会保障缓解不平等和减少贫困，对于完善社会契约至关重要。从历史上看，注重平等社会政策，实行全面、普遍和“去商品化”社会保障制度的国家，往往比其他国家收入不平等程度更低和社会凝聚力更高。因此，税收和社会转移支付的综合效应对于实现更公平的收入分配至关重要。例如，2001 至2011年，由于“家庭转移”等计划，巴西的不平等程度下降13%。除了收入分配方面，社会保障还对社会关系产生积极影响，加强信任互惠，促进平等。

20 世纪90 年代南半球国家的“社会转向”尚不足以建立强有力的社会契约。危机有时会引发渐进的社会变革。二战后欧洲福利国家的建立就是典型的例子。此时，社会保障制度以前所未有的速度发展，在福利资本主义的“黄金时代”增强了社会凝聚力。然而，上世纪90 年代末期，多数国家逐渐转向社会政策的私有化和自由化。20 世纪末，人们开始更加关注贫穷和不平等问题，导致新一轮的“社会转向”。然而，这种转变并没有带来宏观经济和社会政策的相应转变。相反，现行的社会政策往往治标不治本，忽视了与不发达和普遍贫困紧密关联的结构性、系统性缺陷。许多发展中国家没有建立普遍全面的社会保障制度，而是追求有限的“安全网”。

2008 年全球金融危机以来的财政紧缩政策，使许多国家应对疫情危机准备不足。近几十年来，周期性的经济危机削弱了社会契约。应对2008 年全球金融危机的政策就是很好的例子。中国、越南等国在加强社会保障体系方面大量投入，提升了应对危机的适应力，因此能更好地应对本次疫情。然而，许多国家在经历了2008 至2009 年短暂的财政规模扩张后，采取了紧缩政策，约四分之一的发展中国家的财政支出降至金融危机前水平以下。这与各国对建立普遍社会保障制度的政治承诺背道而驰。

应对疫情的社会保障措施能否修复社会契约

社会保障制度是应对全球流行病和严重危机的协调政策中不可或缺的部分。作为危机应对措施，如果社会保障仅针对有限人群，并且附带严格的监测条件，是不可行的，特别是对于非正规就业者。有必要快速弥合差距，建立全面的社会保障制度，扩大覆盖规模。这一举措有助于减少贫困和降低收入风险，增强社会凝聚力。然而，目前为应对疫情实施的大多数社会保障措施都是临时性的，因为疫情仍在蔓延，而且有可能持续时间较长。各国可能不得不延长、扩大、增加或引入新的福利，以保护本国人口的健康和收入稳定。

总体来看，疫情将社会保障制度推向了一个重要关头。推行全面社会保障战略，将采取的临时性社会保障措施扩大化、制度化，同时在制度设计和问责方面建立参与机制，是否会成为各国政府的选择，仍然不得而知。但不可否认的是，这种方式可以建立公众对国家机构的信任，重振社会契约。即便如此，各国也可能会推行最低社会保障战略，将社会保障制度作为权宜之计，限制在最低限度的“安全网”之内，留下巨大的保障缺口。

经历疫情危机表明，全面社会保障战略是可能的。这场危机表明，国家有能力代表所有公民的利益行事，可以有效履行职责。

为应对疫情，需要采用覆盖面更为广泛的政策。比如，只有普及性的医疗保障制度，才能保证民众获得医疗服务，并有效遏制病毒传播。此外，覆盖范围有限、服务方式不完善的收入支持计划，在大部分人口易受伤害和行政能力受限的情况下，显然是不合适的。一种审慎的做法是，在疫情期间停止对福利待遇设置“门槛”。

还有一些迹象表明，疫情进一步转变了国际金融机构对社会保障政策的观点，逐渐倾向于普遍的社会保障政策。这一转变的标志是，世界银行为实现可持续发展目标，参与了全球普遍社会保障伙伴关系。国际货币基金组织也发布了关于保障社会支出的指导意见。世界银行提出了“普遍享有医疗保险和收入保障”的优点，以及制度需要延伸至“目前未触及的中间阶层”，即那些尚未被社会保险或社会援助所覆盖的人。国际货币基金组织已经认识到普遍性社会保障政策对于应对疫情危机的重要性，至少在短期内是这样。

可以观察到的还有对社会保障重要作用的重新评估，包括建立更普遍的再分配手段，修复社会契约。政府和公众重新认识到社会保障的重要性，强调应为所有人的一生提供充分的社会保障，以便管理劳动力市场和生命周期风险，以及应对流行病等冲击。

在危机期间，人们对全民基本收入作为紧急稳定措施的兴趣日增。人们希望重塑社会契约，使收入保障成为契约的基石。国际劳工组织2012 年《关于国家社会保护底限的建议书》中所体现的原则提供了有用的工具，确保社会保障政策以个人权益为基础，遵循国际社会保障标准，而不仅是提供一个覆盖范围有限的“安全网”。

政策趋势表明，最低社会保障战略也是可能的。目前对低收入国家的财政承诺和实际资助严重不足。国际金融机构和发展伙伴宣布了各种金融一揽子计划，以帮助中低收入国家应对危机，截至2020 年6 月1 日，总额达1.3 万亿美元。然而，认捐总额中只有少部分得到有效核准和分配，用于在社会保障和卫生领域资助各国。目前面对疫情的应对措施达到了微妙的平衡，如果不继续支持社会保障支出和延长紧急措施，许多国家的福利待遇可能面临“悬崖式下跌”的情况，即紧急社会保障支持在危机结束之前过早或突然结束。

这将使许多人失去收入保障，并对社会凝聚力和社会契约产生负面影响。例如，美国提供的每周额外600 美元紧急失业救济金为2500 万美国公民提供了重要的收入支持，但这项福利于2020 年7 月31 日结束。8 月12 日，总统行政命令实施了一项新措施，待遇调整为每周400 美元，支付给人数较少的受助者。总体而言，当年8 月份的联邦失业救济支出比7 月份下降了近一半。更广泛而言，国际劳工组织的分析表明，社会保障收缩措施已经在不同国家发生，不论国家收入水平如何。

从疫情危机中复苏

加快实现普遍社会保障。以保护个人权益和达到国际社会保障标准为基础、以国家作为个人权益的保障者，对于建设国家社会保障体系至关重要。同时，要协调社会保障、卫生和就业政策，包括促进就业和积极的劳动力市场政策，支持和帮助经济复苏。疫情危机证实，民众对社会保障的需求是普遍的，对于建立普遍社会保障制度的诉求已形成共识。亟需加快步伐，将社会保障扩大到那些尚未覆盖和保障不足的人，包括非正规就业者、自营职业者、新业态从业者及其家属。将社会保障制度纳入国家立法，克服临时和零散措施的局限性，确保制度包容性和可持续性。

在危机中和危机后为社会保障提供可持续、水平合理的财政支持。各国必须在当前健康危机消除时，维持社会保障措施和社会支出水平，保护人民的健康和收入。合理融资还意味着必须以渐进方式提高收入。此外，由于危机应对措施包括暂时中止或减少社会保险缴费，因此必须采取适当措施，确保社会保障制度的财政可持续性，以及福利待遇的充分性。

为未来危机做好准备。社会保障制度必须做好充分准备以应对危机，这需要不断投资，扩大普遍社会保障制度的覆盖面和保障充分性。目前，许多国家的社会保障制度都存在覆盖面严重不足问题。各国政府应与社会伙伴和其他利益相关者一道，完善社会保障体系，充分发挥其在必要时保护全体国民的作用。普遍全面的社会保障体系的相对优势在于能够自动启动，保护所有受冲击影响的人，并足够灵活，可以在需要时调整。在发生原因复杂、快速恶化和不可预测的危机时，通用方法比狭义方法更为有效。（文献来自《国际社会保障评论》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■