区域经济一体化的价值蕴含与法治考量

陈婉玲 丁 瑶

长三角区域一体化作为国家战略，正在中央层面引领以及三省一市地方政府的积极合作下紧锣密鼓开展，现已在生态绿色协同治理、国土空间规划协调、制度改革创新、基础设施共建共享等方面在取得一系列突破性成果。然而，经济一体化作为区域一体化的核心，仍面临诸多实现障碍。例如，在抗击新冠肺炎疫情期间长三角各地区各自为政、封路设卡，不以产业链为中心的复工复产复销等区域经济割裂问题；(1)刘志彪、徐宁：《统一市场建设：长三角一体化的使命、任务与措施》，《现代经济探讨》2020年第7期。再如，在数字经济如火如荼的当下，各地方政府仍滥用行政权力制造数据垄断、竞相上马本地化的产业优惠政策、垄断公共数据资源以及政企合谋“数据独裁”等，(2)李谦：《互联网数据开放的中国逻辑：经济动力与政治意涵》，《文化纵横》2016 年第1期；孙洪磊、南婷等：《大数据产业发展调查之二：公共数据资源亟待开放》，新华网，http://www.cbdio.com/BigData/2014-12/25/content_2109497.htm; 孙洪磊、南婷等：《数据交易场所应避免重复建设》，新浪财经，http://finance.sina.com.cn/money/future/roll/2019-09-26/doc-iicezzrq8651963.shtm,访问时间：2020年2月4日。造成数字经济基础建设碎片化、东西部算力资源结构性失衡、数据信息孤岛等“数据割据”问题，严重影响我国区域经济一体化的发展进程。实现区域经济一体化，应当针对其障碍来源、价值目标提供法治保障。区域经济一体化的核心是市场经济亦是法治经济，然而，当前我国区域经济一体化的法律治理范式体现着强烈的“协调”偏向，侧重地方政府间协议的法律化、区域立法协同机制、区际法律冲突化解等法律协调向度，但对一体化的本质核心命题关切不足，尚不能完全满足区域经济一体化的法制需求。亟须在厘清区域经济一体化的价值蕴含基础上，针对一体化的障碍壁垒寻求破解的法律制度空间。

一、区域经济一体化政策工具溯源

区域经济一体化是诸多国家和国际组织推行的典型政策工具。所谓政策工具(Policy Tool/Policy Instrument)，即“政府为实现其公共政策目标而实施的各种技术、手段”，或“以某种方式利用国家权力或通过国家权力进行有意识的限制的治理技术”。(3)Howlett, M. , Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implementation: National Approaches to Theories of Instrument Choice. Policy Studies Journal, 1991, 19(2), pp. 1-21; Howlett, M. , What is a policy instrument? Tools, mixes, and implementationstyles, Designing Government: From Instruments to Governance, edited by P. Eliadis, M.M. Hill and M. Howlett. Montreal: McGill-Queen’s UniversityPress, 2005, pp. 31-50.Howlett对“政策工具”界定的先后差异，体现出政策目标实现过程中的角色转化及治理方式等的演进。当今一体化组织已遍布全球且发展模式各异，但其基本目标和核心理念仍是早期一体化政策工具的沿袭与发展。对比考察早期国际组织和国家的一体化政策目标、政策手段、实施效果等，是从本源的实践维度回溯一体化价值蕴含、考察一体化制度供给的必要步骤。各国之所以将一体化作为政策工具，由一体化的特定目标、实施手段等因素决定。经济互助委员会(简称“经互会”，Comecon)和欧盟是早期国际经济一体化的源头和典型，美国是国内经济一体化程度较高的国家，也是全球经济中最早形成共同市场的国家，对于追溯作为政策工具的一体化内涵具有代表性。

表1 早期典型国际组织及国家一体化模式比较

上述不同国家、区域性国际组织开展一体化的发展轨迹、运作模式、实施效果等虽各有不同，但都具有大致相同的目标指向，即在打破经济壁垒与歧视的基础上实现经济联系与流通，增强经济体之间的优势互补和整体经济效益。与我国侧重“政府主导的区域合作模式”不同，首先，一体化的核心在于立足市场机制，通过消除行政壁垒、促进要素自由流通与竞争以实现经济一体化，进而带动社会的整体联通。一体化的政策目标场域在市场与社会，其实现需要政府等公共主体以及经营者、消费者、劳动者等私人主体的广泛参与。其次，一体化语境下的产业分工，不是行政权力干预下的人为产业分工、价格扭曲、甚至操纵市场主体自主性等“权力经济”，而是基于市场竞争下的比较优势，形成产业细分与专业化劳动分工，而激发比较优势的关键在于取消流通壁垒与歧视，各市场主体在共同市场中自由、公平竞争。再次，一体化的实现需借助国家权力或政府推动，一体化的障碍来源主要是国家主权或其派生的地方政府权力对经济的割裂与区隔化，单纯依靠自下而上的市场力量难以冲破，唯有国家权力保障下的改革与制度供给才能消除制度性壁垒与歧视；同时，一体化不是政府中心主义的“独角戏”，政府的目标函数在于消除对市场经济的不当干预、积极发挥公共职能以促进市场机制的显性发挥，充分保障要素自由流通及共同市场的形成，而非取代或扭曲市场机制。最后，政府推行一体化应注重制度化、稳定化的体制机制保障。要素的自由流通促使经济结构重组，带来各方利益的博弈和重新分配，唯有以国家权力为支撑的正式制度方能有效衡平。无论欧盟还是美国的一体化路径都凸显出法律供给、稳定的组织机构对一体化运行的重要支撑，其法制供给侧重对区域间公平竞争秩序的维护、增进要素自由流通。

二、区域经济一体化的价值内涵

价值是物满足人和社会需要的那种属性，即物对人和社会的有用性，是对人的生存、发展和享受具有积极意义的一切东西。(4)杜齐才：《价值与价值观念》，广州：广东人民出版社，1987年，第9页。区域经济一体化之所以备受世界各国及国际组织青睐，源自其特有的内在价值所形成的动力驱使。一体化的价值是贯穿其全过程的主旨与引领，明晰一体化的内在价值与动机，是一体化进程中进行自我修正与纠偏、有效发挥其制度功能的关键。现代意义上的区域一体化价值期望，不仅有消除经济壁垒、实现投资与贸易自由等经济目标，还有安全、生态、自由、平等、民主与人权等非经济目标。(5)Maurice Schiff , L. Alan Winters：《区域一体化与发展》，郭磊、何帆校译，北京：中国财政经济出版社，2004年，第4-7页。承认并尊重一体化的多元价值驱动，对认识和实践一体化有重要意义。以经济福利为基点的区域整体利益价值，权力制约与经济权利保障的实质价值以及合作、共享的形式价值构成区域经济一体化的价值动力集合。

(一)区域整体利益的价值内核

区域整体利益是经济福利的效率价值和整体价值观在区域经济一体化语境下的综合表达。

其一，经济福利是一体化的核心动力驱使和目标。对经济效率与福利的增进是一体化的传统动力分析视角，主要表现在一体化充分利用现代企业所依赖的交易成本经济、规模经济和范围经济等动力机制：(6)[美]小艾尔弗雷德·D. 钱德勒：《企业规模经济与范围经济：工业资本主义的原动力》，北京：中国社会科学出版社，第1999年，第19-20页。(1)一体化的直接效益在于各成员之间取消歧视性政策或措施，打破地方保护主义的行政垄断壁垒，降低制度性交易成本；(2)要素自由流通、市场的开放度增强，市场主体充分竞争促进技术进步与革新，提高全要素生产率；(3)市场主体基于竞争产生比较优势，形成高度体系化、专业化的产业分工，促进资源合理配置；(4)市场规模扩大、产业专业化分工，降低企业生产或销售的单位成本，产生规模经济；(5)要素自由流通还有利于促进产业聚集，通过企业间横向、纵向的生产销售联系或企业内部生产多元化产品，产生经济效益。

其二，对区域整体利益的追求是一体化的价值动力来源。区域经济一体化以打破区域内地方保护主义的经济壁垒为核心，在增进竞争、规模经济效应等市场力作用下追求区域整体利益。区域整体利益相对于一体化成员的“局部利益”而言，更能代表一般的、普遍的、共性的利益追求。“非一体化”状态下各行政区经济往往以其自身的经济利益最大化为价值考量，地方政府在经济锦标赛式的利益驱动下，易造成各自为政、经济割据甚至以邻为壑等区域整体利益减损。这种对“局部利益”的追求因其封闭性并不能达到其自身经济效益最大化的效果，甚至会造成“个体理性下的集体非理性”。故唯有发挥“1+1>2”的整体合力，方能在整体最优结构的基础上实现局部利益最大化。

(二)权力制约与经济权利保障的实质价值追求

实质价值是价值目标的基础与内容本质。一体化的核心即各成员之间取消歧视性政策或措施，保障商品和要素的自由流通与公平竞争，需要通过防范行政权力对市场经济的过度干预、保障市场主体基本经济权利来实现。从世界范围看经济权利发展史，经济权利伴随近代市民革命达到鼎盛，其中经济自由居于核心，被誉为“人权中的人权”“神圣不可侵犯”，(7)[日]杉原泰雄：《宪法的历史——比较宪法学新论》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第26页。并在经济自由过度膨胀引发垄断等社会问题后进行必要的法律限制。但我国的经济权利体系并未经历从“神圣不可侵犯的经济自由”到“经济权利立法限制”的发展历程，而是从计划经济“政企合一”式的经济权利形态向市场经济的经济权利转轨，发展阶段的跨越性使我国市场主体经济权利的自由度以及经济权利的法律限制都相对弱势，而以行政手段干预经济权利的色彩颇为浓厚。

因此，消除行政权力过度干预所形成经济壁垒，确立经济权利保障与法律规制的框架基础是区域经济一体化的重要动机。一方面，权力制约、防范行政干预是一体化的基础性价值。我国地方政府掌握大量管理和直接运行经济的权力，其主导资源配置、行政区经济的碎片化竞争、地方保护主义对市场经济的割裂是区域“非一体化”的主要原因。唯有厘清市场与政府的边界，通过制度化的规制手段防止政府权力对市场主体经济权利的侵害，方能从根本上消除区域经济一体化的壁垒与歧视。另一方面，经济自由、机会平等等基本经济权利福祉是一体化的内生价值动力。区域一体化促进商品交换和要素流通、优化资源最优配置的诉求，内在地要求市场主体的机会均等、经济自由等经济基本权利价值。如欧盟的权利保障理念要求“超越旨在防止对个人不平等待遇的反歧视政策，增进所有人的机会平等，以解决移民、少数民族、残疾人、老年人和青年工人以及其他弱势群体面临的结构性障碍”，(8)European Commission, “Non-discrimination and Equal Opportunities for All-A Framework Strategy”.通过保障市场主体机会平等以实现欧盟范围内的自由流通。在更充分地实现自由平等的基础上增强成员的归属感、共同利益与责任，激发社会凝聚力，是区域一体化的内在动力。

(三)合作、共享的形式价值

形式价值是保障实质价值得以预期性实现的程序性机制。产品和要素的自由流通是区域经济一体化的本质与逻辑起点，但一体化的实现还需要区域内成员间的合作及利益共享的机制保障，以确保区域整体的协调发展。

其一，市场主体间、地方政府间以及公私主体等合作形式是一体化的重要实现机制。地区间资源等要素禀赋结构的差异性催生出区域合作的现实需求，央地分权改革下地方政府追求地方利益最大化的内在冲动在遭遇各自为政的博弈僵局后，开始走向积极合作、共谋发展的良性态势。不同于以往孤立、封闭的发展模式，一体化打破地方保护主义，地方政府之间克服以邻为壑、过度竞争的状况，从有限领域的合作进入到全方位、多领域的合作，不同要素生产率的企业在共同市场内公平竞争，在此基础上形成各地区优势互补、资源合理配置的合作红利。

其二，公共基础设施、资源、发展红利等共享分享机制是确保区域经济一体化长效发展的动力。一方面，产品和要素的自由流通离不开区域内道路、港口、信息等基础设施和资源的共建共享。各行政区基于自身利益追求垄断本地基础设施，地方保护主义下的基建规划选址与重复投资建设，跨行政区公共事务的各自为政等造成“非一体化”僵局。这一系列公共品供给的不协调与区隔化都是对自由流通的制约与限制，是一体化的改革动力。以保障商品和要素自由流通为指引，打破公共品供给的地区封锁与阻断，促进区域内基础设施和资源的一体规划、共建共享，是一体化的重要方面。另一方面，以区域协调发展为目标的利益共享机制是区域经济一体化可持续发展的重要动力。一体化的最终目标在于实现区域整体的高质量协调发展，然而各地区经济结构基础、要素自由流通下的极化效应等不可避免造成区域内“中心—边缘”的发展失衡格局。因而需要设置区域发展基金、利益补偿制度、区域互助机制等必要的利益共享机制，缩小各地区经济发展、居民收入水平等差距，使各成员在一体化进程中的获益相对均衡，增强区域合作的动力和凝聚力。

三、我国区域经济一体化的法律困境

区域经济一体化的本质是消除区域内要素流通壁垒，达至要素自由流通、充分竞争的最优经济结构的过程或状态。我国区域经济一体化的主要障碍是依附于行政区划的“权力经济”，其破解关键在于消除地方政府对经济的过度干预。然而，当前区域经济一体化的法律治理范式体现着强烈的“协调”偏向，对一体化语境下地方政府“权力经济”的法律规制缺乏足够审视。

(一)区域经济一体化的实施困境：行政区“权力经济”

我国区域经济一体化的障碍主要表现为行政区划的“权力经济”对经济的区隔化。正如有学者断言，在所有可能影响区域经济一体化发展的因素中，真正可能长期地、持续地扭曲其进程的主要力量，是制度方面的阻碍因素；区域经济一体化的实现阻碍并非行政区划本身，而是政府职能未能适应我国市场经济的发展，行政权力过多、过深地插手市场经济。(9)王建等：《“复合行政”的提出——解决当地中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，《中国行政管理》2004年第3期；刘志彪：《长三角区域高质量一体化发展的制度基石》，《人民论坛·学术前沿》2019年第4期。

例如，地方政府以地方规范性文件等方式出台的各类本地产业政策，用以扶持本地特定企业、行业或产业发展。(10)例如，厦门市人民政府《关于印发扶持金融业发展若干措施的通知》[厦府〔2019〕280号]；济南市人民政府办公厅《关于印发济南市支持首店经济和连锁经营发展的若干措施的通知》[济政办发〔2019〕24号]；《济南市鼓励总部经济发展的若干政策》[济政办发〔2018〕32号]等对特定行业或企业的招商引资补贴。这类带有强烈政策偏好的倾斜式优惠政策属典型的“政策性措施”(11)即临时而非持久的、针对特定对象而非普遍对象的支持性或资助性计划。[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》第1卷，第219页。，大量充斥着“本地注册奖励条款”“总部经济条款”“贡献度条款”“指定扶持对象条款”等经济干预政策，通过财税手段对市场主体进行区别对待，有选择性地给予租房、建安、装修等大额补贴，竞相开展招商引资竞赛。其在一定程度上损害平等原则，限制外地企业、中小企业的公平竞争机会，不仅扭曲市场机制对生产要素的配置，引发体制性产能过剩，还导致各地方产业发展本应由不同地方市场主体之间的竞争，异化为地方政府政策优惠的竞争，甚至是地方政府间财力的竞争。再如，行业监管过度依赖行政区划造成的经济区隔化。根据现有规定，各省、自治区、直辖市、计划单列市行政区设立不超过一家区域性股权市场运营机构，区域性股权市场不得为所在省级行政区域外的企业私募证券或股权的融资、转让提供服务，即企业不得跨省挂牌交易、区域性股权交易市场不得跨省经营。(12)《关于规范发展区域性股权市场的通知》(国办发〔2017〕11 号)、《区域性股权市场监督管理试行办法》(证监会令第 132 号)的相关规定。这种为监管便利而按行政区划匹配监管主体、设置经营限制的监管模式，其本质是将市场监管与行政监管混同，在一定程度上限制了资本的自由流通与市场化配置，加剧了地区间资本市场的发展差距以及中小微企业的融资难、融资贵等问题。

“次区域地方政府在长三角区域经济一体发展中的作用是双向和二元的，即同时具有动力和阻力”，(13)陈建军：《长三角区域经济一体化的源流、动力机制与价值目标》，《嘉兴学院学报》2010年第5期。因此，消除经济壁垒、促进要素自由流通的关键在于破除由“地方立法、地方‘红头文件’形成的行政壁垒以及计划经济时期中央立法遗留的权力经济痕迹”。(14)叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期。

(二)地方政府以“协调”作为路径依赖

当前我国区域经济一体化的发展进程和理论研究，倾向于以“地方政府间协调合作”为主的发展路径，即不同行政区划地方政府之间的利益协调、工作机制协调、信息对接等，以期通过地方政府间的合作、协同甚至一致行动等方式实现经济的一体化发展。该观点认为，行政区之间各自为政、互设关卡的地方保护主义是地方政府间不协调所致，进而认为实现区域一体化的关键在于协调地方政府间关系，以弥合“经济区”与“行政区”的错位。例如，2011年以来长三角地区陆续签订《长三角地区政法综治协作交流框架协议》《长三角道路运输合作和一体化协议》《泛长三角地区劳动保障监察工作合作协议》《长三角标准化服务合作宣言》等框架协议或合作宣言，旨在促使各地方政府在其各自职责范围内建立积极推进经济互动、加强合作。

然而，侧重协调机制的发展路径，其本质系将行政区划本身视为区域经济一体化的障碍来源，过度依仗行政权力对经济的塑造，着力于公权力的内部塑造或多种公权力之间的关系协调等，其根源仍是计划经济思维下的行政主导型发展惯性，从而易引发一体化进程的权力经济、忽视地方偏好、政策依赖等路径偏离。这一路径忽略了一个重要的前置性要件——在达成协调机制前应首先厘清政府与市场的合理边界，消除地方政府对市场的不当干预，在地方政府过度干预市场的领域，不存在协调机制的生存空间。上述地方行政权力对经济干预的现状不改变，仅靠地方权力之间的协调，只会因干预的联合而形成更大地域范围内的行政壁垒，将不免陷入“权力经济”窠臼。

同时，区域一体化进程中的政府协调、合作路径有其特定的适用背景，即“市场经济发育极不成熟，计划经济体制向市场经济转轨过程中政府手中掌握大量管理和直接运行经济的权力”。(15)陈剩勇、马斌：《区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择》，《政治学研究》2004年第1期。随着市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的经济体制基调的不断夯实，一体化的实现基础与条件随着我国市场经济机制的日益成熟而变化。因此，部门干预主义、联合干预无法实现要素自由流通，忽视市场主体的权利诉求、市场规则本身的构造及市场内生动力的激发，无法从根本上释放经济活力，全国统一大市场亦无法实现。

(三)法律治理路径的“地方协作化”

相应地，承接地方政府以“协调”为主的路径依赖，对区域经济一体化的法律治理亦集中在行政区划之间的立法协调或地方政府间协作的法制化，如解决区域法律冲突的立法协同、致力于地方政府之间合作的区域行政协议或区际权力协调的法律机制等。(16)方世荣、王春业：《经济一体化与地方行政立法变革》，《行政法学研究》2008年第3期；叶必丰《长三角经济一体化背景下的法制协调》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2004年第6 期；陈剩勇、马斌《区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择》，《政治学研究》2004年第1期等。

一方面，地方立法协调模式即寻求区域立法的统一，其逻辑依据在于：分割式的地方行政立法现状不能适应我国区域经济一体化的客观需要，地方立法仅从本地区特殊性考虑，使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象，(17)杨解君：《走向法治的缺失言说(二)——法理、宪法与行政法的诊察》，北京：北京大学出版社，2005年，第4页。区域间的“法律冲突”“碎片化”“地方化”造成地方立法之间的冲突与不协调问题，因而需推进区域内法制统一。例如，实践中苏浙沪皖三省一市人大协同制定或修改公路管理条例、轨道交通规划建设条例、社会信用条例、标准化条例、人才发展促进条例等13项内容，重庆市人大常委会与四川省人大常委会签订《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，在两地立法中统一概念、措施和标准等，(18)中国长安网：《川渝人大签订合作协议 着力打造协同立法新样板》，2020年7月25日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673154723850550578&wfr=spider&for=pc，访问时间2021年1月28日。都是对区域立法统一的实践。

另一方面，地方政府间合作的法制化模式的逻辑依据在于，“谋求长三角地区的统一法制是不现实的，而只能谋求地区性多元法制的协调，长三角经济一体化的法制协调关键在于行政契约制度和磋商沟通机制”。(19)叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2004年第6期。例如对高速公路一体化规划、统一收费、资源共享等事项，国家并无统一的法律制度供给，只能依靠地方政府的合作。该路径多以美国州际协调的法制化为参照系，在尊重现行宪政框架的基础上通过法解释进行制度构建，其实现形式如区域行政协议的法律化、地方政府间行政权力协调的法律机制等，并基于地方政府间利益冲突这一“非一体化”诱因，探索地方政府间利益协调机制的法律化。(20)叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第2期；叶必丰：《区域经济一体化法制研究的参照系》，《法学论坛》2012年第4期；赵建国：《区域经济一体化与行政契约协调机制》，《行政法学研究》2007年第2期；杨治坤：《区域经济一体化中府际间利益的法制协调》，《广东社会科学》2017年第6期。

诚然，上述一体化法制建构对行政单元之间法律制度协调、为区域经济一体化提供法制化的协调机制等有积极意义。但其本质仍以地方之间的不协调为逻辑起点，或立足于区域间的立法冲突与协调，或以地方政府间协调法制为归宿。实现区域经济一体化面临着减少规制差异与满足地区偏好之间的权衡，在推行一体化时，区域“同一性”得以加强，与此同时，地区间的多样性偏好可能会受到抑制。然而，一体化不是盲目地促成一致或达成全面协同，不宜将“一体化”片面理解为“一样化”“趋同化”“一致行动”，进而推演出区域法制“一样化”的行为逻辑。正如欧盟所确立的辅助性原则，区域共同的公共政策应在尊重地方差异性的前提下推行，唯有当且仅当满足特定标准时方能将公共经济职能分配给欧盟层面，并尽量将自主权留给成员国政府。(21)[荷]雅克·佩克曼斯：《欧洲一体化：方法与经济分析》，吴弦、陈新译，北京：中国社会科学出版社，2006年，第13-14页。“区域立法协作不是片面追求法制统一，而是强调法制环境的和谐。如果区域立法协作把地方立法的差异性都抹杀掉，则可能会使各地方的利益和诉求得不到充分实现。”(22)刘平：《立法原理、程序与技术》，上海：学林出版社，2017年，第133页。可见，区域经济法制尚未对区域经济一体化的本质命题“消除制度性壁垒、促进要素自由流通与竞争”给予足够关切，并有将一体化误解为协调机制、区域法制统一或“一致行动”的偏向。

四、法治经济视阈下的破解之道

区域经济一体化的法治命题应给予自由流通与竞争以足够关注。“消除壁垒”不是通过地方政府间的协调机制使壁垒联合而形成的更大范围内的壁垒，而是通过法律制度规制地方政府对市场的过度干预、保障市场主体基本经济权利、健全要素自由流动的权利基础及交易规则体系等，促进市场竞争机制的充分发挥。因此，应确立由权力经济向法治经济的基本面向，并通过地方政府经济权力向市场的让渡、中央层面区域协调法制的立法供给，规制地方权力经济的任意性。

(一)破除“权力经济”：从权力干预到法律治理

首先，树立法律治理而非权力治理的经济法治思维。选择法律治理、确立法律干预市场的理念是市场经济规范发展和政府依法调控的根本途径。(23)陈婉玲：《经济法权力干预思维的反思——以政府角色定位为视角》，《法学》2013年第3期。权力干预型经济运行模式易导致政府越权、越位、权力滥用等，消除区域经济一体化的“权力经济”壁垒，关键在于通过经济法治厘清市场与政府的边界，防止政府权力对市场主体经济权利的侵害。“法律——制定的法律——不但是公民的权利和义务来源，而且是所谓主权者的权力的或者政府的一切构成权的基础。”(24)克拉勃：《近代国家观念》，王检译，吉林：吉林出版集团有限责任公司，2009年，第25页。地方政府对市场主体权利的限制应遵循“法无授权不可为”原则，任何单位或个人在法律没有授权的情况下，不得施加影响要素自由流通的限制，市场规制、市场监管的权力限度应当以法律明确列明为依据。实现要素自由流通是区域经济一体化的追求，需以公平的市场规则为保障，而非权力经济的任意约束。

其次，健全以制度规制为核心的权力约束机制。权力经济、地方保护主义往往假借“红头文件”等外壳进行市场干预，地方政府公权力的行使缺乏必要的法律约束是造成行政壁垒泛滥的制度诱因。“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是与法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”(25)[美]E·博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999年，第367页。应加强对权力主体、权力范围、权力行使程序、权力监督、问责机制等政府干预经济的制度约束，规范地方政府出台经济政策或“红头文件”引致市场分割、行政壁垒的任意性，实现市场规制与监管的法律治理。例如，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)《优化营商环境条例》(国务院第722号令)等，以地方政府干预市场准入与退出、商品要素流动、生产经营成本等为审查对象，防范地方政府和有关部门干预市场主体经营自主权、制定或实施歧视性政策措施等行为，但实践中仍需加强相应惩戒与实施机制，避免制度约束沦为口号倡议。

(二)以政府向市场还权增强竞争机制

一是通过政府向市场还权，增强区域经济一体化中市场主体的主导地位。由于地方政府掌握大量资源配置的权力，使地方政府成为独立的利益主体，并为各自辖区利益和政府自身利益最大化相互竞争，而各区域间“非一体化”即源于地方政府运用行政权力对资源市场化配置的阻隔和扭曲。(26)彭彦强：《中国地方政府合作研究——基于行政权力分析的视角》，北京：中央编译出版社，2013年，第1-6页。区域一体化的活动主体应当是企业而不是政府，以地方政府间协调为主要路径的一体化实践混淆了政府与市场主体的地位与功能。地方政府的作用是通过合理的区域合作政策引导企业跨区域活动与竞争，并防止区域经济冲突，即区域间恶性竞争。(27)张可云：《区域协调发展新机制的内容与创新方向》，《区域经济评论》2019年第1期。地方政府仅仅是经济法律的执行者，而非经济权利的当然主体，更不应当成为经济利益的竞争者或追求者。因此，应通过法制化路径使政府向市场、向社会还权，确立并保障市场主体的基本经济权利，明确政府与市场关系的法律界分以及政府与市场主体的角色或职能定位。通过对市场主体经济权利的确立及法律规制，对地方政府或部门行政垄断、设置行政壁垒等妨碍竞争秩序行为任意性的有效约束。

二是把增进竞争机制作为推进区域经济一体化发展的手段和机制。区域经济一体化作为一种高度发达的市场经济形态，其本质是以自由竞争的市场机制作为基础性资源配置方式，但地方政府倾向于以本辖区利益最大化为目标妨碍其他市场主体的进入，或有选择性地对本辖区市场主体给予优待，破坏公平竞争的市场规则。法制作为抽象的正当行为规则，不能决定竞争的特定结果，但可以提供平等的竞争机会，(28)[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》 (第2/3卷)，邓正来等译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第215-218页。从而维持市场的有序性。自由竞争的市场经济呼唤成熟完善的竞争规则、市场准入及退出、反垄断制度等机制，需通过竞争法治限制地方政府对市场的过度干预、防范企业的垄断行为，增进要素自由流通，将竞争机制作为规范市场主体行为的基础性制度，是区域经济一体化的应然图景。

(三)中央立法统摄下的区域间协调

区域经济一体化不仅要求消除行政壁垒，还意味着积极构建新的规则体系与对话机制，如通过区域内经济职能部门的“公共经济职能联合”，在自由流通、分工协作的基础上实现整体合力。当仅靠市场力量无法解决区域协作或区域平衡等问题时，应当运用行政单元之间协调机制积极沟通。地方协调的实质在于地方政府经济管理权限受区域整体经济利益或其他相邻行政单元的限制，需各方做出一定权力让渡与妥协。然而，仅靠地方间自主协调，在涉及局部重大利益的情况下，易导致各方因不愿放弃其自身利益而殆于协调，陷入“合作僵局”，且在协调程序等机制尚未成熟的当下，地方政府间协调往往存在执行力弱、领导力不足以及政策短视性等问题。破解的关键在于将具有全局性、整体性、综合性等协调难度较大的事务，且不宜由地方政府掌控的经济干预权力、资源配置权能，统一归由中央进行制度供给，在明晰央地事权界分的基础上，使地方协调更具方向性和针对性。

因而，国家层面统一立法统摄下的区域立法协作与创新应是区域经济一体化法制的治本之道。(29)陈婉玲：《中国区域经济法制发展的现状与未来》，《北方法学》2020年第6期。以国家层面统一立法明确限定地方的经济职权范畴，使关乎全局性的经济职能配置由中央统一行使，防范地方政府权力的任意性，这在域外已成为实践中行之有效的立法经验。例如，美国在面临各州互设关卡、地方保护的“非一体化”状况时，通过宪法、法律手段以形成国内共同市场为基础实现国内经济一体化：通过设立联邦宪法“贸易条款”(30)《美国宪法》第一条第8款：国会有权“规定合众国与外国、各州之间以及印第安部落之间之贸易”，该条款被联邦最高法院解释为：商业条款具有否定性意义，即各州不得歧视州际商业，制定歧视州际商业的法律无效。赋予授予国会州际贸易调控权等经济职能，“共同市场条款”(31)《美国宪法》第一条第9款规定，对于各州输出之货物不得征税；任何贸易条例或税则不得给予一州港口优于另一州港口之特惠，开往或来自一州之船舶不得强令其在另一州入港、出港或纳税。默里·L. 韦登鲍姆：《全球市场中的企业与政府》(第6版)，张兆安译，上海：上海人民出版社，2002年，第10页。取消各州之间关税壁垒与歧视，“特权与豁免权条款”(32)《美国宪法》第四条规定：“每州公民均得享受各州公民享有之一切特权与豁免权”，其实质是要求“将每个州的公民与其他州的公民置于同一起点……禁止制定针对他们的歧视性立法；赋予他们出入其他州的权利；保障他们在其它州享有与它州公民同等的获取、使用财产和追求幸福的自由权”。郑鹏程：《美国规制地方保护主义法律制度研究》，《中国法学》2010年第2期。保障人员在国内自由流动，形成经济一体化的法制基础。同时，国会依宪法制定《州际贸易法》《反垄断法》《公平劳工标准法》等法律规则，对联邦调控权与各州贸易自治权形成制衡。美国在其法律架构内明确划分联邦层面的公共经济职能和各州的经济规制自主性，将影响要素自由流通和国内大市场的公共经济职能由联邦行使，正是为了防范各成员政府过度干预市场造成对经济的割裂。

由此，应加强中央层面综合性或专门化的立法供给，注重其“基本法”和“主导法”属性，并对地方制定“辅助法”“特定法”进行有效统摄。(33)邱实：《中央与地方关系变迁的学理分析：基于治理权限“集中”与“下放”的视角》，《兰州学刊》2020年第7期。一方面，明确地方政府的权力限度，为市场主体的基本权利留足“限定政府、余外市场”的空间，并对地方政府公共经济职能的基本框架、运行规则和权力限度等做出具体规定，防范任由地方政府在概括授权的范围内对市场干预“层层加码”；另一方面，由中央层面制定区域协调经济基本法或相关专门性立法，或明确区域协调范围、协调原则、组织机构、协调方式、利益补偿、争端解决机制等，或为区域整体规划、区域利益分配等事项提供主体职能、认定标准、履行程序等详细规定，为区域协调提供统一的法律制度支撑。例如，一体化的最终目标在于实现区域整体的高质量协调发展，但各地区经济结构基础差异、要素自由流通下的极化效应等不可避免造成区域内“中心—边缘”的发展失衡格局。因此，一体化的实现需在中央立法层面对区域经济结构利益关系予以确认与调整，积极构建区域内成员间利益分配的协调和平衡机制。(1)通过对区域经济结构利益关系中法律主体地位的确认、对经济强势主体与经济弱势主体之间权力与权利的适当配置等，协调区域经济结构中不同主体的意志、行为与利益关系，(34)陈婉玲：《我国经济法的观念更新与当代转向——以经济结构调整为中心》，《法学》2017年第7期。保障区域整体的协调、平衡发展；(2)通过设置区域发展基金、利益补偿制度、区域互助机制等必要的利益分配机制，缩小各地区经济发展、居民收入水平差距，使各成员在一体化进程中均衡获益，增强区域合作的动力和凝聚力。

五、结 语

区域经济一体化是要素自由流通、公平竞争的高级市场经济形态，而各行政区依托“红头文件”的权力经济、地方保护主义是其主要障碍，过度依赖地方政府间的行政协调，无法从根本上破除这一行政壁垒。在国际经济局势风云变幻、贸易保护主义等逆全球化趋势抬头的当下，充分挖掘国内大循环的内生动力、形成国内统一大市场是当务之急。因此，应立足权力经济对市场经济过度干预这一关键症结，确立由权力经济向法治经济思维转化的基本面向。通过将地方政府经济权力向市场还权，形成以市场主体而非地方政府作为一体化塑造者与推动者的角色转换；通过中央层面的区域协调法制立法供给，防范地方政府权力经济的任意性，破解区域“协调僵局”。以此勾勒出区域经济一体化的法治图景，应是我国区域经济一体化的法制发展方向。